11 CONFERENCIA NACIONAL DE GOBERNADORES CONFERENCIA NACIONAL DE GOBERNADORES FORO: FEDERALISMO HACENDARIO Y DESCENTRALIZACIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS.

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1 11 CONFERENCIA NACIONAL DE GOBERNADORES CONFERENCIA NACIONAL DE GOBERNADORES FORO: FEDERALISMO HACENDARIO Y DESCENTRALIZACIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS PONENCIA: UNA GUERRA PERDIDA: PARTICIPACIONES FEDERALES VS. TRIBUTOS PROPIOS PONENCIA: UNA GUERRA PERDIDA: PARTICIPACIONES FEDERALES VS. TRIBUTOS PROPIOS PONENTE: DR. MIGUEL DE JESÚS ALVARADO ESQUIVEL (malvaradoe@mail.scjn.gob.mx) malvaradoe@mail.scjn.gob.mx CHIHUAHUA, CHI. AGOSTO 1, 2008

2 22 EL FEDERALISMO EN GENERAL EL FEDERALISMO EN GENERAL El federalismo es una forma de organización del Estado en la que el poder central, por una parte, y los diferentes poderes regionales, por otra, se distribuyen los tres poderes entre ellos, y los ejerce cada uno en su territorio de forma independiente. El federalismo es una forma de organización del Estado en la que el poder central, por una parte, y los diferentes poderes regionales, por otra, se distribuyen los tres poderes entre ellos, y los ejerce cada uno en su territorio de forma independiente. Jurisprudencia Séptima Época Instancia: Pleno Fuente: Apéndice 2000, Tomo I, Const., Jurisprudencia SCJN Tesis: 257, Página: 304

3 3 IMPUESTOS. SISTEMA CONSTITUCIONAL REFERIDO A LA MATERIA FISCAL. COMPETENCIA ENTRE LA FEDERACIÓN Y LAS ENTIDADES FEDERATIVAS PARA DECRETARLOS.- Una interpretación sistemática de los preceptos constitucionales que se refieren a materia impositiva, determina que no existe una delimitación radical entre la competencia federal y la estatal, sino que es un sistema complejo y las reglas principales las siguientes: a) Concurrencia contributiva de la Federación y los Estados en la mayoría de las fuentes de ingresos (artículos 73, fracción VII, y 124); b) Limitación a la facultad impositiva de los Estados mediante la reserva expresa y concreta de determinada materia a la Federación (artículo 73, fracción XXIX) y c) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artículos 117, fracciones IV, V, VI, y VII y 118).

4 4 Por las relaciones que mantengan entre sí los impuestos federales y de los Estados miembros pueden producirse diversas situaciones, que podemos resumir en el siguiente esquema: Por las relaciones que mantengan entre sí los impuestos federales y de los Estados miembros pueden producirse diversas situaciones, que podemos resumir en el siguiente esquema: a) Separación de las fuentes impositivas. a) Separación de las fuentes impositivas. b) Utilización de las mismas fuentes, conjuntamente: b) Utilización de las mismas fuentes, conjuntamente: a´) Sin coordinación. a´) Sin coordinación. b´) De forma coordinada: b´) De forma coordinada: a´´) Impuestos independientes con regulación uniforme o armonizada.

5 55 b´´) Impuestos relacionados: a´´´) >. a´´´) >. b´´´) Deducción de la base. b´´´) Deducción de la base. c´´) Imposición única: a´´´) Impuestos compartidos. a´´´) Impuestos compartidos. b´´´) Arrendamientos de impuestos. b´´´) Arrendamientos de impuestos. c´´´) Recargos o sobretasas. c´´´) Recargos o sobretasas. d´´´) Participación de los ingresos. d´´´) Participación de los ingresos. d´´) Asistencia administrativa.

6 66 EL CASO DE MÉXICO EL CASO DE MÉXICO -México sobrelleva todavía una larga tradición de pobreza y desigualdad económicas, que constituyen aspectos condicionantes de la acción pública. -México sobrelleva todavía una larga tradición de pobreza y desigualdad económicas, que constituyen aspectos condicionantes de la acción pública. -En la asignación de potestades tributarias el gobierno federal concreta una abrumadora mayoría de los tributos de significación económica y recaudatoria. -En la asignación de potestades tributarias el gobierno federal concreta una abrumadora mayoría de los tributos de significación económica y recaudatoria. -Dada la desequilibrada preeminencia de las facultades del gobierno federal en materia impositiva, una parte importantísima del funcionamiento de los niveles subcentrales, está constituido por las participaciones en tributos federales, que constituye la mayor parte de los ingresos y que se erigenen el principal -Dada la desequilibrada preeminencia de las facultades del gobierno federal en materia impositiva, una parte importantísima del funcionamiento de los niveles subcentrales, está constituido por las participaciones en tributos federales, que constituye la mayor parte de los ingresos y que se erigen en el principal

7 7 mecanismo de coordinación y eje central del sistema de nuestro país. -De la misma forma, simétricamente con la disponibilidad de recursos, el gobierno federal concentra una fracción ampliamente mayoritaria de las responsabilidades del gasto público. -De la misma forma, simétricamente con la disponibilidad de recursos, el gobierno federal concentra una fracción ampliamente mayoritaria de las responsabilidades del gasto público.

8 88 15.42.712.784.6 Porcentaje México SUBNACIONALLOCALESTATALFEDERALReparto tributarioPAÍS NIVELES DE GOBIERNO

9 99 -Las transferencias intergubernamentales tienen ventajas y desventajas. -Las transferencias intergubernamentales tienen ventajas y desventajas. Las ventajas asociadas al uso de transferencias intergubernamentales, son las siguientes: Las ventajas asociadas al uso de transferencias intergubernamentales, son las siguientes: a) Dotan de mayor flexibilidad al reparto de competencias y recursos entre niveles de gobierno. b) Permiten una mayor uniformidad del sistema tributario, lo que a menudo redunda en más recaudación global; mayor progresividad y menor fraude fiscal; menor rivalidad fiscal entre regiones; y menores costes de coordinación tributaria. c) Resuelven problemas financieros de áreas con débil capacidad fiscal.

10 10 Por el contrario, existen razones o desventajas por las que parece aconsejable reducir el uso de las transferencias intergubernamentales, entre las que destacan: Por el contrario, existen razones o desventajas por las que parece aconsejable reducir el uso de las transferencias intergubernamentales, entre las que destacan: a) Debilitan la perceptibilidad fiscal, al hacer menos patente la relación entre gobierno que recauda y gobierno que gasta. En este sentido, se les acusa de aumentar la elusión fiscal, y desincentivar la exigencia de responsabilidades fiscales.

11 1111 b) Un generoso sistema de transferencias garantizadas mediante fórmula desincentivan también la utilización de la fiscalidad propia a regiones y localidades. c) Por definición, cuanto más importantes sean las transferencias en el conjunto de los ingresos, mayor es la dependencia financiera, y menores la autonomía y el poder propio de decisión. d) Cuanto más transferencias haya menos tendrá que recurrir un gobierno a sus propios impuestos, lo que no parece que favorezca la responsabilidad en el gasto público, al no incentivar la eficiencia en la gestión presupuestaria y facilitar el malgasto.

12 12 Con todo, el principal argumento perturbador, a mi entender, del sistema de transferencia lo expuso Bird, al advertirnos que: Con todo, el principal argumento perturbador, a mi entender, del sistema de transferencia lo expuso Bird, al advertirnos que: A pesar de sus protestas rituales, las subvenciones son particularmente atractivas para los gobiernos receptores, porque les proporciona dinero para gastar sin necesidad de tener que enfrentarse a sus electores para pedirles mayores sacrificios tributarios. Ganancias políticas sin costes políticos es una receta demasiado atractiva para la mayoría de los políticos como para resistirla.A pesar de sus protestas rituales, las subvenciones son particularmente atractivas para los gobiernos receptores, porque les proporciona dinero para gastar sin necesidad de tener que enfrentarse a sus electores para pedirles mayores sacrificios tributarios. Ganancias políticas sin costes políticos es una receta demasiado atractiva para la mayoría de los políticos como para resistirla.

13 13 - En un escenario como el descrito, el cual podría tipificarse como de extrema centralización, no puede resultar extraño que la principal alternativa de financiamiento subnacional, creciente en las últimas décadas, sean las transferencias en forma de participaciones que el gobierno federal realiza a las entidades federativas, las que en tal sentido tienen un alto grado de dependencia de éstas. Posibles soluciones:

14 14 A mi juicio, dos posibilidades al déficit crónico de que adolecen las haciendas estatales son las siguientes: a) la cesión de espacio fiscal federal, o sea, la financiación complementaria procedente de los tributos federales, y b) el vivir de lo propio, es decir, incrementar los tributos estatales y municipales. Respecto a la primera solución propuesta, podría servir, como un simple ejercicio de aproximación, el siguiente reparto de financiación compartida:

15 15 Hacienda FederalHacienda Estatal Hacienda Municipal ISR sociedades IVA sociedades Comercio exterior IETU ISR personas físicas IVA personas físicas Automóviles (nuevos y tenencia) IEPS (alcohol, tabacos y gasolina Art. 115, fracciones III y IV

16 16 - La segunda solución pasa por hacer realidad el ya viejo principio del beneficio: que cada entidad federativa intente, en serio, financiar con sus propios tributos los gastos que administra, o sea, crear fuentes autónomas; categorías tributarias propias y nuevas: por ejemplo, un impuesto sobre actividades económicas, tributos ecológicos, impuestos a ciertos consumos, entre otros. En suma, mi propuesta es un justo equilibrio entre financiación compartida y autonomía de ingresos. Significa reducir los efectos adictivos de las participaciones e incrementar la ocupación conjunta de los espacios fiscales. Se trata, como diría Bryce, de construir una fábrica dentro de la cual están en funcionamiento dos conjuntos de maquinaria, trabajando sus engranes aparentemente entremezclados, cruzándose sus bandas unas con otras, pese a lo cual cada una desarrolla su tarea sin tocar o perjudicar la otra.

17 17 Solo así, la deseada descentralización, que representa una auténtica posesión de poder independiente de toma de decisiones por las unidades descentralizadas, permitirá que los diferentes niveles de gobierno dispongan cada uno de un campo explícitamente independiente de responsabilidad y autoridad en beneficio de la sociedad democrática a la que se deben hoy y siempre.

18 18 Sea como sea, lo importante es no olvidar que el proceso del federalismo, no sólo se regula o legisla, sino que en lo esencial se ejercita. ¡MUCHAS GRACIAS!