1 Un Panorama de las Finanzas Públicas en América Latina y el Caribe Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL,

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2 1 Un Panorama de las Finanzas Públicas en América Latina y el Caribe Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Naciones Unidas Curso Internacional Estimaciones Tributarias Buenos Aires, 25-30 de septiembre de 2005

3 2 PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA Parte A: LAS FINANZAS PÚBLICAS visión de conjunto ingresos públicos gasto público descentralización fiscal deuda pública saldo público y ciclo macroeconómico Parte B : LAS INNOVACIONES PRESUPUESTARIAS reglas macro-fiscales políticas contra-cíclicas transparencia, sistemas y pasivos contingentes participación ciudadana y presupuesto gestión pública por resultados

4 3 Índice de la presentación I. El Contexto II. Algunos problemas (de difícil solución)

5 4 Comparaciones internacionales: evolución del gasto público del gobierno general 1, 1970-2005, en % de PIB Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina. 1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central.

6 5 América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2003, promedio simple, % de PIB Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2003

7 6 Evolución de la deuda pública según cobertura institucional Fuente: ILPES-CEPAL sobre la base de información oficial. En % de PIB, promedio simple sin considerar Nicaragua. Saldos de deuda a final de cada período, para 2004, último dato disponible.

8 7 América Latina: Evolución del Gobierno Central §Cuando la base de comparación es 1990: l El aumento es generalizado; l Y más intenso cuanto menor el punto de partida

9 8 América Latina: Evolución del Gobierno Central §Cuando la base de comparación es 1980: l El aumento se circunscribe a los países de menor tamaño inicial; l Para los demás, el alza de los noventa es sólo recuperación

10 9 Evolución del Estado (1990-2001) según cobertura institucional Fuente: CEPAL. Notas: 1/ corresponde al sector público nacional no financiero para el período 1993-2001. 2/ corresponde al período 1998-2000. Ultimo dato disponible: 2000. 3/ corresponde al período 1995-1999. Ultimo datos disponible: 1999. 4/ corresponde al período 1990-1998. Ultimo datos disponible: 1998. 5/ corresponde al período 2000-2001. 6/ Según CEPAL (2000): "Es difícil caracterizar las cuentas fiscales según los criterios tradicionales entre gobierno central, gobierno general y sector público no financiero. A título ilustrativo se podría decir que la presentación se acerca al concepto de "gobierno general" excepto que: no se incluye el pago de interés sobre deuda pública, las cuentas empresariales corresponden a transferencias operacionales, y los gastos de inversión incluyen tanto la inversión real del gobierno como la que realiza el resto del sector público" (p.152)

11 10... Pero algunos problemas adicionales en América Latina (de difícil solución) I.El pecado fiscal (políticas asimétricas) II.El sesgo de optimismo III.La crónica debilidad de los ingresos tributarios IV.El pecado original

12 11 Fuente: Martner y Tromben (2004) sobre la base de datos de la CEPAL. Notas: Sólo se incluyen los episodios en los cuales los valores absolutos del promedio anual de la brecha de PIB y del promedio anual del cambio en el balance global cíclicamente ajustado son superiores a 0.25 puntos por dos años o más. I.El sesgo pro-cíclico de la política fiscal América Latina, 1990-2001

13 12 I.En busca de la simetría de la política fiscal Holanda: Distribución de los ingresos no previstos entre saldo público e impuestos (75/25) Ganancia (50/50) -0.75%-3% (50/50)(75/25) Pérdida -3%-1.75% Saldo público (% del PIB) (saldo público / impuestos) Saldo público (% del PIB)

14 13 I.El dividendo del crecimiento: qué hacer con los ingresos no previstos? Bélgica: todos los ingresos provenientes de un crecimiento superior al de tendencia serán íntegramente destinados a reducir deuda Perú: Los recursos del Fondo de Estabilización Fiscal (el superávit fiscal que registre el sector público al final del ejercicio annual) se destinarán a pagar deuda cuando superen 2% del PIB Ecuador: El 70% de los recursos ingresados al FEIREP se utilizarán para recomprar deuda y cancelar pasivos con el IESS Chile: los ingresos no previstos del cobre van al FCC, cuyos únicos destinos son la acumulación de reservas y el pre-pago de deuda externa

15 14 IV.La brecha de impuestos (Tax gap) Blachard, Couraqui, Hageman y Sartor (1990): una política fiscal sostenible es aquella que asegura que el indicador de deuda sobre PIB converja hacia su nivel inicial. Para eso definen la brecha de corto-plazo:

16 15 IV.Qué explica la dinámica de la deuda? pecado original media década perdida (1998-2002) Efecto bola de nieve pecado fiscal Un venenoso cocktail de falta de crecimiento, devaluaciones y pasivos dolarizados, con un toque de pecado fiscal...

17 16 IV.El efecto bola de nieve

18 17 IV.Dinámica de la deuda pública, 1998-2002 A- Países que emiten bonos soberanos con deuda creciente

19 18 IV.Dinámica de la deuda pública, 1998-2002 B -Países que emiten bonos soberanos, con deuda decreciente o constante

20 19 IV.Dinámica de la deuda pública, 1998-2002 C – Países que no emiten bonos soberanos

21 20 IV.Redención con reglas macro- fiscales? §Pecado original: imposibilidad de los países emergentes de endeudarse en moneda doméstica y a largo plazo. §Metas compatibles con 25-30% del PIB de deuda pública (rango seguro para países emergentes) §Camino largo…

22 21 Deuda Pública y Saldo Primario 2004 (en % de PIB)

23 22 Factores explicativos de las crisis fiscales (1980- 2002)

24 23 La calidad del gasto público en América Latina y el Caribe... Fuente: CEPAL sobre la base de información oficial. Promedios ponderados. Resultados global y primario Pago de intereses de la deuda pública e inversión pública.

25 24 Caminos para la redención… §Supuestos prudentes en materia de ingresos públicos (para eliminar sesgo de optimismo) §Metas de superávit primario §Ajustes cíclicos §Mecanismos de indexación de deuda (al PIB, a una canasta de monedas) §Reglas para el dividendo del crecimiento Con ayuda, camino un poco más corto…

26 25 Comparación de la carga fiscal internacional (en % de PIB) Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries (OECD), 2003. Países del sudeste asiático, Government Finance Statistics (FMI), 2004. Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: a/ Las cifras de la OECD tienen cobertura de Gobierno General, al igual que Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Colombia, Ecuador, México y Uruguay; b/ Los datos de los países de América Latina corresponden al año 2004, excepto Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador, que son del 2003; México, que son del año 2000 y Uruguay, que pertenecen al año 2002; c/ Los datos de los países OECD corresponden al año 2003, así como los de Filipinas, Malasia y Tailandia; d/ Los datos de Singapur pertenecen al año 2002 y los de Korea e Indonesia son del año 2001.

27 26 Carga por cobertura 2004 (en % de PIB) Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales. Notas: a/ La carga tributaria incluye contribuciones a la seguridad social; b/Los datos de Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica y Ecuador corresponden al año 2003; los de México y Panamá al 2000, mientras que los Uruguay pertenecen al año 2002.

28 27 Ingresos Tributarios y PIB por habitante, 2003 Fuente: CEPAL para cifras de PIB y elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país para ingresos tributarios. Notas: a/ El PIB se expresa a precios constantes de 1995; b/ Los datos de ingresos tributarios incluyen contribuciones a la seguridad social y tienen cobertura de Gobierno General en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Panamá y Uruguay; c/Las cifras de ingresos de México y Panamá corresponden al año 2000 y las de Uruguay al 2002.

29 28 Participación Seguridad Social en Ingresos Tributarios, Gobierno Central, 1990 y 2004 (en %) Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.

30 29 Carga y composición de ingresos tributarios en América Latina, 1990-2004, (promedio simple, en % del total y % de PIB). Fuente: Elaboración propia en base a cifras oficiales de cada país. Nota: En algunos casos, las cifras de contribuciones a la seguridad social no corresponden a la cobertura gobierno central.

31 30 Ingresos Tributarios Gobierno Central 2004 (en %) Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de datos oficiales. Nota: a/ La cobertura es Gobierno Central para todos los países, salvo Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Uruguay, cuyos datos corresponden a Gobierno General; b/ Los datos de Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador corresponden al año 2003, mientras que los de México son del 2000 y los de Uruguay del 2002.

32 31 América Latina y El Caribe: Ingresos Totales, 2004 (en % de PIB) Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales Notas: a/ Los ingresos tributarios son netos de devoluciones, excexpto en Brasil; b/ Las donaciones recibidas se incluyen en "Otros Ingresos. Para El Salvador representan un 0.3% sobre PIB, para Honduras un 0.9%, para Nicaragua un3.3% y para Rep. Dominicana un 0.2%, también sobre PIB; c/ Para Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay se han utilizado las cifras de Gobierno General; d/ Las cifras de Argentina, Bolivia, Chile, Costa Rica y Venezuela son del año 2003, mientras que las de Brasil corresponden al 2000 y las de Uruguay al 2002.

33 32 Productividad del IVA en América Latina, 2004 Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual; b/ La cifra promedio de la Unión Europea corresponde al año 2003.

34 33 Promedio Tasas de variaciónDesviación estándar Ingresos tributarios PIBRelación Ingresos tributarios PIBRelación Argentina (1994-2004) 3.31.32.615.46.92.2 Bolivia (1991-2004) 10.33.43.013.32.06.6 Brasil (1995-2004) 4.82.12.39.72.83.4 Chile (1991-2004) 7.95.61.410.53.92.7 México (1991-2004) 3.62.91.210.23.72.8 Perú (1993-2004) 6.14.41.410.64.42.4 III.El sesgo de optimismo

35 34 III.El sesgo de optimismo: la magnitud de la incertidumbre de la recaudación tributaria §Error sobre las condiciones económicas §Financial Statement and Budget Report, HM The Treasury

36 35 §Error fiscal III.El sesgo de optimismo: La magnitud de la incertidumbre de la recaudación tributaria

37 36 III.Ingresos tributarios netos y PIB. Tasa de variación real (%) 12 meses Argentina Bolivia Brasil

38 37 Chile México Perú III.Ingresos tributarios netos y PIB. Tasa de variación real (%) 12 meses

39 38 III. La brecha entre formulación y ejecución presupuestaria INGRESOS PREVISTOS Objetivo de deuda Tasa de crecimiento PIB Tasa de interés real DÉFICIT SOSTENIBLE GASTO PROGRAMADO Control de gasto Calendarización Eficiencia/eficacia DÉFICIT EFECTIVO

40 39 III.Errores de proyección en el proceso presupuestario Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales para América Latina. European Central Bank Working Paper n. 307 para países de la Unión Europea.

41 40 Muchas gracias... Curso Internacional Estimaciones Tributarias Buenos Aires, 25-30 de septiembre de 2005