BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Perspectivas de la profesionalización de la función pública en los gobiernos estatales de México Mario Sanginés Luciano Strazza Mayo 2016

1.Metodología de análisis de los sistemas de GRH. 2.Resultados del diagnóstico del gobierno federal (2013). 3.Resultados del diagnóstico de diez sistemas estatales de GRH (índices, subsistemas y estados). 4.Perspectivas estratégicas para la profesionalización de la función pública. AGENDA

(1) Metodología de análisis de los sistemas de GRH

Su diseño refleja el acuerdo regional sobre buenas prácticas Marco metodológico elaborado por el BID (Longo, 2002) y aplicado desde Refleja las buenas prácticas de la Carta Iberoamericana de la Función Pública, suscrita por países de América Latina (2003). CIFP define bases que configuran un sistema profesional y eficaz del servicio civil y provee un marco genérico de principios rectores, políticas y mecanismos de gestión.

Premisa: la GRH es una función de gobierno estratégica, integrada, compleja y orientada al ciudadano ENTORNO Marco legal, mercado laboral ESTRATEGIA CONTEXTO INTERNO Estructura, cultura GESTIÓN DE RH SERVIDORES PÚBLICOS RESULTADOS INSTITUCIONALES CIUDADANÍA Parte de la premisa de que la GRH es un modelo integrado cuya finalidad básica es la adecuación de las personas a la estrategia de una organización o sistema multiorganizativo para la producción acorde con las finalidades perseguidas.

Premisa: la GRH es una función de gobierno estratégica, integrada, compleja y orientada al ciudadano

Compuesta por puntos críticos, subsistemas e índices de calidad Indicador global 1 IDSC (escala puntos) Indicadores intermedios 5 índices y 8 subsistemas (escala puntos) Indicadores específicos 33 puntos críticos (escala 0-5 puntos)

A modo de ejemplo, un mismo punto crítico se asocia a un índice y a un subsistema determinados PUNTO CRÍTICO 1: Las previsiones de la planificación de personal se desprenden ordinariamente de prioridades y orientaciones estratégicas de la organización. El grado de adecuación entre unas y otras es ordinariamente alto. PUNTO CRÍTICO 10: El reclutamiento para la provisión de los puestos de trabajo es abierto, de derecho y de hecho, a todos los candidatos que reúnan los requisitos exigidos. Éstos se establecen por razones de idoneidad, técnicamente apreciadas, y no arbitrariamente. PUNTO CRÍTICO 20: Los costes salariales no son excesivos, en relación con los de mercado, en ningún sector o nivel de puestos. Eficiencia Mérito Consistencia Estructural Capacidad Funcional Capacidad Integradora Índices Subsistemas Planificación Organización del Trabajo Gestión del Empleo Gestión del Rendimiento Gestión de la Compensación Gestión del Desarrollo Gestión de las Rel Hum y Soc Organización de la Función RH

A modo de ejemplo, un mismo punto crítico se asocia a un índice y a un subsistema determinados Índices Subsistemas PUNTO CRÍTICO 1: Las previsiones de la planificación de personal se desprenden ordinariamente de prioridades y orientaciones estratégicas de la organización. El grado de adecuación entre unas y otras es ordinariamente alto. PUNTO CRÍTICO 10: El reclutamiento para la provisión de los puestos de trabajo es abierto, de derecho y de hecho, a todos los candidatos que reúnan los requisitos exigidos. Éstos se establecen por razones de idoneidad, técnicamente apreciadas, y no arbitrariamente. PUNTO CRÍTICO 20: Los costes salariales no son excesivos, en relación con los de mercado, en ningún sector o nivel de puestos. Eficiencia Mérito Consistencia Estructural Capacidad Funcional Capacidad Integradora Planificación Organización del Trabajo Gestión del Empleo Gestión del Rendimiento Gestión de la Compensación Gestión del Desarrollo Gestión de las Rel Hum y Soc Org función RH

1.Refleja el acuerdo de buenas prácticas suscrito por los gobiernos de la región (GRH moderna, es decir estratégica, compleja e integrada). 2.Es un instrumento estandarizado que permite analizar la evolución en el tiempo de un sistema de GRH contra sí mismo y respecto a otros sistemas. 3.Logró apropiación de expertos y funcionarios gubernamentales en la región, lo que permite estructurar planes de mejora institucional). En síntesis

(2) Resultados del diagnóstico del gobierno federal

Resultados de los índices de calidad de la GRH

Principales hallazgos Con 41/100 puntos, México se ubica en el sexto lugar sobre 16 países. Los 5 índices específicos se encuentran en un nivel similar (circa 40 puntos). Desde 2004, la LSPC atravesó tres períodos: (i) alta prioridad gubernamental pero con problemas en la implementación ( ); (ii) baja prioridad gubernamental y cambio de reglamento ( ); (iii) retos normativos (reglamento) operativos (funciones de GRH) e institucionales (gobierno del sistema). Los principales retos identificados son: 1.Reforzar la coordinación SFP-SHCP. 2.Avanzar gradualmente en la profesionalización de los puestos de base. 3.Fortalecer los pilares de la profesionalización (mérito, evaluación, incentivos, ADP). 4.Mostrar los avances a la ciudadanía (coaliciones de apoyo a la reforma).

(3) Resultados del diagnóstico de diez sistemas estatales de GRH

Resultados por estado

Resultados de los índices de calidad (promedio diez estados)

Es decir… El IDSC (24 puntos) se encuentra en un cuarto de la escala. Grandes desafíos por delante. Por encima de ese valor hay tres índices: Capacidad Integradora (27), Consistencia Estructural (26) y Capacidad Funcional (25). Significa que los sistemas de GRH tienen mayor capacidad relativa para: 1.Armonizar intereses y administrar el conflicto laboral (Capacidad Integradora). 2.Tomar decisiones de GRH con coherencia estratégica (Consistencia Estructural). 3.Estimular el desempeño de los empleados públicos (Capacidad Funcional). Por debajo del índice global hay dos índices: Eficiencia (23) y Mérito (20). Significa que los sistemas de GRH tienen menor capacidad relativa para: 1.Lograr equilibrio entre el gasto en personal y el marco fiscal (Eficiencia). 2.Seleccionar personal idóneo bajo garantías de mérito e igualdad de oportunidades (Mérito).

Resultados por subsistema

15 características comunes: definición Son fortalezas o debilidades que reflejan la calidad de los sistemas de GRH y el desempeño de los indicadores anteriores. Son características que: 1.Están presentes, aun con matices, en al menos 7 de los 10 estados. 2.Metodológicamente se clasifican en alguno de los subsistemas de GRH, pero en la práctica combinan elementos técnicos, políticos e institucionales que inciden en todo el sistema. 3.Definen un mapa de temas estratégicos de alto impacto en la calidad de la GRH.

15 características comunes Característica común 1 Ausencia de planificación estratégica e integral de GRH (-) 2 Elevado gasto en servicios personales como proporción del presupuesto total (-) 3 Debilidad de los sistemas integrados de información para la toma de decisiones en GRH (-) 4 Disponibilidad de manuales de clasificación de puestos y perfiles (+) 5 Insuficiente desarrollo de competencias laborales en los catálogos de puestos y perfiles (-) 6 Reducida implantación de la selección de personal abierta, competitiva y por mérito (-) 7 Alta rigidez en los puestos de base y alta rotación en los puestos de confianza (-) 8 Ausencia de evaluación del desempeño o bien centrada en aspectos formales (-)

15 características comunes Característica común 9 Mayor competitividad salarial del sector público respecto al sector privado (+) 10 Inequidad remunerativa vertical (-) 11 Debilidad de los incentivos al desarrollo profesional (-) 12 Detección de necesidades de capacitación insuficientemente ligada a las funciones del puesto y los objetivos funcionales (-) 13 Relación gobierno-sindicato de empleados públicos (+) 14 Baja presencia de la política de profesionalización del segmento directivo en la agenda de GRH (-) 15 Insuficiente jerarquización de la gobernanza del sistema de GRH (-)

(4) Perspectivas estratégicas para la profesionalización de la función pública de las entidades federativas

Una estrategia de referencia La estrategia es un modelo estilizado de referencia para la profesionalización de las administraciones públicas estatales. Consta de 3 etapas secuenciales y una transversal. La primera etapa es de ordenamiento y corrección de anomalías básicas. La segunda de selección de la estrategia de profesionalización. La tercera de fortalecimiento de las funciones de GRH. La etapa transversal potencia a las 3 anteriores mediante el desarrollo de capacidades de gestión. No es una receta que todos los gobiernos deberían aplicar en forma indiferenciada, sino una referencia para la formulación de planes de profesionalización basados en los diagnósticos particulares.

Pilar transversal: Fortalecimiento de las capacidades institucionales de diseño e implementación de GRH 1.Incrementar las capacidades de rectoría del sistema de GRH. 2.Incrementar las capacidades de operación del sistema de GRH. 3.Incrementar la cantidad y calidad de la información de GRH. Etapa 1 Generación de las precondiciones para el fortalecimiento y operación del sistema de GRH Etapa 2 Selección de la estrategia de profesionalización Etapa 3 Fortalecimiento de las funciones de GRH según nivel de complejidad 1.Producir información básica de GRH. 2.Corregir las anomalías básicas en el funcionamiento del sistema de GRH. - Opción 1: Construir un segmento directivo/profesional a lo largo de la administración. - Opción 2: Construir carreras profesionales por funciones estratégicas de la administración. - Opción 3: Introducir mejoras de GRH al personal pero sin crear nuevos segmentos o carreras. Fase 1: Planificación y organización del trabajo 1.Generar instrumentos de planificación de plantillas de personal. 2.Diseñar un protocolo anual de planificación de plantillas. 3.Optimizar manuales de puestos y perfiles. Fase 2: Garantías de idoneidad 1.Mejorar la difusión de las vacantes. 2.Expandir los concursos abiertos y de mérito. 3.Evaluar el conjunto de requisitos fijados para el puesto (formación, experiencia, competencias). Fase 3: Efectividad del desempeño 1.Vincular la capacitación de las personas con las funciones del puesto. 2.Diseñar mecanismos de desarrollo profesional. 3.Armonizar la estrategia salarial para atacar la inequidad salarial vertical. 4.Diseñar un mecanismo simple y realista de evaluación del desempeño.

Etapa 1 Generación de las precondiciones para el fortalecimiento y operación del sistema de GRH Acción/Opción/FaseObjetivo Característica común relacionada Iniciativas específicas 1.Producir información básica de GRH. Reflejar la situación y evolución de distintos aspectos del personal y apoyar la toma de decisiones de GRH por parte de las autoridades. - CC 2: Elevado gasto en servicios personales como proporción del presupuesto total. - CC 3: Ausencia/debilidad de los sistemas integrados de información. 1.Elaborar una estrategia de generación integral de información de GRH. 2.Implementar procesos de generación y recopilación de información (censos, encuestas, revisión de bases de datos). 2.Corregir las anomalías básicas en el funcionamiento del sistema de GRH. Depurar de situaciones irregulares la información de base de la GRH. 1.Depurar el catastro de personal y el registro de remuneraciones.

Etapa 2 Selección de la estrategia de profesionalización Acción/Opción/FaseObjetivo Característica común relacionada Iniciativas específicas 1.Construir un segmento directivo/profesional a lo lago de la administración. Profesionalizar por franja de puestos directivos/profesionales. - CC 14: Baja presencia de la política de profesionalización del segmento directivo/profesional en la agenda de GRH. 1.Diseñar, según el modelo elegido, mecanismos específicos de selección, desempeño, formación y remuneraciones inicialmente para los gerentes ligados a las funciones transversales de apoyo. 2.Construir carreras profesionales por funciones estratégicas de la administración. Profesionalizar al personal involucrado en la gestión de las funciones transversales de apoyo. 1.Diseñar carreras especiales para las funciones transversales de apoyo. 1.Introducir mejoras específicas de GRH de acuerdo a la etapa 3 priorizando en la secuencia al personal de base o al de confianza. 3.Introducir mejoras de GRH al personal pero sin crear nuevos segmentos o carreras. Incrementar el nivel de profesionalismo de la administración pública pero sin priorizar un segmento de puestos o funciones críticas.

Etapa 3 Fortalecimiento de las funciones de GRH según nivel de complejidad Acción/Opción/Fa se ObjetivoCaracterística común relacionadaIniciativas específicas 1.Planificación y organización del trabajo. Ordenar y dirigir el sistema de GRH, y sentar las bases para controlar los flujos de personal. - CC 1: Ausencia de planificación estratégica e integral de GRH. - CC 2: Elevado gasto en servicios personales como proporción del presupuesto total. - CC 5: Insuficiente desarrollo de las competencias laborales en los manuales de puestos y perfiles. 1.Elaborar instrumentos de planificación de dotaciones de personal e incluirlos en la rutina de planificación general de las dependencias. 2.Diagramar un protocolo anual de planificación de plantillas. 3.Incluir en los manuales la totalidad de los puestos reales de la dependencia e introducir competencias laborales de acuerdo a jerarquía y funciones. 2.Garantías de idoneidad. Establecer garantías básicas de mérito y proteger al sistema de prácticas patrimonialistas. - CC 6: Reducida implantación de la selección de personal abierta, competitiva y por mérito. 1.Ampliar la difusión de los concursos basados en el perfil a través de un portal de empleo abierto a toda la ciudadanía. 2.Diseñar una estrategia de expansión de los concursos de ingreso, comenzando por los puestos técnicos y profesionales y siguiendo por los de dirección media. 3.Diseñar instrumentos para evaluar competencias (entrevistas, simulaciones). 3.Efectividad del rendimiento. Lograr efectividad en el desempeño personal e institucional. - CC 7: Alta rigidez en los puestos de base y alta rotación en los puestos de confianza. - CC 8: Ausencia de evaluación del desempeño o bien centrada en aspectos formales. - CC 10: Inequidad remunerativa vertical. - CC 11: Debilidad de los incentivos al desarrollo profesional. - CC 12: Detección de necesidades de capacitación insuficientemente ligada a las funciones del puesto y los objetivos funcionales. 1.Definir las capacitaciones de las personas con base en las funciones, objetivos del puesto y en los resultados de la evaluación de desempeño (si la hubiera). 2.Diseñar mecanismos de desarrollo profesional (ascensos verticales, carrera horizontal, rutas profesionales). 3.Formular una estrategia salarial que armonice las dinámicas remunerativas del personal de base y de confianza. 4.Implementar un mecanismo simple y realista de evaluación del desempeño (institucional o individual).

Fortalecimiento de las capacidades institucionales de diseño e implementación de GRH Acción/OpciónObjetivo Característica común relacionada Iniciativas específicas 1.Incrementar las capacidades de rectoría del sistema de GRH. Profesionalizar la institución que luego debe liderar la profesionalización del conjunto del aparato público. - CC 15: Insuficiente jerarquización de la gobernanza del sistema de GRH. 1.Adoptar como marco rector el modelo estratégico e integrado de GRH. 2.Definir el modelo de gestión propio del órgano rector de acuerdo a las cuatro funciones. 3.Colocar al órgano rector como institución prioritaria del programa de profesionalización de la administración pública, en especial en lo referido a las acciones de planificación y selección por mérito. 1.Instrumentar un Modelo de Asistencia del órgano rector a las CA. 2.Priorizar a las CA en el proceso de profesionalización y como centros de pruebas piloto de las iniciativas de GRH. 2.Incrementar las capacidades de operación del sistema. Profesionalizar las áreas encargadas de la implementación de las funciones de GRH. 3.Incrementar la cantidad y calidad de información de GRH. Apoyar la toma de decisiones de GRH con información integrada, pertinente, confiable y actualizada. - CC 3: Debilidad de los sistemas integrados de información para la toma de decisiones en GRH. 1.Construir sistemas de información integrada u optimizar los existentes de acuerdo al modelo estratégico e integrado de GRH.

Enlace al documento Datos de contacto Mario Sanginés, Especialista Principal División de Capacidad Institucional del Estado, BID Luciano Strazza Consultor internacional en gestión de recursos humanos

¡MUCHAS GRACIAS!