EL PACTO FISCAL Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

Motivación  El pacto fiscal es el acuerdo sociopolítico básico que legitima el papel del Estado y el ámbito y alcance de las responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social  A diez años de la publicación del Pacto fiscal, los desafíos no han variado, a pesar de la bonanza.

Cuatro principios para un Pacto fiscal  Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica  Elevar la calidad del gasto público  Promover la equidad  Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo) "Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes). Cómo superar la encrucijada entre credibilidad y flexibilidad? " Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner). Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central , promedio simple, % de PIB Recuperación del saldo público

Un fuerte aumento de los ingresos fiscales… AMERICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACION DEL INGRESO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, (En puntos del PIB) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

…Y una fuerte caída de la deuda pública Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIONES DE LOS PRINCIPALES INDICADORES FISCALES, , , (Variaciones en puntos del PIB) En la bonanza actual el comportamiento fiscal ha sido ejemplar, con algunas notas de alerta Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

… Con algunas notas de alerta Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. AMÉRICA LATINA: VARIACIóN DEL GASTO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, (En puntos del PIB)

Qué hacer? La actual coyuntura motiva prudencia fiscal Las políticas contra-cíclicas deben institucionalizarse, privilegiando normas explícitas, que incluyan la distinción de incremento permanente y transitorio) Los supuestos macroeconómicos deben ser prudentes Los excedentes fiscales deben tener un destino claro, privilegiando la transparencia en su uso.

 Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica  Elevar la calidad del gasto público  Promover la equidad  Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática Cuatro principios para un Pacto fiscal

La calidad del gasto público en América Latina Gobierno central: déficit primario e inversión pública, , en % del PIB

Fuente: CEPAL, sobre la base información proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisión. El gasto público social en América Latina

Clasificadores generalesProtección social 1. Servicio públicos generales 2. Defensa 3. Orden público y Seguridad 4. Asuntos Económicos 5. Protección Ambiental 6. Vivienda y servicios comunitarios 7. Salud 8. Recreación, cultura y religión 9. Educación 10. Protección social 1. Enfermedad y discapacidad 2. Tercera edad 3. Sobrevivencia 4. Familia y niños 5. Desempleo 6. Vivienda social 7. Exclusión social 8. Otros La clasificación funcional del gasto público

La composición del gasto en la Unión Europea (% del PIB) Source: Commission services.

Comparaciones internacionales: evolución del gasto público del gobierno general 1, , en % de PIB Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina. 1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central. Cantidad, calidad del gasto público…

El control del gasto público :siete arreglos institucionales en la OCDE...  Reglas macro-fiscales y presupuestación plurianual  Supuestos macroeconómicos prudentes  Técnicas de agregación del presupuesto  Transparencia  Técnicas modernas de gestión financiera (base devengado)  Flexibilidad gerencial Gestión por resultados

La gestión por resultados en la práctica Todos los países de América Latina han emprendido reformas desde hace una década…con suerte variable Poca estabilidad política Falta de apoyo a nivel nacional Buenas experiencias sub-nacionales Ambigüedad de la misión…

Presupuestar en América Latina Patologías Quién controla el gasto público? Multiplicidad de actores (FMI, ejecutivo central, Hacienda y Presidencia, Gobiernos sub- nacionales, Congreso, Contralorías), y la reciente emergencia de reglas macro-fiscales. Respondabilidad (control legal, de procedimientos, contable, de resultados..) Medio siglo de combate al incrementalismo… El presupuesto...se ejecuta? Wildavsky & Caiden (1974): repetitive budgeting In poor countries, we find repetitive budgeting under which budgets are made and remade throughout the year amid endless strategic by-play. Poverty and uncertainty leads them to reprogram funds repeatedly to adjust to the rapidly changing scene… Qué son las rigideces? Para qué un presupuesto por resultados?

Planificar, Presupuestar, Evaluar en América Latina Cómo mejorar la calidad del sector público?

La presupuestación plurianual Dos obstáculos (muy ALC): –Sesgo de optimismo –“Contingenciamento”

Fuente: Mussi (2005)

Principales tendencias en la OCDE La mayoría de los países utilizan una combinación de evaluaciones con indicadores de desempeño 75% de los países incluyen metas de desempeño en documentos presupuestarios 66% relacionan desempeño con salarios 75% informan del desempeño al público y a la legislatura

Uso de información de desempeño para eliminar programas y cortar gastos Indicadores de desempeño Eliminar programas: 4% Cortar gastos:10% Evaluaciones Eliminar programas: 11% Cortar gastos:15% Fuente: Teresa Curristine, “Performance and Evaluation: Overview of Trends in OECD countries - Its Application to Delegated Public Spending”, Antigua Guatemala, Octubre Wildavsky, 74: “Es políticamente irracional esperar que las agencias entregarán información objetiva si será utilizada para cortar sus programas”

 Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica  Elevar la calidad del gasto público  Promover la equidad  Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática Cuatro principios para un Pacto fiscal

La desigual distribución del ingreso no ha variado América Latina y OCDE: cambios en el coeficiente de Gini,

Acción fiscal y equidad Fuente: Cepal en base a información propia y Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)

Cobertura de pensiones: sólo 4 de cada 10 mayores de 70 años recibe alguna pensión (2005)

Ingresos tributarios: comparación OCDE y América Latina Source: OECD (2007), Revenue Statistics for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.

Ingresos tributarios y PIB per capita (PPP, USD)

Estructura Ingresos Tributarios de la OCDE (Porcentaje del total)

Estructura Ingresos Tributarios AL AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA INGRESOS TRIBUTARIOS (Porcentaje del total)

Estructura tributaria Source: OECD (2007), Revenue Statistics for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.

Impuestos a la renta Los impuestos a la renta de las personas representan 1.3 por ciento del PIB en AL, comparado con un promedio de de 9 por ciento en la OCDE. Source: OECD (2007), Revenue Statistics for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.

El gasto tributario Source: National government budgets.

Productividad del IVA en América Latina, Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual. IVA: Recaudación y tasas promedio

Simulación de una reforma radical (Chile) Se eleva la participación de los impuestos directos desde un 27% a un 56% Fuente:Jorge Cantallopts, Michel Jorratt y Danae Scherman (2007): “Equidad tributaria en Chile: un nuevo modelo para evaluar alternativas de reforma”

Simulación de una reforma radical (Chile) Fuente:Jorge Cantallopts, Michel Jorratt y Danae Scherman (2007): “Equidad tributaria en Chile: un nuevo modelo para evaluar alternativas de reforma”

Y entonces..porqué la resistencia al cambio? – Los cambios más sustanciales son posibles durante las crisis. Como corolario, las reformas no están en la agenda (excepto México, RD y Venezuela) – No existen mayores presiones externas – Las reformas son endógenas al ciclo electoral – Las élites se resisten al cambio, lo que es otra forma de decir que la mala distribución del ingreso se reproduce...

 Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica  Elevar la calidad del gasto público  Promover la equidad  Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática Cuatro principios para un Pacto fiscal

EL PACTO FISCAL Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas