1 Políticas Presupuestarias y Gestión Pública por Resultados Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Naciones.

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2 1 Políticas Presupuestarias y Gestión Pública por Resultados Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

3 2 PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA  Parte A: LAS FINANZAS PÚBLICAS visión de conjunto ingresos públicos gasto público descentralización fiscal deuda pública saldo público y ciclo macroeconómico  Parte B : LAS INNOVACIONES PRESUPUESTARIAS reglas macro-fiscales políticas contra-cíclicas transparencia, sistemas y pasivos contingentes participación ciudadana y presupuesto gestión pública por resultados

4 3 Comparaciones internacionales: evolución del gasto público del gobierno general 1, 1970-2005, en % de PIB Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina. 1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central.

5 4 La composición del gasto en la Unión Europea (% del PIB) Source: Commission services. Note: Countries included are BE, DK, DE, EL, IT, LU, PT, UK.

6 5 Unión Europea: tamaño del sector público y distribución del ingreso Source: Commission services. Notes: figures are for 1998. Inequality of income distribution is measured as the ratio between the top (highest income) 20% of a member's state population and the bottom (poorest) 20% of the member's state population. Size is measured as cyclically-adjusted primary expenditure in 1998.

7 6 Ingresos tributarios y tasas de crecimiento Source: Commission services. Note: Total revenues as a percentage of GDP and real growth rate are averages 1998-2002.

8 7 América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2003, promedio simple, % de PIB Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2003

9 8 EVOLUCIÓN DEL TAMAÑO DEL ESTADO SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL, 1990-2003 (porcentajes de PIB)

10 9 La deuda pública en América Latina 1990-2005 Fuente: ILPES/CEPAL sobre la base de información oficial.

11 10 Dos principios para un pacto fiscal... §Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo) "Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes). " Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner). §Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes)

12 11 El control del gasto público :siete arreglos institucionales en la OCDE...  Reglas macro-fiscales y presupuestación plurianual  Supuestos macroeconómicos prudentes  Técnicas de agregación del presupuesto  Transparencia  Técnicas modernas de gestión financiera (base devengado)  Flexibilidad gerencial Gestión por resultados

13 12 El contexto obliga a tomar en cuenta las interdependencias entre objetivos §CUÁNTO: Preservar la solvencia del Sector Público y controlar la demanda agregada (estabilización macroeconómica). §QUÉ: Asignar recursos de acuerdo a las prioridades gubernamentales (eficiencia distributiva). §CÓMO: Promover la eficiencia técnica en la entrega de los servicios.

14 13...y buenas prácticas de transparencia presupuestaria Informes presupuestarios l El presupuesto l Informe pre-presupuestario l Informes de ejecución y de cierre l Informe pre-electoral l Informes de largo plazo Que contengan además: Pasivos pensionales Gastos tributarios Riesgos fiscales (Pasivos contingentes) Hoja de Balance (financiero y no financiero)

15 14 III. La brecha entre formulación y ejecución presupuestaria INGRESOS PREVISTOS Objetivo de deuda Tasa de crecimiento PIB Tasa de interés real DÉFICIT SOSTENIBLE GASTO PROGRAMADO Control de gasto Calendarización Eficiencia/eficacia DÉFICIT EFECTIVO

16 15 La sostenibilidad fiscal §Definición: La sostenibilidad fiscal no es otra cosa que la solvencia a largo plazo del gobierno. §Una política fiscal es sostenible si la deuda pública no crece de forma explosiva. Se encuentran, comúnmente, dos definiciones complementarias de la sostenibilidad de la política fiscal: l El valor de la deuda pública en el período t debe ser igual a la suma de los futuros superávit primarios. l El valor presente de la deuda pública debe tender hacia cero.

17 16 La dinámica de la deuda

18 17 La dinámica de la deuda pública Variación de la deuda pública Saldo primario Efecto bola de nieve: – Diferencial de las tasa de crecimiento y de interés; – Efecto de la variación cambiaria sobre los intereses. Residuo: – Reconocimiento de pasivos. – Rescates bancarios. – Efecto de la variación cambiaria sobre el saldo

19 18 La sostenibilidad de la deuda pública Suponemos: Obtenemos el saldo primario requerido para estabilizar la deuda pública:

20 19 Saldos primarios requeridos y efectivos durante 1998- 2002

21 20 Diferencial entre tasa de crecimiento del PIB y la tasa de interés real pagada por la deuda pública (promedio simple y ponderado)

22 21 La dinámica de la deuda pública 1998-2002

23 22 Dinámica de la deuda 2003-2004

24 23 Los factores que explican las crisis fiscales §El descalce de monedas: la composición en moneda de los activos de un país, de un sector o de un agente económico, difiere de aquella correspondientes a los pasivos. Deuda externa / deuda pública total (%) Exportaciones/ PIB (%) Descalce de la deuda pública a Descalce de la deuda pública b Argentina62.827.70.230.12 Brasil35.215.50.340.08 Chile36.534.50.910.03 Colombia50.317.50.210.20 Ecuador77.725.40.10... El Salvador66.926.70.18... México39.727.20.57 Perú78.2 16.40.05... Uruguay74.821.60.09... Venezuela67.129.00.20...

25 24 La naturaleza probabilística de la deuda pública

26 25 Fuente: Martner y Tromben (2004) sobre la base de datos de la CEPAL. Notas: Sólo se incluyen los episodios en los cuales los valores absolutos del promedio anual de la brecha de PIB y del promedio anual del cambio en el balance global cíclicamente ajustado son superiores a 0.25 puntos por dos años o más. II. El sesgo pro-cíclico de la política fiscal América Latina, 1990-2001

27 26 Redención con reglas macro-fiscales? §Pecado original: imposibilidad de los países emergentes de endeudarse en moneda doméstica y a largo plazo. §Metas compatibles con 25-30% del PIB de deuda pública (rango “seguro” para países emergentes) §Camino largo…

28 27 El dividendo del crecimiento: qué hacer con los ingresos no previstos? Bélgica: todos los ingresos provenientes de un crecimiento superior al de tendencia serán íntegramente destinados a reducir deuda Perú: Los recursos del Fondo de Estabilización Fiscal (el superávit fiscal que registre el sector público al final del ejercicio annual) se destinarán a pagar deuda cuando superen 2% del PIB Ecuador: El 70% de los recursos ingresados al FEIREP se utilizarán para recomprar deuda y cancelar pasivos con el IESS Chile: los ingresos no previstos del cobre van al FCC, cuyos únicos destinos son la acumulación de reservas y el pre-pago de deuda externa

29 28 Ajustes Cíclicos §Regla: 1% del Pib de superávit estructural §Estimación PIB potencial (método estándar FMI-OECD). 1. Estimaci ó n Funci ó n de Producci ó nY = A K  L  2. Estimaci ó n del Nivel de Tendencia de los Insumos (Comit é de Expertos Externos) §Estimación Precio del Cobre de Largo Plazo (Comité de Expertos Externos) §Ajuste de ingresos tributarios a variables de largo plazo (utilizando elasticidad producto estimada de 1.05) §Ajuste de ingresos del cobre de acuerdo a la brecha entre el precio del cobre y su precio de largo plazo (de acuerdo a la producción efectiva de Codelco) §No se considera componente cíclico de los gastos

30 29 Cálculo de Límite de Gasto ESTIMACION PIB EFECTIVO ESTIMACION PIB POTENCIAL BRECHA DE PIB ESTIMACION INGRESOS TRIBUTARIOS INGRESOS TRIB. ESTRUCTURALES INGRESOS COBRE ESTIMADOS OTROS INGRE- SOS ESTIMADOS AJUSTES CONTABLES BRECHA PRECIO COBRE CP/LP OTROS INGRESOS AJUSTADOS INGRESOS COBRE ESTRUCTURALES INGRESOS ES- TRUCTURALES META BALANCE ESTRUCTURAL GASTO ESTRUCTURAL AJUSTES CONTABLES LIMITE GASTO EFECTIVO

31 30 Balance Estructural B s,t = Balance Estructural en el período t. BA t = Balance Convencional en el período t T t = Ingresos Tributarios T * t = Ingresos Tributarios Estructurales Y t = Producto Interno Bruto Efectivo Y * t = Producto Interno Bruto Potencial IC t = Ingresos del Cobre Netos Efectivos IC s,t = Ingresos del Cobre Netos Estructurales

32 31 Resultados 1997-2004

33 32 Capacidad Contracíclica

34 33 Caminos para la redención… §Supuestos prudentes en materia de ingresos públicos (para eliminar sesgo de optimismo) §Metas de superávit primario §Ajustes cíclicos §Mecanismos de indexación de deuda (al PIB, a una canasta de monedas) §Reglas para el dividendo del crecimiento Con ayuda, camino un poco más corto…

35 34 III. Comparación de la carga fiscal internacional (en % de PIB) Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries” (OECD), 2003. Países del sudeste asiático, “Government Finance Statistics” (FMI), 2004. Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: a/ Las cifras de la OECD tienen cobertura de Gobierno General, al igual que Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Colombia, Ecuador, México y Uruguay; b/ Los datos de los países de América Latina corresponden al año 2004, excepto Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador, que son del 2003; México, que son del año 2000 y Uruguay, que pertenecen al año 2002; c/ Los datos de los países OECD corresponden al año 2003, así como los de Filipinas, Malasia y Tailandia; d/ Los datos de Singapur pertenecen al año 2002 y los de Korea e Indonesia son del año 2001.

36 35 III. Ingresos Tributarios y PIB por habitante, 2003 Fuente: CEPAL para cifras de PIB y elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país para ingresos tributarios. Notas: a/ El PIB se expresa a precios constantes de 1995; b/ Los datos de ingresos tributarios incluyen contribuciones a la seguridad social y tienen cobertura de Gobierno General en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Panamá y Uruguay; c/Las cifras de ingresos de México y Panamá corresponden al año 2000 y las de Uruguay al 2002.

37 36 III. Ingresos Fiscales y PIB por habitante, 2003 Fuente: CEPAL para cifras de PIB y elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país para ingresos tributarios. Notas: a/ El PIB se expresa a precios constantes de 1995; b/ Los datos de ingresos fiscales incluyen contribuciones a la seguridad social y tienen cobertura de Gobierno General en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay; c/Las cifras de ingresos de Uruguay corresponden al año 2002.

38 37 II. Productividad del IVA en América Latina, 2004 Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual; b/ La cifra promedio de la Unión Europea corresponde al año 2003.

39 38 III. La brecha entre formulación y ejecución presupuestaria INGRESOS PREVISTOS Objetivo de deuda Tasa de crecimiento PIB Tasa de interés real DÉFICIT SOSTENIBLE GASTO PROGRAMADO Control de gasto Calendarización Eficiencia/eficacia DÉFICIT EFECTIVO

40 39 Promedio Tasas de variaciónDesviación estándar Ingresos tributarios PIBRelación Ingresos tributarios PIBRelación Argentina (1994-2004) 3.31.32.615.46.92.2 Bolivia (1991-2004) 10.33.43.013.32.06.6 Brasil (1995-2004) 4.82.12.39.72.83.4 Chile (1991-2004) 7.95.61.410.53.92.7 México (1991-2004) 3.62.91.210.23.72.8 Perú (1993-2004) 6.14.41.410.64.42.4 III. El sesgo de optimismo

41 40 III.Errores de proyección en el proceso presupuestario Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales para América Latina. European Central Bank Working Paper n. 307 para países de la Unión Europea.

42 41 IV.La calidad del gasto público en América Latina y el Caribe... Resultados global y primario Pago de intereses de la deuda pública e inversión pública.

43 42 1: intereses de la deuda pública 2:consumo público, salarios, pensiones 3: vivienda, exclusión, familia y niños, desempleo 4: educación, políticas activas de empleo, salud, investigación y desarrollo, infraestructura IV. Hacia una mayor calidad del gasto

44 43 IV. Hacia una mayor calidad del gasto El objetivo es más bien evitar el gasto público pro-cíclico… Clasificadores generalesProtección social 1. Servicio públicos generales 2. Defensa 3. Orden público y Seguridad 4. Asuntos Económicos 5. Protección Ambiental 6. Vivienda y servicios comunitarios 7. Salud 8. Recreación, cultura y religión 9. Educación 10. Protección social 1. Enfermedad y discapacidad 2. Tercera edad 3. Sobrevivencia 4. Familia y niños 5. Desempleo 6. Vivienda social 7. Exclusión social 8. Otros

45 44 Pobreza extrema en 2004 Progreso desde 1990 PorcentajesPorcentaje de progreso Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. Pobreza extrema en 2004 y progreso desde 1990 en 17 países Avance esperado: 56% (retroceso)

46 45 SE REQUIEREN ALTAS TASAS DE CRECIMIENTO ENTRE 2005 Y 2015 QUE SERIAN MENORES SI HAY MEJORAS EN LA DISTRIBUCION DEL INGRESO… Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales y tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a/ Se utilizó el índice de Gini como indicador del grado de concentración de la distribución del ingreso. b/ Zonas urbanas.

47 46 IV. Hacia una mayor calidad del gasto Elasticidad del gasto social (A) Elasticidad del gasto total (B) Relación (A/B) Número de observaciones Argentina0.910.821.1115 Bolivia2.951.901.55*15 Brasil1.561,161.34*15 Chile0.930.731.2725 Colombia2.122.021.0522 El Salvador1.571.990.799 Guatemala1.840.991.86*25 Honduras1.560.971.61*21 México1.781.581.1315 Paraguay3.313.171.0525 Perú2.411.022.36*15 R. Dominicana1.601.461.1025 Uruguay1.821.641.1115 VenezuelaNS -25 América Latina1.871.501.38

48 47 IV. La composición del gasto en Chile (% del PIB)

49 48 IV.Prelación para el gasto social? §Colombia: “el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación” (artículo 350 de la Constitución) l Cláusula final del primer inciso de la definición que dispuso la Ley 179 de 1994 incorpora además de actividades específicas “(...) las tendientes al bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población”. El artículo vigente es de carácter enunciativo, al abrir el espacio a todas las categorías que tengan cabida en el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. l La propuesta contenida en el proyecto es taxativa, al considerar gasto público social las apropiaciones destinadas a la solución de necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, deporte, saneamiento ambiental, agua potable, y subsidios para servicios públicos domiciliarios asociados a estos dos últimos conceptos. §Ecuador: la Constitución asigna al menos el 30% de los ingresos corrientes a educación §En Brasil la Constitución de 1988 establece que Estados y municipios deben aplicar el 25% de los recursos a educación. §Costa Rica: financiamiento mínimo de 6% del PIB para educación.

50 49 Presupuestar en América Latina Patologías Quién controla el gasto público? Multiplicidad de actores (FMI, ejecutivo central, Hacienda y Presidencia, Gobiernos sub- nacionales, Congreso, Contralorías), y la reciente emergencia de reglas macro-fiscales. Respondabilidad (control legal, de procedimientos, contable, de resultados..) El presupuesto...se ejecuta? Wildavsky & Caiden (1974): repetitive budgeting In poor countries, we find repetitive budgeting under which budgets are made and remade throughout the year amid endless strategic by-play. Poverty and uncertainty leads them to reprogram funds repeatedly to adjust to the rapidly changing scene… Estudios BID sobre el policy-making process (PMP)...y si no se ejecuta, el presupuesto plurianual es una ficción? Una preocupación común: rigideces. El presupuesto por resultados...tiene resultados en materia de eficiencia y eficacia?

51 50 Muchas gracias... ricardo.martner@cepal.org www.ilpes.cl