Presupuestar en tiempos de abundancia (con recursos escasos y no renovables) Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES,

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2 Presupuestar en tiempos de abundancia (con recursos escasos y no renovables) Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Naciones Unidas IV Curso Internacional Estimaciones Tributarias Buenos Aires, 25-29 de septiembre de 2006

3 Índice de la presentación 1. El Contexto de las finanzas públicas en ALC 2. Algunos problemas (de difícil solución) § Qué es la abundancia, y qué hacer con ella? § El riesgo de “mexicanización” de los ingresos fiscales § Cómo estimar los ingresos tributarios?

4 Comparaciones internacionales: evolución del gasto público del gobierno general 1, 1970-2005, en % de PIB Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina. 1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central.

5 La composición del gasto en la Unión Europea (% del PIB) Source: Commission services. Note: Countries included are BE, DK, DE, EL, IT, LU, PT, UK.

6 América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2005, promedio simple, % de PIB Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2005

7 Evolución del tamaño del estado según cobertura institucional (1990-2005, % de PIB)

8 Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Evolución del saldo de la deuda pública según cobertura 1990-2005, en % de PIB

9 Deuda P ú blica y Saldo Primario, 2005 (Gobierno Central, en % de PIB)

10 La brecha de impuestos (Tax gap) Blachard, Couraqui, Hageman y Sartor (1990): una política fiscal sostenible es aquella que asegura que el indicador de deuda sobre PIB converja hacia su nivel inicial. Para eso definen la brecha de corto-plazo:

11 Qué explica la dinámica de la deuda? “pecado original” “media década perdida” (1998-2002) Efecto “bola de nieve” “pecado fiscal” Un venenoso cocktail de falta de crecimiento, devaluaciones y pasivos dolarizados, con un toque de pecado fiscal...

12 El efecto bola de nieve Diferencial entre tasa de interés implícita y tasa de crecimiento Fuente: ILPES, CEPAL. Notas: no incluye datos de Haití. El diferencial se define como la diferencia entre la tasa de crecimiento del PIB (medido en dólares a precios constantes de 2000) y la tasa de interés implícita (el pago de intereses de la deuda en porcentaje del saldo de la deuda del periodo anterior).

13 Dinámica de la deuda pública, 1998-2002

14 Comparación internacional de la carga tributaria, 2005 (en % de PIB) Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries” (OECD), 2005. Países del sudeste asiático, “Government Finance Statistics” (FMI), 2004. Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: a/ Las cifras de la OECD tienen cobertura de Gobierno General, al igual que Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Uruguay; b/ Los datos de los países de América Latina corresponden al año 2005, excepto Brasil, Colombia y Ecuador, que son del 2004; Bolivia, correspondientes al 2003, y Uruguay, que pertenecen al año 2002; c/ Los datos de los países OECD corresponden al año 2003, así como los de Filipinas, Malasia y Tailandia; d/ Los datos de Singapur pertenecen al año 2002 y los de Korea e Indonesia son del año 2001.

15 Ingresos Tributarios y PIB por habitante, 2005 Fuente: CEPAL para cifras de PIB y elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país para ingresos tributarios. Notas: a/ El PIB se expresa a precios constantes de 2000; b/ Los datos de ingresos tributarios incluyen contribuciones a la seguridad social y tienen cobertura de Gobierno General en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Panamá y Uruguay; c/ Los datos de Brasil, Colombia y Ecuador son del 2004; los datos de Bolivia corresponden al 2003; los de Uruguay al 2002 y los de México y Panamá al año 2000.

16 Ingresos Fiscales y PIB por habitante, 2005 Fuente: CEPAL para cifras de PIB y elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país para ingresos fiscales. Notas: a/ El PIB se expresa a precios constantes de 2000; b/ Los datos de ingresos tributarios incluyen contribuciones a la seguridad social y tienen cobertura de Gobierno General en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay; c/ Los datos de Bolivia y Brasil son del 2004 y los de Uruguay del 2002.

17 Unión Europea: tamaño del sector público y distribución del ingreso Source: Commission services. Notes: figures are for 1998. Inequality of income distribution is measured as the ratio between the top (highest income) 20% of a member's state population and the bottom (poorest) 20% of the member's state population. Size is measured as cyclically-adjusted primary expenditure in 1998.

18 Carga tributaria por cobertura, 2005 (en % de PIB) Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales. Notas: a/ La carga tributaria incluye contribuciones a la seguridad social; b/Los datos de Brasil, Colombia y Ecuador corresponden al año 2004; los de Bolivia al 2003; y los de Uruguay pertenecen al 2002.

19 Carga tributaria a nivel Gobierno Central, 1990 y 2005 (en % de PIB) Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales. Nota: a/ Se presentan ingresos netos de petróleo; b/ En Brasil se incluye ICMS, de competencia estadual y excluye COFINS, PIS/PASEP, IPMF/CPMF, incluyéndolos en contribuciones sociales; c/ La carga tributaria no incluye Contribuciones a la Seguridad Social.

20 Carga y composición de los ingresos tributarios en América Latina, 1990-2005 (en % del total y de PIB) Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales. Nota: En algunos casos las cifras de contribuciones a la seguridad social no corresponden a la cobertura gobierno central.

21 Productividad del IVA en América Latina, 2005 Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual.

22 Dos principios para un pacto fiscal... Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo) "Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes). " Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner). Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes)

23 La brecha entre formulación y ejecución presupuestaria INGRESOS PREVISTOS Objetivo de deuda Tasa de crecimiento PIB Tasa de interés real DÉFICIT SOSTENIBLE GASTO PROGRAMADO Control de gasto Calendarización Eficiencia/eficacia DÉFICIT EFECTIVO

24 Promedio Tasas de variaci ó nDesviaci ó n est á ndar Ingresos tributarios PIBRelaci ó n Ingresos tributarios PIBRelaci ó n Argentina (1994-2004) 3.31.32.615.46.92.2 Bolivia (1991-2004) 10.33.43.013.32.06.6 Brasil (1995-2004) 4.82.12.39.72.83.4 Chile (1991-2004) 7.95.61.410.53.92.7 México (1991-2004) 3.62.91.210.23.72.8 Perú (1993-2004) 6.14.41.410.64.42.4 La recaudación tributaria

25 La abundancia: definición 1 Saldo fiscal de Gobierno Central 1995200020012002200320042005 Argentina-1,9-2,1-4,0-0,60,22,00,4 Bolivia-1,3-4,6-7,0-8,0-7,1-5,4-3,5 Brasil-1,7-3,1-3,7-6,4-2,5-1,3-3,5 Chile3,4-0,6-0,5-1,2-0,42,14,7 Colombia-2,0-5,4-5,3-4,9-4,7-4,3-4,8 Costa Rica-3,5-3,0-2,9-4,3-2,9-2,7-2,1 Rep. Dominica0,1-2,1-2,4-2,7-5,2-4,0-0,7 Ecuador-0,60,1-1,0-0,7-0,4-1,0-0,5 Mexico-0,6-1,3-0,7-1,8-1,1-1,0-0,8 Peru-3,4-2,8 -2,1-1,8-1,3-0,7 Uruguay-1,9-3,5-4,5-4,9-4,6-2,5-1,6 Venezuela-4,4-1,7-4,4-4,0-4,4-1,91,7

26 Términos de intercambio (2004-2005) Source: ECLAC.

27 El precio del petróleo… Source: ECLAC.

28 …Y el boom del cobre Source: ECLAC.

29 Ingresos fiscales, Gobierno Central (% de PIB) Source: ECLAC.

30 Definición 2: El ciclo económico

31 La abundancia: definición 2 (brecha de PIB)

32 Fuente: elaboración propia en base a metodología de Martner y Tromben (2004). Notas:el gráfico incluye los episodios de 10 países: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Perú, Uruguay, Venezuela. II. El sesgo pro-cíclico de la política fiscal América Latina, 1990-2005

33 Política fiscal y ciclo económico(1) Cambio en saldo global cíclicamente ajustado Fuente: cálculos propios. Se ilustra la posición fiscal de 10 países para el período 1990- 2005.

34 Política fiscal y ciclo económico(2) Cambio en saldo primario cíclicamente ajustado Fuente: cálculos propios en base a metodología de Martner y Tromben (2003). Se ilustra la posición fiscal de 10 países para el período 1990-2005.

35 Política fiscal y ciclo económico(3) Cambio en saldo de la deuda pública Fuente: cálculos propios en base a metodología de Martner y Tromben (2003). Se ilustra la posición fiscal de 10 países para el período 1990-2005.

36 Indicadores de saldo fiscal cíclico

37 Ajustes Cíclicos Regla: 1% del Pib de superávit estructural Estimación PIB potencial (método estándar FMI-OECD). 1. Estimaci ó n Funci ó n de Producci ó nY = A K  L  2. Estimaci ó n del Nivel de Tendencia de los Insumos (Comit é de Expertos Externos) Estimación Precio del Cobre de Largo Plazo (Comité de Expertos Externos) Ajuste de ingresos tributarios a variables de largo plazo (utilizando elasticidad producto estimada de 1.05) Ajuste de ingresos del cobre de acuerdo a la brecha entre el precio del cobre y su precio de largo plazo (de acuerdo a la producción efectiva de Codelco) No se considera componente cíclico de los gastos

38 Chile: brecha de PIB 1985-2010 en % del PIB tendencial

39 Chile: Saldos efectivo y cíclico del Gobierno Central (% PIB) 1997199819992000200120022003200420052006 Saldo efectivo2,00,4-2,1-0,6-0,5-1,2-0,42,14,75,3 Componente cíclico total1,2-0,2-1,3-0,8-1,4-1,8-1,21,33,74,3 Del cual: Ingresos tributarios1,00,5-0,4-0,3-0,4-0,7-0,8-0,4-0,3-0,1 Cobre0,2-0,7-0,9-0,5-1,0 -0,41,73,94,4 Saldo estructural0,80,6-0,80,10,90,60,8 1,0 Fuente: Dipres (2006).

40 La abundancia: definición 3

41 El dividendo del crecimiento: qué hacer con los ingresos no previstos? Tres ideas discrecionales: gastarselos, ahorrarlos, distribuirlos vía reducción de impuestos Bélgica: todos los ingresos provenientes de un crecimiento superior al de tendencia serán íntegramente destinados a reducir deuda Perú: Los recursos del Fondo de Estabilización Fiscal (el superávit fiscal que registre el sector público al final del ejercicio anual) se destinarán a pagar deuda cuando superen 2% del PIB Chile: los ingresos no previstos del cobre van al FCC, cuyos únicos destinos son la acumulación de reservas y el pre-pago de deuda externa

42 Métodos de estimación de los ingresos Método directo Modelos de equilibrio general, más ajustes Modelos macroeconométricos, más ajustes Elasticidad tributaria, más ajustes  Detallada  Agregada

43 Elasticidades tributarias

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46 El sesgo de optimismo: la magnitud de la incertidumbre de la recaudación tributaria Error sobre las condiciones económicas Error fiscal Error Institucional?