ESTIMULOS FISCALES Y GASTO TRIBUTARIO ANTE UN CONTEXTO DE CRISIS

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1 ESTIMULOS FISCALES Y GASTO TRIBUTARIO ANTE UN CONTEXTO DE CRISIS
Agradecimientos Contar que hacemos en la CEPAL Esta presentación está basada en una serie de trabajos: Incentivos a la inversión y Gasto tributario Políticas macroeconómicas y fiscales ante um contexto de crisis. Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico - CEPAL Seminario regional “Presupuesto Participativo y Control Social” Fortaleza, de septiembre de 2009 1

2 CONTENIDO Introducción y resumen
Algunas dimensiones de la desigualdad en AL La política fiscal en América Latina: características y problemas recurrentes El impacto de la crisis y el espacio macro fiscal resultante Medición de los incentivos: Los gastos tributarios Problemas conceptuales Distintas metodologías en América Latina Cuantificación de los gastos tributarios en AL Comentarios finales y desafíos futuros El objetivo de este trabajo, en linea con lo que se me pidió nos pidio, es relevar las diferentes formas que tiene la política fiscal para influir sobre el nivel de inversión, poniendo particular énfasis en la manera en que los países contabilizan el costo fiscal de los incentivos tributarios, lo que usualmente se conoce como “gasto tributario”. Para ello el documento se ordenará de la siguiente manera. En primer lugar se revisará en forma estilizada la evolución de la inversión en los últimos años en la región y su impacto en el crecimiento. A continuación se analizarán los diferentes tipos de incentivos fiscales que se han utilizado en la región y se revisará la literatura con la que se cuenta para evaluar sus efectos. Luego se analizará en detalle la forma con la que se los países miden los incentivos impositivos a través de los llamados “gastos tributarios”. Finalmente se plantearán algunos desafíos futuros. Adicionalmente se adjunta un anexo donde se incluyen en forma detallada las metodologías que utilizan diversos países de la región para contabilizar estos gastos tributarios.

3 RESUMEN Las características estructurales de la región tanto sociales (alta desigualdad personal y regional) como fiscales Junto con los factores particulares y los canales de transmisión de esta crisis Requieren medidas anticrisis de orden fiscal Cuales deben ser estas medidas? Aumento gasto o reducción impuestos? Las características de la crisis hace que sea más apropiado el uso del gasto. El nivel y estructura de los recursos tributarios también le pone un límite al uso de incentivos tributarios. Hay algunos casos particulares en la región que pueden usar la herramienta incentivos tributarios. En esos casos, es necesario trabajar sobre la mejor manera de contabilizar, controlar y evaluar estos incentivos Medición de los incentivos: Los gastos tributarios Problemas conceptuales Distintas metodologías en América Latina Cuantificación de los gastos tributarios en AL Comentarios finales y desafíos futuros El objetivo de este trabajo, en linea con lo que se me pidió nos pidio, es relevar las diferentes formas que tiene la política fiscal para influir sobre el nivel de inversión, poniendo particular énfasis en la manera en que los países contabilizan el costo fiscal de los incentivos tributarios, lo que usualmente se conoce como “gasto tributario”. Para ello el documento se ordenará de la siguiente manera. En primer lugar se revisará en forma estilizada la evolución de la inversión en los últimos años en la región y su impacto en el crecimiento. A continuación se analizarán los diferentes tipos de incentivos fiscales que se han utilizado en la región y se revisará la literatura con la que se cuenta para evaluar sus efectos. Luego se analizará en detalle la forma con la que se los países miden los incentivos impositivos a través de los llamados “gastos tributarios”. Finalmente se plantearán algunos desafíos futuros. Adicionalmente se adjunta un anexo donde se incluyen en forma detallada las metodologías que utilizan diversos países de la región para contabilizar estos gastos tributarios.

4 Algunas dimensiones de la desigualdad en América Latina
Teniendo en cuenta que el objetivo de nuestros esfuerzos es mayor equidad y cohesión social, resulta importante empezar revisando alguna de las múltiples dimensiones que tiene la desigualdad en AL…………………….

5 Alta desigualdad en la distribución del ingreso
Coeficientes de Gini por regiones Estructura de la distribución del ingreso por deciles InNo por repetido deja de ser impresionante: AL es la region mas desigual del planeta en terminos de distribucion personal del ingreso. Esta desigualdad es sustancialmente más alta que el de otras regiones del planeta. El país menos desigual de la región es aún más desigual que cualquier integrante de la OCDE o cualquier país de Europa del Este. Es importante tener en cuenta una caracteristica central de la desigualdad en la region: proviene de la alta concentracion de riqueza en el decil mas rico de las sociedades, como se verá en el gráfico a continuación La region no es tan pobre como para que de un total de 532 millones, alrededor de 205 millones vivan en la pobreza. Un rasgo distintivo de esta desigualdad distributiva es la elevada fraccion del ingreso que capta el estrato mas alto (10% mas rico). En efecto las brechas entre los deciles intermedios no son muy pronunciadas pero entre el decil de mas altos ingresos y el que le sigue se abre un abismo. Mientras en los paises europeos el ingreso del 10mo decil supera en 20% o 30% el noveno, en AL esta distancia suele ser mayor al 100% y en algunos casos rodea el 200% Creo que esto es importante recordarlo cuando pensemos en recomendaciones de politica fiscal. Pero me gustaria enfatizar otro aspecto…………………. terms of personal income distribution, Latin America’s level of inequality is substantially higher than in other regions of the world. One noteworthy characteristic of inequality in the region is the proportion of income held by the highest percentile (richest 10%). Richest ten percent represent around percent of the total income. Other feature: the differences between the intermediate percentiles are less pronounced, the gap between the highest income earners and the rest is significant. In European countries, the income of the tenth decile is 20% to 30% greater than the ninth decile. However, in Latin America, this difference is typically 100% greater, and in some cases, closer to 200%. This has important consequences for public finances and increases the need of redistributive public policies, not only on the expenditure side but also on the tax system. Countries of the region need to enhance progressive tax systems in order to strength the “capacity to pay” principle. Now, lets talk about an aspect that we consider not treated with the importance it deserves: regional disparities…………… Fuente: CEPAL

6 Desigualdad regional dentro de los países
Comparación del producto per capita entre la región más rica y la más pobre en países de América Latina y Europa Regional inequality is of particular importance when considering how to design and fund decentralization policy. In Latin America there are significant differences in the level of development between regions within an individual country. The gap in per capita output between the highest and lowest jurisdictions for a sub-group of countries in the region illustrates this disparity. The ratio between the GDP per capita of the richest province in Argentina (Santa Cruz) is around eight times the GDP per capita of the poorest province (Formosa) . In the case of Mexico the difference between the GDP per capita of Mexico DF and Chiapas is more than 5 times and in the case of Brazil 7 times. Figure shows the relationship between this indicator and the GDP per capita for European and Latin American countries. With the exception of smaller Central American countries and Uruguay, the gap between rich and poor jurisdictions is extreme and much higher than any European case. This indicates the complexity of a decentralized policy providing adequate, effective and equitable public services. This means that the poorest regions do not have an enough tax base to obtain the fiscal resources to finance local expenditure. If it is assumed that much of the merit of decentralization depends on fiscal correspondence (between expenditure and revenues), this strong disparities suggest difficulties in making compatible a decentralized provision with efficient and equitable results. Let me tell you additional characteristics………………

7 Características estructurales: la economía informal (En % del PIB)
Fuente: elaboración propia sobre la base de Schneider (2006)

8 La política fiscal en América Latina: características y problemas recurrentes

9 Problemas recurrentes de la política fiscal en la región
Dificultades para llevar adelante las funciones tradicionales de la política fiscal en AL Reducido espacio de política Cuantía de recursos Número de instrumentos Competencia de objetivos Como ustedes bien saben, desde Musgrave para acá suele clasificarse las funciones de la PF como ………… El reducido espacio de política dificulta llevar adelante estos objetivos. Quiero retomar la idea de espacio de política fiscal en la que hemos trabajado en estos dias: Cuantia de recursos disponibles para financiar iniciativas (ya sean anticiclicas como redistributivas) Numero de instrumentos independientes para cumplir con los objetivos propuestos. El numero de instrumentos no es estático, sino que es dinámico y depende del momento del ciclo y del tipo de shock a enfrentar. P.ej ante un sudden stop suele desaparecer la posibilidad de contar con el instrumento deuda pública. Objetivos que compiten y que muchas veces son más que los recursos y los instrumentos. Hecha esta aclaración, por motivos expositivos vamos a referirnos ahora al primer factor que determina el espacio: los recursos………..

10 (En porcentajes del PIB, promedios simples)
Históricamente América Latina ha registrado cuentas fiscales deficitarias La carga fiscal ha resultado recurrentemente insuficiente para financiar el gasto público AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESO, GASTO Y RESULTADO GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL (En porcentajes del PIB, promedios simples) Historicamente los recursos con los que cuenta la PF han sido escasos…. Esta serie nos muestra que los problemas de solvencia con los cuales solemos caracterizar la PF de AL (aparte de su relación con el ciclo y su volatilidad) son de larga data. Del total de los resultados en el período menos del 20% resultan superavitarios. Y como se ve en el gráfico, en el promedio sólo en los últimos año vemos un resultado positivo en el promedio de la región Asi que cuando posamos la lente en las últimas dos décadas vemos una mejora, que tiene múltiples explicaciones, pero que está altamente en los altos precios de los productos que la región exporta.………………

11 Características de los recursos fiscales
Nivel de recaudación Baja carga fiscal Impacto sobre la equidad y la inversión Volatilidad Estructura tributaria Gasto tributario y grado de cumplimiento: impacto sobre la equidad horizontal Cuales son las características de los recursos fiscales en AL? Como ustedes saben, los elementos que debemos tener en cuenta cuando queremos evaluar un sistema de recursos fiscales son: nivel, estructura y grado de cumplimiento hacen más o menos efectivo un sistema tributarios

12 En promedio, la carga tributaria de la región sigue siendo baja
Ya sea en comparación con otras regiones… Es algo sumamente repetido, pero AL tiene de las cargas tributarias más bajas del planeta. Esto es claramente una limitación en momentos de necesidad de políticas públicas (anticiclicas y compensatorias) y de falta de acceso al financiamiento. Por supuesto que el promedio regional esconde la gran heterogeneidad que existe en los esfuerzos tributarios de los diferentes paises…………….. La baja recaudación en nuestros países se puede ver de distintas maneras: en relación con su propia historia y con la demanda de gasto (el gráfico que mostraba los déficits recurrentes) En relación con el resto de las regiones Y en relación con el desarrollo relativo de sus países…………………. Nota: Las cifras de la OECD tienen cobertura de Gobierno General (año 2006), al igual que Argentina, Bolivia y Brasil, el resto de AL es GC (año 2007) En términos agregados, AL observa una baja carga tributaria, dependiente de impuestos indirectos Estos no estuvieron exentos de las exigencias resultantes de las crisis macroeconómicas de fines de los 90, que han significado que los sectores públicos de la región concentren sus esfuerzos en alcanzar y mantener el equilibrio de sus cuentas. escasa atención a otros objetivos posibles de la política fiscal, como la necesidad de alcanzar una distribución de ingresos más justa. También debe tenerse en cuenta que mucho se ha repetido que la acción del estado en esta materia es llevada a cabo de una manera más efectiva y eficiente a través de la acción del gasto público. No obstante en ambientes tan desiguales como el latinoamericano debe reflexionarse sobre que papel le cabe a los impuestos en materia distributiva y si ambos instrumentos (impuestos y gastos) deben ser considerados como medios alternativos o quizás mejor complementarios para lograr mayor equidad. La política tributaria puede influir en la estructura de la distribución de ingresos de dos formas distintas. En primer lugar mediante la captura de fondos para financiar gastos orientados a capital humano (salud y educación), lo que permite mejorar el ingreso de mercado y la “distribución primaria” (antes del proceso de impuestos y transferencias). En este sentido la carga tributaria es baja, con un esfuerzo fiscal heterogéneo que va desde Brasil 35% a Guatemala y Haiti 10%. En segundo lugar la política tributaria puede influir en la estructura de la distribución del ingreso mediante un sistema de impuestos progresivos procurando de esta forma un cambio en la “distribución secundaria”, es decir luego del efecto de esas políticas. En ese plano la imposición sobre la renta y los patrimonios, entre otros, adquieren un papel especial Como se ve en estas dos diapositivas, los impuestos directos (rentas y patrimonio) no resultan muy significativos en la región. Esto es aun mas significativo cuando se observa la estructura del impuesto a la renta en la region…..

13 … o en comparación al nivel de desarrollo
Carga Tributaria y PIB per cápita (PPP, USD) Este gráfico relaciona la carga tributaria con el PIB per cápita y vemos que pocos países de la región recaudan de una manera acorde con su PIB. Nota: La cobertura es Gobierno Central, excepto para Argentina, Bolivia y Brasil que es Gobierno General. En la literatura especializada existe la idea de que el nivel de desarrollo es un factor altamente relacionado con la expansión de las actividades estatales y, en consecuencia, su presión tributaria. Se ha entendido que el desarrollo viene acompañado por mayores demandas de gasto por la expansión de actividades urbanas, mayores requerimientos de bienes públicos, entre otras razones, y que, adicionalmente, resulta más fácil cobrar impuestos[1]. Más aún, se especula sobre la relación entre tributación y desarrollo de las instituciones democráticas[2]. [1] Diversos estudios han tratado este tema, Véase, por ejemplo, Tanzi (1987) y Goode, R. (1984). [2] Véase, Ross, M. (2003). Fuente: Jiménez y Podestá (2008) sobre la base de CEPAL, OCDE y WDI Banco Mundial

14 No obstante, el esfuerzo fiscal en la región es heterogéneo
Carga tributaria por países en 2008 Asi podemos observar diferentes realidades, desde Brasil y Argentina hasta Guatemala y Haiti y…..México. Nota: La cobertura es Gobierno Central, excepto para Argentina, Bolivia, Brasil y Chile que es Gobierno General. Otra característica de los ingresos fiscales, aparte de la baja recaudación, son aquellos relacionados con su alta volatilidad…….

15 Impacto de la carga fiscal sobre la equidad
Nota: (*) En estos países la cobertura de gobierno es más amplia porque incorpora empresas públicas. Resulta interesante observar que los tres paises con más recaudacion son tambien los que tienen un mayor gasto social.

16 Política fiscal e inversión (En porcentajes del PIB)
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA EN INFRAESTRUCTURA Y DÉFICIT PRIMARIO DEL GOBIERNO (En porcentajes del PIB) En el siguiente gráfico se muestra la relación entre el déficit fiscal y la inversión privada y pública en infraestructura en América Latina, donde se observa que a partir de la crisis de la deuda que se desencadenó en 1982, la reducción del déficit fiscal se llevó a cabo en gran medida a costa de una menor inversión pública en infraestructura. Aunque la generación de superávit primario durante la primera mitad de los 90 permitió cierta recuperación de la inversión pública, esta continuó manteniéndose en niveles bajos, dada la idea generalizada de que el sector privado debía reemplazar al sector público en la inversión en infraestructura, lo que se manifestó en la implementación de nuevas formas de financiamiento como las concesiones. Sin embargo, la inversión privada no fue suficiente para sustituir las falencias de la inversión pública. Luego de las crisis económicas de fines de los noventa, tanto la inversión pública como la privada experimentan una tendencia decreciente durante el período Fuente: CEPAL sobre la base de cifras oficiales

17 Política fiscal e inversión
La recuperación de la inversión está lejos de los niveles anteriores a la crisis de la deuda AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: TASA DE INVERSIÓN FIJA (En porcentajes del PIB) Como se observa en el gráfico, apoyado en el endeudamiento externo durante la década de los setenta el coeficiente de inversión exhibió una tendencia sostenida al alza que se interrumpió bruscamente con la crisis de la deuda. A partir de 1982, el coeficiente de inversión sufre una importante caída, pasando de niveles cercanos al 25% del PIB a registros menores al 18%. En el período , el coeficiente de inversión se incrementó tenuemente hasta 1997, descendiendo luego a niveles menores a los registrados al principio de la década. Esta situación vuelve a cambiar a partir de 2004, cuando la inversión se transforma en el factor más dinámico de la demanda, impulsado primordialmente por la inversión en equipo durable de inversión. Como veremos a continuación, la inversión es baja no solo si se compara con la propia historia latinoamericana,… Fuente: CEPAL (2008)

18 Los países latinoamericanos se encuentran entre las regiones con más bajas tasas de inversión
FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL EN DISTINTAS REGIONES (En porcentajes del PIB) ……..no sólo es bajo en relación con su propia historia sino también cuando se lo compara con otras regiones del planeta. En una comparación de datos sobre inversión, ahorro y crecimiento a partir de 1990 que hemos hecho en CEPAL se observa que los países latinoamericanos se encuentran entre las regiones con más bajas tasas de inversión y ahorro. Las tasas de inversión de América Latina son las más bajas de todas las regiones tal como se aprecia en el grafico. Entonces, de que manera la PF puede favorecer la inversión? La literatura reconoce fundamentalmente tres maneras………. Fuente: Elaboración propia sobre la base de Banco Mundial, base de datos World Development Indicators (WDI)

19 Los ingresos tributarios replican la alta volatilidad de las economías de América Latina
Como se observa, la región es altamente volátil en sus ingresos tributarios si se compara con Europa y con los países de la OCDE. Esto tiene un alto costo en términos de eficiencia y equidad en la provisión de bienes y servicios públicos, dificultando la correcta planificación Varios motivos explican este comportamiento, pero nosotros rescatamos dos: La prociclicidad del acceso al financiamiento que tiene la región: en momentos de auge con acceso casi ilimitado y con sudden stops en momentos de crisis. Y la alta relación que tienen estos ingresos con la evolución de los precios de exportación…………………. Fuente: López Monti (2009)

20 Los ingresos fiscales han estado fuertemente influenciados por los precios de exportación
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESOS FISCALES Y PRECIO DE LAS EXPORTACIONES El promedio de los precios de exportación es 36% más alto que el promedio de los noventa Esta evolución sumada a la alta especialización vuelve muy sensibles los ingresos fiscales de los países de la región a la evolución de los precios de exportación. Dejenme por último, algunos breves comentarios sobre la estructura tributaria de la región……… Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

21 Estructura Tributaria en América Latina y OCDE
(En porcentajes del total) OCDE: ESTRUCTURA TRIBUTARIA (En porcentajes del total) Fijense como AL cambia su estructura entre principios de los noventa al presente, mientras que en los paises de la OCDE la estructura tributaria se ha mantenido estable Significativa reducción de los imp. al comercio exterior Sostenido reemplazo por imp. generales al consumo, modelo IVA Participación constante imp. a la renta Bajo nivel de imp. patrimonial Menor amplitud de la imp. selectiva al consumo Mientras que la estructura de los paises de la OCDE se mantiene casi constante. Comparemos ahora las estructuras de las dos regiones y vemos una región especializada en impuestos al consumo y otra especializada en impuestos a la renta y propiedad. No es motivo de esta charla pero quizás sea bueno preguntarnos si en un ambiente tan desigual como el LA nos podemos dar el lujo de tener tan subutilizados aquellos impuestos que se basan en la capacidad de pago……………e Nota: La cobertura es Gobierno Central, excepto para Argentina, Bolivia y Brasil que es Gobierno General. En las estadísticas de la OCDE, los impuestos sobre el comercio y transacciones internacionales están incluidos dentro de Impuestos específicos.

22 Importancia de la tributación directa
Baja recaudación de los impuestos a la renta y al patrimonio Mayor participación de trabajadores asalariados en el impuesto a la renta personal. Crecimiento de la recaudación de rentas provenientes de empresas vinculadas a commodities Imposición patrimonial alta en algunos países debido a impuestos sobre las transacciones financieras. Impuesto predial, descentralización y catastro: problemas por disparidades regionales y capacidad de los gobiernos locales.

23 Efectos sobre la distribución del ingreso
América Latina: efectos distributivos de la política tributaria (Coeficientes de Gini antes y después de impuestos) De una recorrida por diversos estudios sobre la incidencia distributiva de algunos sistemas de la region se ve que el coef. de Gini post-tributacion es mayor que el pre-tributacion.

24 INDICE DE CONCENTRACION DE GINI MEDIOS PARA AMERICA LATINA
¿Puede la región darse el lujo de tener un sistema tributario regresivo? INDICE DE CONCENTRACION DE GINI MEDIOS PARA AMERICA LATINA (Deciles de hogares según ingreso familiar equivalente) Si bien desde la CEPAL reconocemos la importancia fundamental del gasto social como distribuidor del ingreso, creemos que en un ambiente tan desigual la estructura tributaria no debe ser regresiva. Más teniendo en cuenta que la principal característica de la distribución regresiva del ingreso en la región es la alta concentración en los que más tienen, por lo que la única manera de afectar esos altos ingresos es a través de impuestos que graven la “capacidad de pago” como el impuesto a la renta personal. En este gráfico se compara el coeficiente de gini antes de los impuestos (linea roja) contra los coeficientes de gini después de impuestos por grupos de tributos. Aquellos que en que la barra está encima de la línea roja, son regresivos. Aquellos en que la barra está debajo de la linea roja, tienen un impacto progresivo sobre la distribución del ingreso (impuesto a la renta). La última barra (0.574) es el coeficiente de gini promedio de la región. En esta línea de análisis y como se aprecia en este gráfico, todos los rubros del sistema tributario latinoamericano son regresivos, salvo el correspondiente al impuesto a la renta, con un coeficiente de Gini después del pago de impuestos más elevado que el anterior al cobro de ellos. En el resto del mundo, la estructura tributaria suele ser neutra o levemente progresiva. Fuente: Gomez Sabaini (2006)

25 Evasión en la imposición a la renta
Evasión en el impuesto a la renta En % de recaudación teórica y del PIB Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

26 Los gastos tributarios y la equidad horizontal
AMÉRICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS POR TIPO DE IMPUESTO EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2007 a/ (En porcentajes del PIB) Si bien las metodologías son diferentes y no comparables, la magnitud de los gastos tributarios es muy significativa a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son estimaciones para el La presión tributaria total se refiere al Gobierno Central e incluye Seguridad Social b/ El GT en IVA, se calcula en las fuentes oficiales a una alícuota del 1%, por lo que se ajustó de acuerdo a la tasa general vigente. Fuente: Jiménez y Podestá (2008) sobre la base de información oficial.

27 El impacto de la crisis y el espacio macroeconómico
Esta crisis alcanza a los países de la región en una mejor posición macroeconómica que en experiencias pasadas. No obstante, el espacio macroeconómico y fiscal con que cuentan para enfrentarla es limitado, con claras diferencias entre países Como hemos hecho mucho enfasis desde la CEPAL, los países de la region tienen una mejor posicion macro que en experiencias anteriores, no obstante….

28 Menor vulnerabilidad de los países de la región
Crecimiento con superávit en cuenta corriente Mejora en las cuentas fiscales Significativa rebaja en la relación deuda pública/PIB Mejora en la gestión de deuda Crecimiento de las reservas internacionales Desde la CEPAL hemos hecho un seguimiento constante del mejor desempenio de los países de la región: En primer lugar, resaltando el hecho inédito de que la región haya crecido por más de un lustro con superavit en cuenta corriente La mejora en las cuentas fiscales, efectivamente con aumento de los ingresos pero con un manejo responsible por el lado del gasto. Impresionante rebaja en la relación deuda publica PIB, que paso desde 65% en el 2002 a menos del 30 en el 2008 para el promedio de paises. Pero no solo hubo caida en la deuda publica sino que tambien una mejor gestion, a través de distintas emisiones, reestructuraciones, se mejoró el perfil de deuda en plazos y tasas. Los flujos de capitales a la region, el superavit en cuenta corriente junto con la IED permitieron tambien una importante acumulación de reservas internacionales, llegando a representar alrededor del 15% del PIB en promedio. Todos estos factores permitieron disminuir la vulnerabilidad de la región. Como se observa en el siguiente grafico….

29 La situación fiscal de la región mostró una marcada recuperación entre el 2002 y el 2008
Ingresos, gastos y resultado primario del gobierno central, (Promedio Simple, En % de PIB) Como se observa en este gráfico, la conjunción de crecimiento y altos niveles de precios en los productos básicos significó una importante mejora de los números fiscales en el período No obstante para el 2009 para el esperamos en promedio un déficit primario de 0,8 fuertemente influenciado por la caída en los ingresos (y en menor medida por un aumento del gasto). Vamos más adelante a volver a eso Como veremos en la diapositiva siguiente, esta mejora en las cuentas públicas permitió hacer menos vulnerable a la región a través de la caída de su deuda pública y los aumentos en las reservas internacionales……….. Este déficit nos lleva a los períodos de principios de la década. No obstante, no se asusten que nosotros creemos que esta situación es bien diferente. Vale aclarar que los números de gasto nos resultan de difícil estimación, en momentos en que se anuncian y aprueban medidas en forma continua. Asi que lo más probable es que esta caída esté subestimada y al cierre del 2009 el déficit sea aun mayor. Podemos descomponer esta caída de los ingresos en ….. Fuente: CEPAL

30 Bajó la deuda pública y aumentaron las reservas internacionales
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: DEUDA TOTAL DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO Y RESERVAS INTERNACIONALES (En porcentaje del PIB y millones de dólares) El periodo de bonanza económica iniciado en el2003 fue acompañado por una política macroeconómica mas sana que permitió a los países cancelar deuda publica y aumentar sus reservas. En términos de reservas internacionales estas llegaron a su nivel histórico en septiembre del 2008 (500,000 millones de dólares y desde entonces se inicia un descenso hasta el primer cuatrimestre del 2009 que se han reducido en un 9% alrededor de 48,000 millones de dólares. Especialmente en Brasil, Ecuador, Me’xico, Peru y la Republica bolivariana de Venezuela (pagina 24 del estudio La mayor solidez de las finanzas públicas se expresó en una significativa reducción de las deudas totales del sector público no financiero expresadas como porcentaje del PIB. Hubo un proceso de desendeudamiento (composición en terminos de tenencia y denominación en moneda local) reduciendo la vulnerabilidad de las fluctuaciones cambiarias excepto en el Caribe con endeudamineto de más del 100% del PIB Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

31 El impacto de la crisis sobre los ingresos fiscales
Caída en los recursos fiscales 2009 comparado con el 2008 (En porcentajes del PIB) Como se observa en el cuadro, el impacto de la crisis por el lado de los ingresos se da fundamentalmente a través de la caída en los precios de los productos básicos, mientras que el efecto nivel de actividad es menor. Que ha pasado hasta ahora? A continuación veremos la evolución de la recaudación en el primer trimestre……………………… Pero por supuesto esta es solo una parte del impacto, a continuación haremos un repaso de las medidas que llevaron adelante los gobiernos y que, si bien dificil de valuar en algunos casos, seguramente serán motivo de un empeoramiento adicional de las cuentas fiscales.

32 La evolución reciente de la recaudación
Evolución de la recaudación tributaria en términos reales-Países seleccionados – Variación t/t-4 Como se ve, la crisis ha impactado fuertemente en los países de la región. Pero en forma diferencial entre países. A continuación les presentaré un ejercicio….. * No incluye los siguientes imposiciones: Impuesto Empresarial a Tasa Única, Impuesto a los Depósitos en Efectivo, Impuesto especial sobre producción y servicio. * No incluye los siguientes imposiciones: Impuesto Empresarial a Tasa Única, Impuesto a los Depósitos en Efectivo, Impuesto especial sobre producción y servicio.

33 Algunas variables para estimar el efecto de la crisis sobre los ingresos fiscales (Gómez Sabaini y Jiménez, 2009) La profundidad del impacto recaudatorio que sufrirá cada país va a depender de: La participación de los recursos naturales en los ingresos totales El nivel total de la carga tributaria La participación de los impuestos a las importaciones La importancia del IVA en el total de recursos La productividad del IVA La importancia de los ingresos por remesas La participación de las contribuciones a la seguridad social La participación del impuesto a la renta societaria Considerando cada una de estas ocho variables se agrupó a los países en tres niveles según su nivel de exposición (alta, media, baja), utilizando para ello como criterio de segmentación un valor de +/- 20 del promedio simple regional, utilizando para ello datos del 2007

34 Grado de exposición relativa de los ingresos fiscales frente a la crisis internacional
Ecuador stands out as the country with the highest exposure, followed by Mexico, Guatemala and Panama. At the other extreme are Argentina, Brazil and Uruguay. By a way of reference or as a framework for comparison with developed countries we performed the same exercise for the OECD average countries resulting in a lowest degree. A continuación veremos como la evolución de los ingresos marcó la evolución del espacio macro fiscal disponible

35 (En porcentaje del PIB)
Se ha venido reduciendo el espacio macroeconómico para el financiamiento de las políticas contra-cíclicas AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIÓN DE LA CUENTA CORRIENTE Y EL RESULTADO FISCAL, a (En porcentaje del PIB) Los años de bonanza se aprovecharon para mejora los equilibrios macroeconómicos pero con un fuerte componente cíclico. Con el deterioro estimado para este año estaríamos de vuelta en el punto de partida, aunque con fuertes diferencias entre países. Es más preocupante la situación en Centroamérica que en las economías medianas y grande de América del Sur. La región terminó el 2008 con un déficit en cuenta corriente equivalente a 0.6% del PIB comparado con el superavit de 0.5% en Marcando el fin de un periodo de 5 años consecutivos de superávits en cuenta corriente. Para 2009 se espera un déficit equivalente a 2.3% del PIB por el marcado deterioro del saldo comercial. La crisis se asocia a este paulatino deterioro de los indicadores macroeconómicos. Se estima que en la región en su conjunto los slados de la cuenta corriente de la balanza de pagos y el resultado financiero del sector público arrojarán valores negativos superiores a los dos puntos del PIB (incluye sobre todo a Centromerica y del Caribe con elevados deficits externos y fiscales. (resultado del análisis de 19 paíes Esperamos problemas para este año? No, como veremos …… Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. a Para 2009, las cifras son proyecciones.

36 Respuestas a la crisis y dilemas macrofiscales

37 Como respuesta a la crisis, los países están implementando
Medidas contracíclicas orientadas a incentivar la demanda y el nivel de actividad Políticas internas que reduzcan los efectos sociales regresivos tanto de la crisis como de las eventuales medidas de ajuste. Por supuesto que las medidas van a depender de los efectos a enfrentar (que hemos revisado anteriormente) y de las capacidades y recursos con que los países cuentan…. La capacidad de reacción frente a la crisis es bien diferente por países dependiendo fundamentalmente del Espacio fiscal Reservas internacionales Acceso al financiamiento externo Otros Grado de monetización Profundidad del mercado financiero Estado de la cuenta corriente Las medidas han sido muchas y a veces de dificil clasificación. En la CEPAL hemos elegido la siguiente clasificación

38 La crisis lleva a la política macrofiscal a enfrentar diferentes dilemas
El primero se relaciona con el instrumento utilizado: ¿reducción de impuestos o incremento del gasto?

39 La crisis lleva a la política macrofiscal a enfrentar diferentes dilemas
El primero se relaciona con el instrumento utilizado: ¿reducción de impuestos o incremento del gasto? Pero la recaudación está bajo presión por los efectos de la crisis Son pocos los países que cuentan con recursos o ahorro como para llevarlo adelante. Al mismo tiempo se hace más difícil obtener recursos en los mercados financieros Esto genera presiones en la política fiscal: ¿Ajustar los objetivos de política a la caída de los recursos fiscales? Esto es particularmente difícil en los países pobres donde generalmente la carga tributaria es más baja

40 Los países con más necesidades, son los que menos gastan
DESNUTRICION Y GASTO PUBLICO SOCIAL PER CAPITA We can compare the desnutritition rate with public social expenditure per capita…. En general suele tratarse de países con muy baja recaudación tributaria. Esto resalta la importancia de un nuevo pacto fiscal en la región.

41 La crisis lleva a la política macrofiscal a enfrentar diferentes dilemas
El primero se relaciona con el instrumento utilizado: ¿reducción de impuestos o incremento del gasto? Pero la recaudación está bajo presión por los efectos de la crisis Son pocos los países que cuentan con recursos o ahorro como para llevarlo adelante. Al mismo tiempo se hace más difícil obtener recursos en los mercados financieros Esto genera presiones en la política fiscal: ¿Ajustar los objetivos de política a la caída de los recursos fiscales? Esto es particularmente difícil en los países pobres donde generalmente la carga tributaria es más baja Otra vez FMI? El rol de las instituciones financieras internacionales

42 Financiamiento del FMI para América Latina y el Caribe
La región tiene espacio para endeudarse con los organismos financieros internacionales Financiamiento del FMI para América Latina y el Caribe The region has room for debt with international financial organizations It is necessary to implement in the short-term, measures announced by the G-20 to increase the financing capacity of international agencies and in particular the International Monetary Fund. The increased liquidity would broaden the area of policies to break the "vicious circle" of recession, rising poverty, social tensions and weakening of macroeconomic indicators, And would avoid a further deterioration, that economic, social and political consequences would be difficult to reverse.

43 Estímulos fiscales y gasto tributario

44 Tipos de incentivos tributarios y crisis
Como consecuencia de la crisis internacional, los países de AL han anunciado medidas para estimular la demanda y compensar a los más vulnerables: Por el lado del gasto público (principalmente implementación de programas de inversión en infraestructura) Por el lado del sistema tributario: rebaja de la tasa nominal del impuesto sobre la renta exoneración o disminución de impuestos para nuevas inversiones reducción de impuestos a la banca privada estímulos fiscales para la colocación de créditos productivos depreciación acelerada de activos modificación de las deducciones del impuesto a la renta reducción de aranceles Como consecuencia de la crisis económica global desencadenada a mediados del 2008, los países de América Latina y el Caribe han anunciado y comenzado a implementar medidas de diversa naturaleza, entre las que destacan aquellas relacionadas con la política fiscal y que buscan fundamentalmente estimular el consumo y la inversión. En el caso particular del fomento a la inversión, se encuentran medidas tanto por el lado del gasto público – como la implementación de programas de inversión en infraestructura – como por el lado del sistema tributario – como la rebaja de la tasa nominal del impuesto sobre la renta, la exoneración o disminución de impuestos para nuevas inversiones, la reducción de impuestos a la banca privada y estímulos fiscales para la colocación de créditos productivos.

45 Las principales medidas tomadas para enfrentar la crisis: medidas fiscales
Cuando se analizan las medidas discrecionales más directamente relacionadas con la politica fiscal, se observa lo siguiente: Una primera clasificación es discriminar entre medidas transitorias y permanentes. Las medidas transitorias tendrán un efecto temporario en el déficit pero permanente en el nivel de deuda. Las medidas permanentes tendrán un efecto permanente en el déficit y acumulativo en el nivel de deuda. Por el lado de gasto, 15 paises han anunciado paquetes de medidas que incluyen planes de apoyo a las PYMEs o sectores agrícolas. Igual número de países han incluido gastos de inversión en infraestructura, y 14 han incluido programas de gasto en vivienda. Por el lado de los tributos, 8 paises han anunciado rebajas en el impuesto a la renta personal (2 son transitorios) y 9 a la renta de las sociedades (4 transitorios). Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPAL; Nota: T corresponde a medidas anunciadas como transitorias.

46 EL costo fiscal de las medidas
COSTO FISCAL DE LAS MEDIDAS CONTRA LA CRISIS PROGRAMADAS PARA 2009 En porcentaje del PIB Se observa que la intervención anunciada de los gobiernos ha sido muy variada. La Argentina muestra la intervención más activa, al anunciar medidas fiscales de un costo de alrededor de 6,0% del PIB, del cual más del 90% corresponde al aumento del gasto derivado del plan de obras públicas. El paquete de medidas del Brasil asciende a alrededor de 3,6%, del cual 85% es dirigido a aumento de gasto y el 15% restante a disminución de impuestos o beneficios tributarios. Se estima que la intervención de Colombia, Chile y México llega a entre un 2,4 y un 2,8% del PIB. Mientras que en Chile 46% del costo se dirige a la disminución de impuestos y beneficios tributarios, en Colombia y México todas las medidas se orientan al aumento del gasto. En lo que respecta a las medidas implementadas, en Colombia, el subsidio al combustible y el incremento de las transferencias representan 65% del costo total. En Chile el plan de estímulo fiscal representa prácticamente el costo total (93%). En México, el programa de apoyo a la economía familiar y el empleo, así como el estímulo fiscal destinado al gasto adicional en infraestructura, son los componentes principales (alrededor de 68% del costo total). En Perú casi la totalidad de las medidas contra la crisis corresponde al plan de estímulo

47 Efectos de los incentivos tributarios
Los incentivos tributarios constituyen sólo uno de los factores que pueden afectar el flujo de la inversión. Existen otros elementos que han resultado más relevantes para atraer inversión (estabilidad económica, calificación de la mano de obra, cercanía con los mercados de destino, seguridad jurídica, etc.) Otros efectos que producen: Reducen la carga tributaria de los sectores beneficiarios, generan menor recaudación y afectan la equidad Vuelven más complejos a los sistemas tributarios, incrementan los costos de cumplimiento y la evasión Restan transparencia a la política fiscal Distorsionan la asignación de recursos La efectividad de estos instrumentos no es algo que carezca de controversia. En términos generales, la literatura que revisa los efectos de los incentivos fiscales sobre la IED, demuestra que éstos sólo han influido de manera secundaria en el nivel y localización de las inversiones. De acuerdo con Gomez Sabaini (2006) estos incentivos son efectivos únicamente cuando un país ya reúne ciertas condiciones mínimas que buscan las empresas, tales como estabilidad económica, calificación de la mano de obra, cercanía con los mercados de destino, seguridad jurídica, etc. En línea con esa afirmación, Bolnick (2004) señala que los países usualmente citados como exitosos en relación a sus políticas de incentivos tributarios son aquellos que han establecido estos incentivos en un contexto de condiciones políticas y económicas estables, con una fuerza laboral educada, un buen nivel de infraestructura, apertura comercial para los exportadores, estado de derecho confiable y sistemas efectivos de promoción de inversiones.[1] En definitiva, se puede decir que los incentivos tributarios constituyen sólo uno de los factores que pueden afectar el flujo de la IED dado que existen otros elementos externos al sistema tributario que han resultado más relevantes para atraer a los inversores extranjeros. Recientemente diversos autores (Bird, 2006; Villela y Barreix, 2002)[6] señalan que si bien en un contexto internacional los impuestos también son elementos secundarios en la atracción de inversiones, con la integración económica los incentivos fiscales se están convirtiendo en un factor de decisión de importancia creciente para la localización de la IED, ya que los mercados regionales se vuelven más homogéneos y los impuestos podrían tener más importancia en la decisión de localización de las empresas. Por supuesto que más allá de la efectividad o no de los incentivos fiscales para aumentar la inversión, deben resaltarse otros efectos que producen. Por ejemplo, reducen la carga tributaria de los sectores beneficiarios generando una menor recaudación para el fisco y afectando la equidad; vuelven más complejos a los sistemas tributarios, incrementando los costos de cumplimiento y la evasión; restan transparencia a la política fiscal y asimismo distorsionan la asignación de recursos. A continuación quisiera entrar en el fascinante mundo de la medición de estos incentivos….

48 Medición de los incentivos: Los gastos tributarios
Algunos problemas conceptuales Definición de un “marco de referencia” (benchmark): Estructura legal del tributo Enfoque conceptual (base bien amplia del impuesto) Metodologías de estimación de los GT Ex post o de recaudación perdida Ex ante o de ganancia de recaudación (implica supuesto de comportamiento) Gasto equivalente (mide el costo de proveer el mismo beneficio a través de un gasto directo) Los incentivos tributarios antes definidos resultan de difícil cuantificación fiscal. Como una manera de calcular el costo fiscal del incentivo, los gobiernos han avanzado en medir la pérdida de recaudación fiscal por la implementación de esta medida. A esta forma de cuantificación se le llama “gasto tributario”. El término “gasto tributario” es atribuido a Stanley Surrey quien como Secretario Asistente del Tesoro en 1967, compiló una lista de preferencias y concesiones en el impuesto a la renta dándole la forma de un programa de gasto. La idea que está detrás de esta formulación es que lo que se deja de recaudar por exención, podría ser recaudado y gastado en esa u otra opción. Entonces, para poder evaluar el costo de oportunidad de esa exención, debe calcularse lo que se deja de recaudar. Por supuesto que para que este ejercicio sea completo debería compararse el costo de esta renuncia en términos de su impacto con el impacto de medidas alternativas. Lo más habitual consiste en tomar como punto de referencia la estructura establecida por la propia ley del impuesto de manera de considerar como gastos tributarios a aquellos que se apartan de lo establecido con carácter general en la legislación tributaria. Otra posibilidad consiste en tomar como “marco de referencia” una base bien amplia del impuesto, por lo que cualquier exclusión de esa base daría lugar a un gasto tributario. Ejemplos de este enfoque conceptual sería el concepto de Haig Simons para el impuesto a la renta o una base amplia tipo consumo, para el IVA. Otro aspecto a considerar es la metodología para estimar los gastos tributarios, donde básicamente pueden distinguirse los siguientes enfoques: ex post, ex ante y gasto equivalente. El primero, a través de un ejercicio de equilibrio parcial, estima la recaudación que el fisco deja de percibir suponiendo que los contribuyentes no cambiarían su comportamiento con la derogación del incentivo tributario. El método ex ante estima la ganancia de recaudación que implicaría para el fisco la eliminación del tratamiento preferencial, por lo que considera algún supuesto acerca del cambio de comportamiento de los beneficiarios. Por último, el enfoque de gasto equivalente mide el costo de proveer el mismo beneficio monetario que otorga el gasto tributario a través de un gasto directo.

49 Metodologías de medición de GT en América Latina
En la mayoría de los casos las estimaciones de GT se incluyen en el mensaje anual que acompaña al presupuesto En general, se utiliza el método “ex-post” de renuncia fiscal La periodicidad de los informes es anual y en general, la cobertura es el gobierno central Tipo de tributos analizados: básicamente IVA y Renta; varios países incluyen impuestos específicos La mayoría de los países especifica: Tipo de tributo Modalidad de renuncia fiscal (exenciones, deducciones, tasas diferenciadas, etc.) Sector que se beneficia y/o el objetivo que se persigue En los últimos años, varios países de la región han empezado a realizar una estimación oficial de los gastos tributarios y en la mayoría de los casos son incluidas en el mensaje anual que acompaña al presupuesto. Se observa que en general, los países de la región tienden a utilizar el método “ex-post” de renuncia fiscal con algunas adaptaciones. Las diferencias son menores en cuanto a la periodicidad de los informes y su cobertura, ya que la mayoría son de carácter anual y cubren el ámbito del gobierno central. En cuanto al tipo de tributos analizados, los países se centran básicamente en el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y en el Impuesto a la Renta (tanto de personas físicas como jurídicas) dado que son los de mayor poder recaudatorio. No obstante, en el caso de Brasil no se incluyen las estimaciones de gastos tributarios del impuesto sobre la circulación de mercaderías y servicios (ICMS), el cual es de carácter estadual. Por otro lado, Argentina, Brasil, Guatemala, México y Perú incluyen en sus análisis los gastos tributarios que recaen sobre algunos impuestos específicos, y sólo Argentina recoge los aplicables a las contribuciones para la Seguridad Social. Además de ofrecer información acerca del tipo de tributo afectado, la mayoría de los países suele especificar la modalidad de renuncia fiscal (exenciones, deducciones, tasas diferenciadas, etc.) así como el sector que se beneficia y/o el objetivo que se persigue. En el caso de Brasil se detallan las regiones beneficiadas por este tipo de incentivos. Una diferencia importante de destacar entre las metodologías seguidas por los países analizados se refiere a la determinación del marco de referencia de cada tributo. Si bien la mayoría de los países se basa en la legislación tributaria para la determinación del marco de referencia, se encuentran diferentes criterios en cuanto a la consideración de algunos beneficios tributarios. Así por ejemplo, hay países que consideran ciertas deducciones del impuesto a la renta dentro de la norma básica dado su carácter general mientras que otros las definen como beneficios destinados a ciertos grupos particulares por lo que forman parte de los gastos tributarios. Otra diferencia que se puede mencionar es la inclusión de los diferimientos impositivos y de la amortización acelerada como gasto tributario en algunos de los casos analizados. Por otra parte, sólo dos países de la región siguen un enfoque conceptual de base amplia para la determinación del marco de referencia (Chile para el caso del IVA y México tanto para el IVA como para el impuesto a la renta). Otra particularidad a tener en cuenta en el análisis de los gastos tributarios de los diversos países es la consideración de la tasa de evasión, la cual puede tenerse en cuenta de una manera explícita o implícita según las fuentes de información utilizadas en las estimaciones de los gastos de tributarios. En el caso que estas estimaciones se realicen sobre la base de información proveniente de cuentas nacionales - como el uso de la matriz insumo-producto para el cálculo en el IVA - se tendría que establecer explícitamente algún supuesto respecto de la tasa de evasión. Por el contrario, en los casos donde se utilice información proveniente de las declaraciones juradas de los contribuyentes - como en el impuesto a la renta - los porcentajes de evasión involucrados ya estarían implícitamente considerados. A continuación se presenta un cuadro comparativo resumen sobre las principales características de las metodologías utilizadas por algunos países escogidos, que se presentan con más detalle en un anexo metodológico.

50 Principales características de los GT en AL
En el caso particular de Argentina, a partir del 2006 se introduce un enfoque de largo plazo para la definición de los gastos tributarios, considerándose exclusivamente los casos que provocan pérdidas definitivas en la recaudación. Ello implica que no se consideran como gastos tributarios aquellos regímenes que conceden el diferimiento del pago de impuestos, la amortización acelerada en el Impuesto a las Ganancias y la devolución anticipada de créditos fiscales en el IVA[1]. En la identificación de los casos de gasto tributario se toma como referencia la estructura de cada impuesto establecida en la respectiva legislación, considerándose los casos que son beneficiados por un tratamiento especial. En las estimaciones de este país, al igual que en la mayoría de los países de la región, no se contempla el efecto que tendría la eliminación o reducción del beneficio tributario sobre la economía de las actividades involucradas y sobre su continuidad o nivel futuro, pero sí considera la tasa de evasión de cada tributo. Resulta importante mencionar que en Brasil tuvo lugar un cambio en la definición del concepto de gasto tributario a partir del año 2004, donde se sustituyó el término “beneficio tributario” por “gasto tributario”. A partir de esta nueva definición, se estiman aquellos gastos tributarios factibles de ser sustituidos por gastos directos vinculados a programas del gobierno.[2] Además, como se mencionó anteriormente, no se estima el gasto tributario del impuesto sobre la circulación de mercaderías y servicios (ICMS), a diferencia de los demás países donde se incluye el IVA en todas las estimaciones. En la estimación de los gastos tributarios de Chile se utiliza una medición ex-post y se sigue una evaluación de flujo de caja. Además, a diferencia de los demás países latinoamericanos, se aplica un supuesto de cambio de comportamiento por parte de los contribuyentes: el supuesto de gasto total constante[3], pero no se consideran cambios de comportamiento en la autoridad tributaria o en el nivel de evasión. Adicionalmente, hay otros dos aspectos de la metodología de Chile que son diferentes a los aplicados en Argentina y Brasil. Por un lado, las estimaciones del caso chileno incluyen los diferimientos impositivos y las amortizaciones aceleradas en el impuesto a la renta. Por otro lado, en el IVA se define como norma un IVA tipo consumo, que grava con una tasa única la totalidad de las ventas internas e importaciones de bienes y servicios mientras que en Argentina el marco de referencia está restringido a la estructura del impuesto establecida en la propia legislación[4]. En cuanto a Colombia la principal diferencia metodológica se da en la estimación del gasto tributario en el IVA ya que por un lado, sólo se consideran las exclusiones y exenciones vigentes en la legislación sin tomar en cuenta la gran cantidad de alícuotas diferenciales existentes en ese país. Por otro lado, estas estimaciones muestran el incremento en términos de recaudación que se produciría en caso de gravar estos productos a una tarifa del 1%[5]. En las estimaciones se supone una tasa de evasión del orden del 25%, correspondiente a la evasión promedio de los últimos años. Fuente: Jiménez y Podestá (2009)

51 Principales características de los GT en AL
En Ecuador, una característica distintiva es la presentación del gasto tributario en el IVA según deciles de ingresos y al mismo tiempo por tipo de bienes y servicios. No obstante, en este país se consideran menos tipos de gastos tributarios que en el resto de los países analizados, ya que sólo se estima la pérdida de recaudación debido a la existencia de productos exentos en el IVA y a exoneraciones y deducciones especiales en el impuesto a la renta. Por otro lado, se podría decir que la definición de la norma básica en Guatemala es más amplia que la adoptada en otros países de la región, lo que podría implicar gastos tributarios más elevados si se los compara con los demás países de América Latina. Algunos ejemplos de este marco de referencia más amplio son: la inclusión de la deducción personal para trabajadores en relación de dependencia; de las exenciones concedidas a organismos del Estado y sus entidades; de las exenciones a misiones diplomáticas y a organismos internacionales y del sacrificio fiscal vinculado a Tratados de Libre Comercio y Acuerdos de Alcance Parcial. Si bien México también aplica el método ex-post, se distingue de otros países por hacerlo sobre una base de devengado. Además, a diferencia de Argentina y Brasil, no sigue un enfoque de largo plazo, por lo que las estimaciones incluyen los diferimientos de las obligaciones fiscales. Por otra parte, en el IVA se considera como esquema normal un IVA base consumo y en el impuesto sobre la renta de empresas se define como estructura normal aquella que se aplica bajo el principio de renta mundial. Por último, en Perú se considera casi la totalidad de los impuestos del gobierno central como así también una amplia gama de tipos de beneficios fiscales. Al igual que en los demás países de la región la metodología utilizada para las estimaciones es la de recaudación perdida o método ex–post. A su vez, la mayoría de las estimaciones se realizan de manera independiente, suponiendo que el resto de la estructura tributaria vigente permanece sin modificaciones respecto al sistema tributario base. Fuente: Jiménez y Podestá (2009)

52 Cuantificación de los gastos tributarios en AL
AMÉRICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2007 a/ (En porcentajes del PIB) Como se vio en la sección anterior, la información sobre gastos tributarios involucra numerosas complicaciones conceptuales que la distinguen de la información relativa a los gastos fiscales directos, con los cuales se intenta compararlos. El debate respecto de la estructura “normal” más apropiada para un impuesto, los diferentes tributos incluidos, las distintas metodologías utilizadas así como la interacción entre las distintas medidas sugiere que la información de gasto tributario no debería ser comparada entre países y tendría que ser examinada dentro de un contexto determinado y de supuestos generalmente aceptados con respecto a la política tributaria. En ese sentido el cuadro 2 se incluye sólo para dar una idea de la magnitud de los gastos tributarios en muchos de los países de la región tanto en términos del PIB como en relación con el total recaudado. Fuente: Jiménez y Podestá (2009) a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son estimaciones para el La presión tributaria total se refiere al Gobierno Central e incluye Seguridad Social b/ El GT en IVA, se calcula en las fuentes oficiales a una alícuota del 1%, por lo que se ajustó de acuerdo a la tasa general vigente. c/ En porcentajes

53 Cuantificación de los gastos tributarios en AL
AMÉRICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS POR TIPO DE IMPUESTO EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2007 a/ (En porcentajes del PIB) En particular, los gastos tributarios en Chile y México se ubican en torno al 5% del PIB y en Guatemala se acercan al 8% del producto. Sin embargo, tal como se analizó anteriormente, estos países estiman sus gastos tributarios sobre la base de un marco de referencia más amplio, ya sea por considerar una base conceptual amplia (en vez de tomar en cuenta la legislación impositiva) como en Chile para el IVA y en México para todos los tributos o por incluir más tipos de incentivos fiscales que el resto de los países, lo que ocurre en los tres casos mencionados. Esto último es de particular relevancia en Guatemala, donde el gasto tributario correspondiente a la deducción personal de Q para los trabajadores en relación de dependencia se encuentra en torno a 2.5 puntos del producto. Por otra parte, los diferimientos impositivos en el impuesto sobre la renta empresarial en México representan poco más del 20% del gasto tributario de este tributo (0.3% del PIB) mientras que en Chile alcanza aproximadamente 3% del PIB (75% del gasto tributario en la imposición a la renta de empresas y personas). Fuente: elaboración propia sobre la base de información oficial. a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son estimaciones para el La presión tributaria total se refiere al Gobierno Central e incluye Seguridad Social b/ El GT en IVA, se calcula en las fuentes oficiales a una alícuota del 1%, por lo que se ajustó de acuerdo a la tasa general vigente.

54 Cuantificación de los gastos tributarios en AL
AMERICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS EN PROPORCION A LA PRESION TRIBUTARIA EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2007 a/ (En porcentajes del PIB) Fuente: elaboración propia sobre la base de información oficial. a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son estimaciones para el La presión tributaria total se refiere al Gobierno Central e incluye Seguridad Social

55 Cuantificación de los gastos tributarios en AL
AMERICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS EN EL IMPUESTO A LA RENTA DE EMPRESAS EN PROPORCION AL GASTO TRIBUTARIO TOTAL - AÑO 2007 a/ (En porcentajes del PIB) Un indicador que sirve como aproximación de la importancia de los incentivos tributarios a la inversión consiste en el análisis del ratio de las renuncias tributarias del impuesto sobre la renta empresarial respecto del total de gastos tributarios. Al respecto, se observa una mayor importancia relativa en Colombia y México mientras que en Perú y Ecuador este ratio se ubica por debajo del 8%. Fuente: elaboración propia sobre la base de información oficial. a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son estimaciones para el 2008.

56 Cuantificación de los gastos tributarios en AL
AMERICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS EN PAÍSES LATINOAMERICANOS SELECCIONADOS. AÑOS (En porcentajes del PIB) Si bien la información para distintos años de un mismo país también puede presentar problemas de comparación debido a cambios metodológicos, el gráfico 6 se presenta con el fin de tener una idea aproximada de la evolución de los gastos tributarios durante los últimos años. En general, se aprecia que en la mayoría de estos países se han incrementado las renuncias tributarias en el año 2007 respecto de los valores registrados en años anteriores. Fuente: Jiménez y Podestá (2009)

57 Reflexiones finales y desafíos futuros

58 Reflexiones finales y desafíos futuros
Las características estructurales de la región (desigualdad e informalidad) marcan la agenda de las políticas públicas de la región. Tradicionalmente el espacio fiscal ha sido estrecho para atender las tareas que deben enfrentar los sectores públicos. Los recursos han sido pocos y volátiles, los instrumentos escasos y ha habido muchas veces mayor competencia que coordinación entre objetivos La mejora de los últimos anios permitió recuperar recursos e instrumentos, permitiendo atender algunos objetivos. Esto le permite a la región enfrentar con mejor pie a la crisis. Empecemos por las buenas noticias:….

59 Reflexiones finales y desafíos futuros
Pero los recursos e instrumentos se están reduciendo y los objetivos empiezan a competir entre si. No todos los países sentirán el impacto fiscal de la crisis internacional en la misma magnitud ni a través de los mismos canales. Pero en estos meses todos los países de la región han observado una caída en sus ingresos fiscales Los países con alto porcentaje de ingresos no tributarios o provenientes de recursos naturales y con baja presión tributaria tienen una mayor exposición en materia tributaria que el resto. Empecemos por las buenas noticias:….

60 Reflexiones finales y desafíos futuros
Las políticas anticrisis requieren mayores recursos El problema es que esto se da en momentos en que los ingresos fiscales disminuyen, en un contexto de menor acceso a los mercados de crédito Como financian los países esta mayor demanda de gasto? Son pocos los países que cuentan con recursos o ahorro como para llevarlo adelante. Necesidad de un rol más activo de los organismos financieros capaces de financiar esta demanda de fondos en aquellos países que lo necesiten En aquellos que pueden que política anticrisis: aumento gasto o disminución impuestos? Empecemos por las buenas noticias:….

61 Reflexiones finales y desafíos futuros
La tasa de inversión de los países de la región resulta aún insuficiente para asegurar un crecimiento sostenible La necesidad de fortalecer el nivel de inversión implica evaluar el costo y la efectividad de las políticas de incentivos fiscales Esto adquiere particular relevancia en el actual contexto de crisis económica global. La evolución de la inversión pública ha sido muy fluctuante y fuertemente relacionada con las recurrentes crisis fiscales Los países han utilizado preferentemente exenciones tributarias para promover inversiones (en otras regiones se utilizan subsidios o prestamos subsidiados) Pero las medidas anticrisis han sido fundamentalmente del lado del gasto Las magnitudes de los gastos fiscales resultan significativas Se destaca la importancia de realizar análisis específicos sobre los efectos de estos regímenes de incentivos Es por ello que como se enfatizó reiteradamente durante el documento, la necesidad de fortalecer el nivel de inversión en la región refuerza la validez de un ejercicio que evalúe el costo y la efectividad de las políticas de incentivos fiscales. En el transcurso del documento se han presentado los distintos puntos de contacto entre la política fiscal y la inversión. Como se vio durante el trabajo, la evolución de la inversión pública ha sido sumamente fluctuante y fuertemente relacionada con las recurrentes crisis fiscales que sufrieron los países de la región. Estos han utilizado preferentemente exenciones tributarias como política de promoción de inversiones, a diferencia de otras regiones donde los países han utilizado subsidios o prestamos subsidiados. Estos incentivos, si bien en su origen tenían como objeto fomentar la inversión y la IED e incluían fundamentalmente el impuesto a la renta sobre las sociedades, con el transcurrir del tiempo fueron diversificando sus objetivos en la medida que ampliaron las exenciones incluyendo nuevos gravámenes. La magnitud de los gastos fiscales presentados por los países, que más allá de las diferencias metodológicas en su calculo, resultan significativos, lleva a preguntarnos respecto a los efectos producidos por estos regímenes de incentivos, así como la ausencia de análisis específicos sobre este aspecto hace perentorio avanzar en reforzar las cuantificaciones y estudios en esta materia. Adicionalmente las diferencias en las metodologías aplicadas en cada caso (tributos incluidos, cobertura, tipo de gasto tributario, metodología de estimación) hacen que la comparación entre países no resulte adecuada. Para que esta comparación sea posible resulta necesario avanzar en definiciones y metodologías homogéneas.

62 Comentarios finales y desafíos futuros
Las diferencias en las metodologías hacen que la comparación entre países no resulte adecuada Para ello resulta necesario avanzar en definiciones y metodologías homogéneas En países federales o más descentralizados es importante ampliar las estimaciones de GT hacia niveles subnacionales de gobierno. La estimación de los “gastos tributarios” permite dotar de mayor transparencia a la política fiscal Una mayor desagregación de la información de gastos tributarios (por tributo, sector de actividad y/o regiones de destino) permitiría: identificar a los beneficiarios y sus posibles efectos económicos, regionales y distributivos evaluar si los incentivos son más o menos efectivos para la consecución de los objetivos de política que el uso de otros instrumentos como subsidios y gastos directos. Herramienta central de un nuevo Pacto Fiscal Como se resaltó durante el trabajo, los países han avanzado con dificultades en las cuantificaciones fiscales de los incentivos impositivos a través de los “gastos tributarios”.Esto permite dotar de mayor transparencia a la política fiscal y en la medida que se cuente con una mayor desagregación de la información de gastos tributarios, ya sea por tributo, sector de actividad y/o regiones de destino, será posible identificar los beneficiarios de estas políticas y sus posibles efectos económicos, regionales y distributivos. Eso permitirá evaluar si estos incentivos son más o menos efectivos para la consecución de los objetivos de política que el uso de otros instrumentos como subsidios y gastos directos.

63 POLITICA FISCAL Y GASTO TRIBUTARIO ANTE UN CONTEXTO DE CRISIS
Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico - CEPAL Seminario regional “Presupuesto Participativo y Control Social” Fortaleza, de septiembre de 2009 63