1 Un panorama de las finanzas públicas Ricardo Martner Area de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Naciones Unidas II Curso-Seminario.

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2 1 Un panorama de las finanzas públicas Ricardo Martner Area de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Naciones Unidas II Curso-Seminario Internacional de Estimaciones Tributarias, Buenos Aires, Argentina, 20-24 de setiembre de 2004

3 2 PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA Parte A: LAS FINANZAS PÚBLICAS visión de conjunto ingresos públicos gasto público descentralización fiscal deuda pública saldo público y ciclo macroeconómico Parte B : LAS INNOVACIONES PRESUPUESTARIAS reglas macro-fiscales políticas contra-cíclicas transparencia, sistemas y pasivos contingentes participación ciudadana y presupuesto gestión pública por resultados

4 3 PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA Parte A: LAS FINANZAS PÚBLICAS visión de conjunto

5 4 Índice I. El Contexto II. Principios para un pacto fiscal III. Reglas macro-fiscales: Qué cobertura? Cuál es la variable objetivo relevante? Cómo introducir margen de seguridad cíclico? Cómo proteger la inversión? Cómo tratar el dividendo del crecimiento?

6 5 Comparaciones internacionales: evolución del gasto público del gobierno general 1, 1970-2005, en % de PIB Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina. 1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central.

7 6 América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2003, promedio simple, % de PIB Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2003

8 7 América Latina: Evolución del Gobierno Central §Cuando la base de comparación es 1980: l El aumento se circunscribe a los países de menor tamaño inicial; l Para los demás, el alza de los noventa es sólo recuperación

9 8 América Latina: Evolución del Gobierno Central §Cuando la base de comparación es 1990: l El aumento es generalizado; l Y más intenso cuanto menor el punto de partida

10 9 Evolución del Estado (1990-2001) según cobertura institucional Fuente: CEPAL. Notas: 1/ corresponde al sector público nacional no financiero para el período 1993-2001. 2/ corresponde al período 1998-2000. Ultimo dato disponible: 2000. 3/ corresponde al período 1995-1999. Ultimo datos disponible: 1999. 4/ corresponde al período 1990-1998. Ultimo datos disponible: 1998. 5/ corresponde al período 2000-2001. 6/ Según CEPAL (2000): "Es difícil caracterizar las cuentas fiscales según los criterios tradicionales entre gobierno central, gobierno general y sector público no financiero. A título ilustrativo se podría decir que la presentación se acerca al concepto de "gobierno general" excepto que: no se incluye el pago de interés sobre deuda pública, las cuentas empresariales corresponden a transferencias operacionales, y los gastos de inversión incluyen tanto la inversión real del gobierno como la que realiza el resto del sector público" (p.152)

11 10 Evolución de la deuda pública

12 11 Qué explica la dinámica de la deuda? pecado original media década perdida (1998-2002) Efecto bola de nieve pecado fiscal Un venenoso cocktail de falta de crecimiento, devaluaciones y pasivos dolarizados, con un toque de pecado fiscal...

13 12 El efecto bola de nieve

14 13 Dinámica de la deuda pública, 1998-2002 A- Países que emiten bonos soberanos con deuda creciente

15 14 Dinámica de la deuda pública, 1998-2002 B -Países que emiten bonos soberanos, con deuda decreciente o constante

16 15 Dinámica de la deuda pública, 1998-2002 C – Países que no emiten bonos soberanos

17 16 Factores explicativos de las crisis fiscales (1980-2002)

18 17 Redención con reglas macro-fiscales? §Metas compatibles con 25-30% del PIB de deuda pública (rango seguro para países emergentes) §Camino largo…

19 18 América Latina y Caribe, Stock Deuda Pública y Saldo Primario 2003 (en % de PIB)

20 19 Dos principios para un pacto fiscal... §Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo) "Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes). Cómo superar la encrucijada entre credibilidad y flexibilidad? " Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner). §Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes)

21 20... Pero algunos problemas (de difícil solución) §La crónica debilidad de los ingresos tributarios §La incertidumbre y el sesgo de optimismo §El pecado fiscal (políticas asimétricas) §El sesgo anti-inversión §El pecado original

22 21 Comparación Internacional de la Carga Fiscal, (en porcentajes del PIB) Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, 2004. Notas: Las cifras de la OECD tienen cobertura de Gobierno General, al igual que Argentina, Brasil y Chile. El resto tiene cobertura de Gobierno Central.

23 22 América latina y el Caribe: Composición de los ingresos tributarios

24 23 América latina y el Caribe: Composición de los ingresos tributarios

25 24 Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual. Los datos de Perú y Panamá corresponden al año 2000 y los de Colombia, El Salvador y Venezuela al 2001. América Latina: Productividad del IVA, 2002

26 25 Gasto Tributario vs. Recaudación 2002 (% de PIB)

27 26 Recaudación y Sector Informal (% PIB) Fuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer con datos de SHCP y OCDE (2000p).

28 27 La magnitud de la incertidumbre de la recaudación tributaria §Error sobre las condiciones económicas §Financial Statement and Budget Report, HM The Treasury

29 28 §Error fiscal La magnitud de la incertidumbre de la recaudación tributaria

30 29 Ingresos tributarios netos y Producto interno bruto Tasa de variación real (%) 12 meses Argentina Bolivia Brasil

31 30 Ingresos tributarios netos y Producto interno bruto Tasa de variación real (%) 12 meses Chile México Perú

32 31 Ingresos tributarios netos y Producto interno bruto Tasa de variación real (%) 12 meses Promedio Tasas de variaciónDesviación estándar Ingresos tributarios PIBRelación Ingresos tributarios PIBRelación Argentina (1994-2004)3.31.32.615.46.92.2 Bolivia (1991-2004)10.33.43.013.32.06.6 Brasil (1995-2004)4.82.12.39.72.83.4 Chile (1991-2004)7.95.61.410.53.92.7 México (1991-2004)3.62.91.210.23.72.8 Perú (1993-2004)6.14.41.410.64.42.4

33 32 Errores de proyección en el proceso presupuestario Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales para América Latina. European Central Bank Working Paper n. 307 para países de la Unión Europea.

34 33 Chile: regla de crecimiento del gasto público §Estimación PIB potencial (método estándar FMI-OECD). 1. Estimaci ó n Funci ó n de Producci ó nY = A K L 2. Estimaci ó n del Nivel de Tendencia de los Insumos (Comit é de Expertos Externos) 3. Estimación de ingresos tributarios estructurales y límite efectivo de gasto

35 34 Estimación de la elasticidad tributaria para algunos países (Variable dependiente: Log de ingresos tributarios totales, ITT) Fuente: Martner, Tromben (2003)

36 35 El efecto bola de nieve

37 36 Saldos cíclicos (en % de PIB) Chile Argentina Perú

38 37 Fuente: Martner y Tromben (2003) sobre la base de datos de la CEPAL. Notas: Sólo se incluyen los episodios en los cuales los valores absolutos del promedio anual de la brecha de PIB y del promedio anual del cambio en el balance primario cíclicamente ajustado son superiores a 0.25% por dos años o más. El sesgo pro-cíclico de la política fiscal América Latina, 1990-2001

39 38 Asimetría de la política fiscal... Déficit público en la UE, 70-97 3Se detecta una evidente asimetría en las políticas fiscales discrecionales, lo que tiene como consecuencia un sesgo de déficit abultado. En vez de suavizar el ciclo, la política fiscal lo acentúa.

40 39 En busca de la simetría de la política fiscal Holanda: Distribución de los ingresos no previstos entre saldo público e impuestos (75/25) Ganancia (50/50) -0.75%-3% (50/50)(75/25) Pérdida -3%-1.75% Saldo público (% del PIB) (saldo público / impuestos) Saldo público (% del PIB)

41 40 El dividendo del crecimiento: qué hacer con los ingresos no previstos? Bélgica: todos los ingresos provenientes de un crecimiento superior al de tendencia serán íntegramente destinados a reducir deuda Perú: Los recursos del Fondo de Estabilización Fiscal (el superávit fiscal que registre el sector público al final del ejercicio annual) se destinarán a pagar deuda cuando superen 2% del PIB Ecuador: El 70% de los recursos ingresados al FEIREP se utilizarán para recomprar deuda y cancelar pasivos con el IESS Chile: los ingresos no previstos del cobre van al FCC, cuyos únicos destinos son la acumulación de reservas y el pre-pago de deuda externa

42 41 §La norma es crear espacios para la plena operación de los estabilizadores fiscales automáticos, con el objetivo explícito de un presupuesto equilibrado en condiciones económicas normales. §El grado de suavizamiento del ciclo económico, aunque difiere entre países, es muy significativo. Nuevas estimaciones de la OCDE (1999) sitúan el impacto de los estabilizadores automáticos en 25% como promedio. El principio de estabilidad

43 42 Qué Cobertura? §Gobierno Central (Chile 2001, Argentina 1999) §Gobierno General (UE 1997, Brasil 2000, Perú 2003, Ecuador 2003) §Acuerdos FMI: Sector Público No Financiero

44 43 Cuál es la meta? §Balance global (México, Colombia) §Superávit primario (Brasil desde 99; Argentina desde el 2002); elimina componente exógeno de la bola de nieve §Saldo restringido (déficit no petrolero en Ecuador, Saldo sin FCC en Chile) §Equilibrio en condiciones normales (UE); elimina componente exógeno de factores cíclicos §Superávit global estructural (Chile); elimina componente exógeno de factores cíclicos §Tasa de crecimiento de gasto público efectivo (3,5% real en Ecuador y Perú) o según el PIB potencial (Chile) §Regla de oro ? (Reino Unido) §Tratamiento privilegiado a la inversión? (México, Declaración de Lima)

45 44 Componente cíclico del saldo público

46 45 Cómo privilegiar la inversión? Carta de Lima (2004): Los instrumentos de control fiscal presentan serias deficiencias. Las deficiencias en infraestructura comprometen el crecimiento económico y contribuyen negativamente a la trayectoria de la deuda pública como proporción del PIB

47 46 Cómo privilegiar la inversión? Inversión pública real, Gobierno Central

48 47 Opciones para privilegiar la inversión 1.Meta a lo largo del ciclo (UE, Chile) 2.Regla de oro a lo largo del ciclo (Presupuestos separados, Reino Unido) 3.Restringir cobertura (75% de los programas del FMI con América Latina abarcan Sector Público No Financiero) a) Propuesta FMI: Excluir de los indicadores fiscales a las empresas públicas gestionadas comercialmente (Brasil Petrobras, Turquía. En Colombia, una de 12 cumple los nueves criterios establecidos) b) PPPs c) Requerimientos financieros del Sector Público (RFSP, México): agrega al balance tradicional los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo (obras cuya ejecución se encomienda a terceros). A diferencia del balance tradicional, los RFSP registran los proyectos cuando el tercero realiza la obra, generando una obligación para el sector público e incidiendo en la demanda agregada. 4.Es necesario una aproximación más general!

49 48 Caminos para la redención… §Supuestos prudentes en materia de ingresos públicos (para eliminar sesgo de optimismo) §Metas de superávit primario §Ajustes cíclicos §Mecanismos de indexación de deuda (al PIB, a una canasta de monedas) §Trato especial a la inversión pública §Reglas para el dividendo del crecimiento Con ayuda, camino un poco más corto…