Curso Internacional Preparación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública Santiago, Chile del 22 de septiembre al 17 de octubre de 2008.

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2 Curso Internacional Preparación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública Santiago, Chile del 22 de septiembre al 17 de octubre de 2008

3 ¿ Qué es la Política Fiscal? Qué es gobernabilidad… y gobernanza?

4 EL PACTO FISCAL Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

5 Motivación El pacto fiscal es el acuerdo sociopolítico básico que legitima el papel del Estado y el ámbito y alcance de las responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social A diez años de la publicación del Pacto fiscal, los desafíos no han variado, a pesar de la bonanza.

6 Cuatro principios para un Pacto fiscal Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica Elevar la calidad del gasto público Promover la equidad Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

7 Lo positivo... Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo) "Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes). Cómo superar la encrucijada entre credibilidad y flexibilidad? " Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner). Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes)

8 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2007, promedio simple, % de PIB Recuperación del saldo público

9 BALANCE GLOBAL SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL (en porcentaje del PIB)

10 EVOLUCIÓN DEL TAMAÑO DEL ESTADO SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL (en porcentaje del PIB)

11 Un fuerte aumento de los ingresos fiscales AMERICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACION DEL INGRESO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2002-2007 (En puntos del PIB) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

12 Política Fiscal Procíclica: Precios Commodities

13 Política Fiscal Procíclica: Precios Commodities: Petróleo, Cobre y Oro

14 Política Fiscal Procíclica: Precios Commodities: Trigo, Maíz y Soja

15 Evidencia América Latina

16 …Y una fuerte caída de la deuda pública Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

17 Qué son las políticas contra-cíclicas? Parece haber un cierto consenso respecto de que las políticas fiscales contra-cíclicas (o neutras) generan ganancias de bienestar. Los estudios muestran que en América Latina las políticas han sido pro-cíclicas en el pasado. Además, ha existido asimetría: políticas contra-cíclicas en la fase de escasez y pro-cíclicas en la fase de bonanza, lo que genera un sesgo de endeudamiento. Sin embargo, las metodologías son variadas y no siempre convincentes. En especial, la actual fase parece ser en general contra-cíclica

18 Evidencia América Latina

19 Gasto total Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. AMÉRICA LATINA: VARIACIóN DEL GASTO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2002-2007 (En puntos del PIB)

20 Qué son las políticas contra-cíclicas? Cuál es (son) las variables relevantes?: el gasto público.. Elasticidad del gasto social Elasticidad del gasto total Elasticidad de la inversión pública (FMI) Argentina0.910.822.32 Bolivia2.951.9020.08 Brasil1.561,16 Chile0.930.731.91 Colombia2.122.020.63 El Salvador1.571.991.56 Guatemala1.840.996.15 Honduras1.560.97 México1.781.583.06 Paraguay3.313.171.36 Perú2.411.021.83 R. Dominicana1.601.46 Uruguay1.821.64 VenezuelaNS 6.50 América Latina1.871.503.31

21 Qué hacer? La actual coyuntura motiva prudencia fiscal Las políticas contra-cíclicas deben institucionalizarse, privilegiando normas explícitas, que incluyan la distinción de incremento permanente y transitorio) Los supuestos macroeconómicos deben ser prudentes Los excedentes fiscales deben tener un destino claro, privilegiando la transparencia en su uso.

22 Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica Elevar la calidad del gasto público Promover la equidad Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática Cuatro principios para un Pacto fiscal

23 La calidad del gasto público en América Latina Gobierno central: déficit primario e inversión pública, 1980-2006, en % del PIB

24 Opción 1: la regla de oro Blanchard y Giavazzi (2004), entre otros, proponen la regla de oro para la UE, Jiménez (2005) para ALC Como en el sector privado, la inversión neta de depreciación no debiera formar parte de la cuenta de resultados Ello supone un equilibrio en cuenta corriente…

25 La regla de oro en el Reino Unido (1998) A lo largo del ciclo, el Gobierno se endeuda sólo para cubrir inversión neta Deuda pública neta inferior a 40% Presupuestos separados Presupuestos trianuales Inversión pública en el Reino Unido

26 Opción 1- bis: el Manual de Estadísticas de las Finanzas públicas 2001

27 Opción 2: reducir coberturas Cobertura institucional de las estadísticas y metas en los informes del FMI Propuesta FMI de excluir empresas gestionadas comercialmente Metas fiscales cubren Gobierno General en Unión Europea, Chile y otros países. El MEFG 2001 también. Porqué no avanzar en esta cobertura?

28 Opción 3: asociaciones público-privadas Experiencia de concesiones en muchos países, y PIDIREGAS en México (PEMEX y CGE) Definición más amplia: inversión y operación del sector privado en áreas tradicionalmente públicas (hospitales, escuelas, carreteras) Dan lugar a transferencias futuras (en operación y amortización de la inversión). Ejemplos: PFI en Reino Unido, PPS en México. Gran potencial para reducir el sesgo anti-inversión pública, aunque no llegan a representar más de 15% de la inversión total (Reino Unido) Inversion pública impulsada como porcentaje del PIB en México

29 Opción 4: reglas estructurales Superávit estructural de 1% del PIB en Chile Comité de expertos para determinar PIB potencial y precio del cobre de largo plazo Gasto determinado por estimaciones de largo plazo MEFG 2001 Buenas perspectivas futuras; la inversión pública no es tema especial de debate en la agenda política Inversión pública real en Chile

30 Hacia una agenda integrada Además de una combinación de las cuatro opciones anteriores, se debe agregar: Impuestos a los hidrocarburos para financiar infraestructura (Argentina, Estados Unidos) Papel de la Banca de Desarrollo: el gasto de estos proyectos debiera contabilizarse intertemporalmente, abriendo un mayor espacio fiscal para su financiamiento.

31 Arbol del problema Efectos Problema Causas Ausencia de visión de mediano plazo Personal insuficiente y poco motivado Discrecionalidad excesiva Insuficiente Rendición de cuentas Leyes antiguas Condiciones laborales deficientes Poca capacitación Pocos informes Institucionalidad débil Falta de control (Congreso) Deficiente programación fiscal y de inversiones públicas El presupuesto no se ejecuta Ineficacia Programas públicos Atenta contra la Cohesión social Desempleo Ajuste fiscal Poco crecimiento Descontento ciudadano Alto nivel de pobreza Ausencia de transparencia volatilidad macroeconómica

32 Arbol de objetivos Buenas condiciones laborales Personal motivado Reglas claras Rendición de cuentas capacitación sistemática Informes recurrentes Institucionalidad fuerte Fluidez de la información Eficiente programación fiscal y de inversiones públicas - - El presupuesto se ejecuta visión de mediano plazo Programas Públicos eficientes Mayor Cohesión social Más empleos estabilidad fiscal Más crecimiento Apoyo ciudadano Fines Situación deseada Medios Menos pobreza transparencia Estabilidad macroeconómica Nuevas Leyes

33 Algunas cuestiones en torno a la evaluación.. 1. Evaluar proyectos y programas…es lo mismo? 2. Y si no es lo mismo, cómo separarlos claramente? 3. Deben integrarse al SNIP los nuevos programas? 4. Debe presupuesto controlar el proceso, o es relevante que la evaluación se quede en planificación?

34 Fuente: CEPAL, sobre la base información proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisión. El gasto público social en América Latina

35 Clasificadores generalesProtección social 1. Servicio públicos generales 2. Defensa 3. Orden público y Seguridad 4. Asuntos Económicos 5. Protección Ambiental 6. Vivienda y servicios comunitarios 7. Salud 8. Recreación, cultura y religión 9. Educación 10. Protección social 1. Enfermedad y discapacidad 2. Tercera edad 3. Sobrevivencia 4. Familia y niños 5. Desempleo 6. Vivienda social 7. Exclusión social 8. Otros La clasificación funcional del gasto público

36 La composición del gasto en la Unión Europea (% del PIB) Source: Commission services.

37 Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica Elevar la calidad del gasto público Promover la equidad Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática Cuatro principios para un Pacto fiscal

38 Cobertura de pensiones: sólo 4 de cada 10 mayores de 70 años recibe alguna pensión (2005)

39 La desigual distribución del ingreso no ha variado América Latina y OCDE: cambios en el coeficiente de Gini, 1990- 2004

40 Acción fiscal y equidad Fuente: Cepal en base a información propia y Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)

41 Estructura Ingresos Tributarios de la OCDE (Porcentaje del total)

42 Ingresos tributarios: comparación OCDE y América Latina Source: OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006 for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.

43 Ingresos tributarios y PIB per capita (PPP, USD)

44 Estructura Ingresos Tributarios AL AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA INGRESOS TRIBUTARIOS (Porcentaje del total)

45 Estructura tributaria Source: OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006 for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.

46 Impuestos a la renta Los impuestos a la renta de las personas representan 1.3 por ciento del PIB en AL, comparado con un promedio de de 9 por ciento en la OCDE. Source: OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006 for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.

47 El gasto tributario Source: National government budgets.

48 Y entonces..porqué la resistencia al cambio? Los cambios más sustanciales son posibles durante las crisis. Como corolario, las reformas no están en la agenda (excepto México, RD y Venezuela) No existen mayores presiones externas Las reformas son endógenas al ciclo electoral Las élites se resisten al cambio, lo que es otra forma de decir que la mala distribución del ingreso se reproduce...

49 Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica Elevar la calidad del gasto público Promover la equidad Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática Cuatro principios para un Pacto fiscal

50 EL PACTO FISCAL Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas