Presupuestar en tiempos de abundancia (con recursos escasos y no renovables) Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES,

Presentación del tema: "Presupuestar en tiempos de abundancia (con recursos escasos y no renovables) Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES,"— Transcripción de la presentación:

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2 Presupuestar en tiempos de abundancia (con recursos escasos y no renovables) Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

3 Índice de la presentación 1. El Contexto de las finanzas públicas en ALC 2. Algunos problemas (de difícil solución) § La sostenibilidad de la deuda § Qué es la abundancia, y qué hacer con ella? § La prociclicalidad de la política fiscal § Hacia una mayor calidad del gasto

4 Comparaciones internacionales: evolución del gasto público del gobierno general 1, 1970-2005, en % de PIB Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina. 1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central.

5 La composición del gasto en la Unión Europea (% del PIB) Source: Commission services. Note: Countries included are BE, DK, DE, EL, IT, LU, PT, UK.

6 América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2005, promedio simple, % de PIB Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2005

7 Evolución del tamaño del estado según cobertura institucional (1990-2005, % de PIB)

8 La brecha de impuestos (Tax gap) Blachard, Couraqui, Hageman y Sartor (1990): una política fiscal sostenible es aquella que asegura que el indicador de deuda sobre PIB converja hacia su nivel inicial. Para eso definen la brecha de corto-plazo:

9 Qué explica la dinámica de la deuda? “pecado original” “media década perdida” (1998-2002) Efecto “bola de nieve” “pecado fiscal” Un venenoso cocktail de falta de crecimiento, devaluaciones y pasivos dolarizados, con un toque de pecado fiscal...

10 El efecto bola de nieve Diferencial entre tasa de interés implícita y tasa de crecimiento Fuente: ILPES, CEPAL. Notas: no incluye datos de Haití. El diferencial se define como la diferencia entre la tasa de crecimiento del PIB (medido en dólares a precios constantes de 2000) y la tasa de interés implícita (el pago de intereses de la deuda en porcentaje del saldo de la deuda del periodo anterior).

11 Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Evolución del saldo de la deuda pública según cobertura 1990-2005, en % de PIB

12 Dinámica de la deuda pública, 1998-2002

13 Dos principios para un pacto fiscal... Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo) "Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes). " Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner). Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes)

14 La brecha entre formulación y ejecución presupuestaria INGRESOS PREVISTOS Objetivo de deuda Tasa de crecimiento PIB Tasa de interés real DÉFICIT SOSTENIBLE GASTO PROGRAMADO Control de gasto Calendarización Eficiencia/eficacia DÉFICIT EFECTIVO

15 Indice 1. Cómo definir la abundancia? - Recursos esperados y efectivos - Los términos de intercambio - La brecha de PIB 2. Qué son las políticas anticíclicas? -Saldo fiscal y brecha de PIB -La deuda pública 3. Instituciones y políticas anticíclicas Dividendo del crecimiento y fondos de estabilización La prudencia en las proyecciones de ingresos fiscales La presupuestación plurianual Las leyes de responsabilidad fiscal Federalismo fiscal y coordinación

16 Saldo fiscal de Gobierno Central 1995200020012002200320042005 Argentina-1,9-2,1-4,0-0,60,22,00,4 Bolivia-1,3-4,6-7,0-8,0-7,1-5,4-3,5 Brasil-1,7-3,1-3,7-6,4-2,5-1,3-3,5 Chile3,4-0,6-0,5-1,2-0,42,14,7 Colombia-2,0-5,4-5,3-4,9-4,7-4,3-4,8 Costa Rica-3,5-3,0-2,9-4,3-2,9-2,7-2,1 Rep. Dominica0,1-2,1-2,4-2,7-5,2-4,0-0,7 Ecuador-0,60,1-1,0-0,7-0,4-1,0-0,5 Mexico-0,6-1,3-0,7-1,8-1,1-1,0-0,8 Peru-3,4-2,8 -2,1-1,8-1,3-0,7 Uruguay-1,9-3,5-4,5-4,9-4,6-2,5-1,6 Venezuela-4,4-1,7-4,4-4,0-4,4-1,91,7

17 La abundancia: definición 1

18 Ingresos fiscales, Gobierno Central (% de PIB) Source: ECLAC.

19 Promedio Tasas de variaci ó nDesviaci ó n est á ndar Ingresos tributarios PIBRelaci ó n Ingresos tributarios PIBRelaci ó n Argentina (1994-2004) 3.31.32.615.46.92.2 Bolivia (1991-2004) 10.33.43.013.32.06.6 Brasil (1995-2004) 4.82.12.39.72.83.4 Chile (1991-2004) 7.95.61.410.53.92.7 México (1991-2004) 3.62.91.210.23.72.8 Perú (1993-2004) 6.14.41.410.64.42.4 La recaudación tributaria

20 Términos de intercambio (2004-2005) Source: ECLAC.

21 El precio del petróleo… Source: ECLAC.

22 …Y el boom del cobre Source: ECLAC.

23 El dividendo del crecimiento: qué hacer con los ingresos no previstos? Tres ideas discrecionales: gastarselos, ahorrarlos, distribuirlos vía reducción de impuestos Bélgica: todos los ingresos provenientes de un crecimiento superior al de tendencia serán íntegramente destinados a reducir deuda Perú: Los recursos del Fondo de Estabilización Fiscal (el superávit fiscal que registre el sector público al final del ejercicio anual) se destinarán a pagar deuda cuando superen 2% del PIB Chile: los ingresos no previstos del cobre van al FCC, cuyos únicos destinos son la acumulación de reservas y el pre-pago de deuda externa

24 Deuda P ú blica y Saldo Primario, 2005 (Gobierno Central, en % de PIB)

25 Definición 2: El ciclo económico

26 La abundancia: definición 2 (brecha de PIB)

27 Chile: brecha de PIB 1985-2010 en % del PIB tendencial

28 Chile: Saldos efectivo y cíclico del Gobierno Central (% PIB) 1997199819992000200120022003200420052006 Saldo efectivo2,00,4-2,1-0,6-0,5-1,2-0,42,14,75,3 Componente cíclico total1,2-0,2-1,3-0,8-1,4-1,8-1,21,33,74,3 Del cual: Ingresos tributarios1,00,5-0,4-0,3-0,4-0,7-0,8-0,4-0,3-0,1 Cobre0,2-0,7-0,9-0,5-1,0 -0,41,73,94,4 Saldo estructural0,80,6-0,80,10,90,60,8 1,0 Fuente: Dipres (2006).

29 Indicadores de saldo fiscal cíclico

30 El dividendo del crecimiento: qué hacer con los ingresos no previstos? Tres ideas discrecionales: gastarselos, ahorrarlos, distribuirlos vía reducción de impuestos Bélgica: todos los ingresos provenientes de un crecimiento superior al de tendencia serán íntegramente destinados a reducir deuda Perú: Los recursos del Fondo de Estabilización Fiscal (el superávit fiscal que registre el sector público al final del ejercicio anual) se destinarán a pagar deuda cuando superen 2% del PIB Chile: los ingresos no previstos del cobre van al FCC, cuyos únicos destinos son la acumulación de reservas y el pre-pago de deuda externa

31 Fuente: elaboración propia en base a metodología de Martner y Tromben (2004). Notas:el gráfico incluye los episodios de 10 países: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Perú, Uruguay, Venezuela. II. El sesgo pro-cíclico de la política fiscal América Latina, 1990-2005

32 Política fiscal y ciclo económico(1) Cambio en saldo global cíclicamente ajustado Fuente: cálculos propios. Se ilustra la posición fiscal de 10 países para el período 1990- 2005.

33 Política fiscal y ciclo económico(2) Cambio en saldo primario cíclicamente ajustado Fuente: cálculos propios en base a metodología de Martner y Tromben (2003). Se ilustra la posición fiscal de 10 países para el período 1990-2005.

34 Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Evolución del saldo de la deuda pública según cobertura 1990-2005, en % de PIB

35 Política fiscal y ciclo económico(3) Cambio en saldo de la deuda pública Fuente: cálculos propios en base a metodología de Martner y Tromben (2003). Se ilustra la posición fiscal de 10 países para el período 1990-2005.

36 A modo de conclusión La abundancia..no es para siempre I. Es menester desarrollar Instituciones para manejarla II. La tributación seguirá siendo la única fuente genuina de recursos.. III. Por lo que es preferible destinar parte de Royalties, tributación a la minería privada y recursos públicos de exportaciones de materias primas a la innovación teconológica.

37 La calidad del gasto público en América Latina y el Caribe... Gobierno central: resultados global y primario, 1990-2005, en % del PIB

38 La calidad del gasto público en América Latina y el Caribe... Gobierno central: Pago de intereses de la deuda pública e inversión pública, 1990-2005, en % del PIB

39 1: intereses de la deuda pública 2:consumo público, salarios, pensiones 3: vivienda, exclusión, familia y niños, desempleo 4: educación, políticas activas de empleo, salud, investigación y desarrollo, infraestructura Hacia una mayor calidad del gasto

40 El objetivo es más bien evitar el gasto público pro-cíclico… Clasificadores generalesProtección social 1. Servicio públicos generales 2. Defensa 3. Orden público y Seguridad 4. Asuntos Económicos 5. Protección Ambiental 6. Vivienda y servicios comunitarios 7. Salud 8. Recreación, cultura y religión 9. Educación 10. Protección social 1. Enfermedad y discapacidad 2. Tercera edad 3. Sobrevivencia 4. Familia y niños 5. Desempleo 6. Vivienda social 7. Exclusión social 8. Otros

41 Hacia una mayor calidad del gasto Elasticidad del gasto social (A) Elasticidad del gasto total (B) Relación (A/B) Número de observaciones Argentina0.910.821.1115 Bolivia2.951.901.55*15 Brasil1.561,161.34*15 Chile0.930.731.2725 Colombia2.122.021.0522 El Salvador1.571.990.799 Guatemala1.840.991.86*25 Honduras1.560.971.61*21 México1.781.581.1315 Paraguay3.313.171.0525 Perú2.411.022.36*15 R. Dominicana1.601.461.1025 Uruguay1.821.641.1115 VenezuelaNS -25 América Latina1.871.501.38

42 La composición del gasto en Chile (% del PIB)

43 Prelación para el gasto social? Colombia: “el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación” (artículo 350 de la Constitución)  Cl á usula final del primer inciso de la definici ó n que dispuso la Ley 179 de 1994 incorpora adem á s de actividades espec í ficas “ (...) las tendientes al bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci ó n ”. El art í culo vigente es de car á cter enunciativo, al abrir el espacio a todas las categor í as que tengan cabida en el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblaci ó n.  La propuesta contenida en el proyecto es taxativa, al considerar gasto p ú blico social las apropiaciones destinadas a la soluci ó n de necesidades b á sicas insatisfechas de salud, educaci ó n, deporte, saneamiento ambiental, agua potable, y subsidios para servicios p ú blicos domiciliarios asociados a estos dos ú ltimos conceptos. Ecuador: la Constitución asigna al menos el 30% de los ingresos corrientes a educación En Brasil la Constitución de 1988 establece que Estados y municipios deben aplicar el 25% de los recursos a educación. Costa Rica: financiamiento mínimo de 6% del PIB para educación.