Fortalecimiento de Capacidades Institucionales en Planificación para el Desarrollo

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Módulo 3: Presupuesto Basado en Resultados Contenido Unidad 1. Consideraciones generales del PBR  Definiciones. Las diferentes funciones del presupuesto.  Presupuesto tradicional vs. PBR.  Relación Planificación – Presupuesto  Características del PBR.  Objetivos del PBR.  Consideraciones para su Implementación Unidad 2. Elementos para la implementación del PBR  Clasificación del presupuesto en programas.  Perspectiva presupuestaria de mediano plazo. Marcos Plurianuales.  Responsabilidad fiscal.  Evaluación de la efectividad del gasto  Incentivos para la efectividad de la gestión.  Difusión de la información.

Unidad 1. Consideraciones generales del PBR El presupuesto de un país es quizá el mejor termómetro disponible para conocer cuáles son las prioridades ya que en él se plasman los programas a los cuales se destinan los recursos con que cuenta. Es el eslabón que une los buenos propósitos en los que la mayoría coinciden, con la posibilidad de ejecutar las actividades que los harán posible. No obstante, es poco frecuente que los presupuestos reflejen las prioridades que los procesos de planificación han marcado, dado un proceso inercial en la forma de asignar el presupuesto, que genera temor al cambio y los comunes conflictos entre las áreas responsables de la asignación de los recursos y las de los procesos de planificación. Sin embargo, cuando un país inicia un proceso de cambio que busca mejorar los niveles de efectividad de su desempeño bajo la GpRD, modificar este proceso e incorporar la metodología de Presupuesto Basado en Resultados (PBR) es pieza fundamental.

Unidad 1. Consideraciones generales del PBR Definiciones. Las diferentes funciones del presupuesto. El ejercicio presupuestario consiste en la asignación y ejecución de recursos para proveer bienes y servicios públicos que demandan los habitantes, a través de fondos provenientes de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos o deuda pública. El proceso presupuestario incluye las siguientes etapas (Robinson 2012):  Formulación de una política fiscal agregada: se determinan los objetivos del gobierno para el déficit fiscal, ingresos, niveles de endeudamiento, etc.  Elaboración del presupuesto: el gobierno decide cuántos recursos asignará, a qué organizaciones y para qué fin.  Ejecución del presupuesto: se aplican los fondos en la generación o adquisición de bienes y servicios públicos.  Evaluación y Rendición de cuentas: se preparan informes para evaluar la ejecución y sus resultados para el ejercicio posterior, se elaboran reportes para los órganos de control y se dan cuentas al público en general.

Unidad 1. Consideraciones generales del PBR Definiciones. Las diferentes funciones del presupuesto. Propósitos fundamentales de un Presupuesto:  Destinar los recursos, que por definición son escasos, a la solución de los problemas prioritarios.  Que estos recursos sean aplicados de forma eficaz y eficiente. Si estos dos propósitos son satisfechos al momento de llevar acabo el proceso presupuestario, podemos afirmar que el presupuesto puede ser calificado de efectivo. Prioridades de Gasto Correctas Ejecución Eficiente y Eficaz Presupuesto Efectivo

Unidad 1. Consideraciones generales del PBR Definiciones. Las diferentes funciones del presupuesto. Funciones del Presupuesto Función Económica  Dimensión micro, el presupuesto refleja la asignación de recursos alternativos y competitivos, según las prioridades de gobierno.  Dimensión macro, el presupuesto se presenta como la instancia de definición de la política fiscal e instrumento de estabilización económica. Función Gerencial  Constituye la base financiera para la planificación de las instituciones públicas y un instrumento para evaluar su desempeño.  Es el instrumento de toma de decisiones más importante que tienen los servidores públicos.  El PBR apoya a la labor gerencial, al enfocar su atención en los resultados, en lugar de los procesos e insumos.

Unidad 1. Consideraciones generales del PBR Definiciones. Las diferentes funciones del presupuesto. Funciones del Presupuesto Función Institucional  Es un mecanismo que permite rendir cuentas del uso de los recursos públicos, ya que contiene información de cómo usará los recursos de los contribuyentes y qué bienes y servicios públicos proveerá.

Unidad 1. Consideraciones generales del PBR Definiciones. Las diferentes funciones del presupuesto. Presupuesto Basado en Resultados PBR  Busca mejorar la efectividad del gasto público al vincular los recursos que se le asignan a las organizaciones del sector público con los resultados que éstas producen.  Hace uso de información sistemática sobre el desempeño (indicadores, evaluaciones, costos) para establecer la vinculación insumos, producto, resultado.  El impacto del uso del PBR se hace evidente al mejorar la forma en que se prioriza el gasto y en el mejoramiento de la eficiencia para producir los bienes y servicios públicos.

Unidad 1. Consideraciones generales del PBR Presupuesto tradicional vs. PBR

Presupuesto TradicionalPBR  Enfoque en Insumos.  Enfoque en productos / resultados.  Es complejo darle seguimiento a la efectividad del gasto.  Facilita el seguimiento de actividades y rendimiento de ejecutores.  No facilita los procesos de evaluación.  Impulsa un proceso de evaluación del gasto basado en el desempeño.  Basado en controles estrictos.  Flexibilidad en el manejo de recursos.  Permite la opacidad del gasto.  Permite la rendición de cuentas.  Complica la toma de decisiones en el momento de realizar ajustes.  Es posible realizar ajustes focalizados al presupuesto.

Unidad 1. Consideraciones generales del PBR Relación planificación - presupuesto Alineación del Proceso Presupuestario para Resultados

Unidad 1. Consideraciones generales del PBR Características del PBR  Define y alinea los programas presupuestarios y sus asignaciones, a través del ciclo planeación – programación – presupuestación – ejercicio – seguimiento – evaluación – rendición de cuentas.  Considera indicadores de desempeño y establece una meta o grupo de metas de actividades y programas presupuestarios, a los cuales se le asigna un nivel de recursos compatibles con dicha meta.  Aporta información y datos sobre el desempeño, facilitando la rendición de cuentas.  Propicia un nuevo modelo para la asignación de recursos, mediante la evaluación de los resultados de los programas presupuestarios, vinculando de esta manera los incrementos de gasto con aumento de producción o desempeño.  Permite la reasignación inter e intrasectorial a partir de los indicadores de desempeño.  Facilita la puesta en marcha de evaluaciones regulares o especiales, acorde con las necesidades específicas de los programas.  Facilita la discusión de prioridades nacionales y sectoriales.

Unidad 1. Consideraciones generales del PBR Objetivos del PBR  Alinear el proceso presupuestario hacia resultados.  Fortalecer la planeación estratégica para resultados.  Medir el desempeño para evaluar los resultados.  Asignar recursos considerando la evaluación de los resultados alcanzados, lo que genera un nuevo modelo para la asignación de recursos presupuestarios, tendientes a elevar la efectividad y la calidad del gasto público.  Establecer una dinámica organizacional orientada a resultados, ya que unifica el proceso presupuestario con la conducción y ejecución de las políticas públicas y de sus programas al interior de las dependencias y entidades, para orientar el esfuerzo institucional al logro de los resultados.

Unidad 1. Consideraciones generales del PBR Consideraciones para su implementación Elementos para la implementación del PBR Mario Marcel (2007)  Desarrollar una base de información del desempeño, lo que implica tener claridad de los resultados que se esperan con las acciones a financiar y que den paso a la implantación de un sistema de seguimiento y evaluación;  Deben existir procedimientos explícitos debidamente formalizados sobre la manera en que la información será analizada y considerada en el proceso de formulación del presupuesto;  Generar una estructura de incentivos complementaria al sistema presupuestario que motive a las organizaciones públicas y a los servidores públicos a alcanzar mejores resultados, y;  Establecer normas sobre administración financiera que permitan la flexibilidad necesaria para que las dependencias utilicen con eficiencia sus recursos para el logro de resultados, a fin de poder reasignar con mayor facilidad los limitados recursos públicos a los sectores y programas que puedan generar el mayor beneficio social.

Unidad 1. Consideraciones generales del PBR Consideraciones para su implementación Consideraciones de planificación y fiscales para implantar un PBR García López y García Moreno (2010)  Elaborar el presupuesto con base a políticas: el proceso presupuestario debe considerar los resultados establecidos por el gobierno mediante el ejercicio de planificación estratégica y que constan en un documento oficial, como un plan nacional o los planes sectoriales.  Contar con una perspectiva presupuestaria de mediano plazo: el PpR funciona mejor si se cuenta con un horizonte de la política fiscal que trascienda el presupuesto anual, mediante la proyección de los ingresos y de los gastos para un período de tres años o más.  Contar con reglas que fomenten la estabilidad fiscal: otro elemento que contribuye a sentar las bases para la implementación de un PpR son las reglas de estabilidad fiscal, pues fijan límites, expresados en forma cuantitativa o cualitativa, que se imponen a ciertas variables que se desea controlar, como el endeudamiento, el déficit fiscal o el gasto público.

Unidad 1. Consideraciones generales del PBR Consideraciones para su implementación Compromiso institucional para un manejo adecuado y transparente de los recursos públicos Schick (2008)  Contar con un presupuesto equilibrado y realista, evitando grandes variaciones entre lo autorizado y lo ejecutado.  Evitar desviaciones de recursos a acciones no planeadas y por lo tanto, no presupuestadas.  Coherencia entre lo gastado y lo reportado.  Certidumbre sobre los fondos que dispondrán los ejecutores del gasto durante el año fiscal.  Apertura y transparencia en las finanzas públicas.  Impunidad cero ante actos de corrupción.  Cultura gerencial que promueva la observancia de las reglas formales.  Profesionalización del servicio público.

Unidad 2. Elementos para la implementación del PBR La implementación del PBR requiere necesariamente cambiar radicalmente formas enraizadas en la cultura organizacional del servidor público latinoamericano tales como el control, la opacidad, el enfoque en la función y la facultad expresa en la ley. La implementación de un PBR permite combatir tres hitos en la cultura organizacional del sector público:  Diseño del presupuesto de forma incrementalista.  Recortes generales del presupuesto, ante presiones económicas.  Discrecionalidad en la asignación de los recursos. En este contexto, para implementar el PBR es necesario un cambio profundo en la cultura organizacional de las instituciones y de los servidores públicos; ambos deben estar dispuestos al escrutinio público, a dar cuentas de los recursos que manejan (dado su naturaleza de recursos públicos), y a responsabilizarse de los resultados de los programas y proyectos que ellos mismos diseñaron y ejecutaron con esos recursos públicos.

Unidad 2. Elementos para la implementación del PBR Clasificación del presupuesto en programas  La agrupación del gasto por programas y actividades para propósitos presupuestarios es la herramienta básica de información utilizada por el PBR. Esta clasificación pretende introducir claridad acerca de los programas y actividades que realizará el gobierno y los recursos que pretende aplicar en éstos para alcanzar las metas que ha establecido previamente.  Se entiende por programa al conjunto de acciones específicas, generalmente acotadas en el tiempo, encaminadas a resolver un problema de carácter público. La solución a la problemática a la que responde el programa, se concreta en la generación de productos y servicios que se entregan a una población objetivo.  El diseño de los programas presupuestarios o presupuesto de programas, se considera el elemento articulador del proceso de implementación del PBR en correspondencia con el GpRD, ya que conjuga el proceso de planificación, autorización y ejercicio del gasto en términos de programas los cuales agrupan los gastos en torno a objetivos específicos de políticas.  La clasificación del gasto en términos de programas convierte al presupuesto en un instrumento de decisiones explícitas sobre prioridades de gasto.

Unidad 2. Elementos para la implementación del PBR Clasificación del presupuesto en programas Componentes de los programas presupuestarios a.El primero tiene que ver con la actividad institucional y comprende al conjunto de acciones sustantivas o de apoyo que realizan las dependencias y entidades por conducto de sus unidades responsables, con el fin de dar cumplimiento a los objetivos y metas contenidos en los programas, de conformidad con las atribuciones y facultades que les señala su respectiva normatividad interna. b.El segundo componente tiene que ver con la información financiera y de recursos, misma que permite organizar, en forma representativa y homogénea, las asignaciones de recursos de los programas y del gasto a cargo de los ejecutores para el cumplimiento de sus objetivos y metas.

Unidad 2. Elementos para la implementación del PBR Clasificación del presupuesto en programas Características de los programas presupuestarios  Ser la oferta a la solución de un problema o demanda social.  Tener un planteamiento estratégico institucional que enlaza los planes de mediano y largo plazo con el marco institucional de la organización.  Entregar a los ciudadanos bienes y servicios claramente identificables (productos).  Contiene más de un producto entregable (bienes y servicios) dirigidos a una población identificada.  Identifica plenamente a los beneficiarios.  Se constituye en una categoría de asignación de recursos que pueda ser identificada financiera y contablemente.

Unidad 2. Elementos para la implementación del PBR Clasificación del presupuesto en programas Características de los programas presupuestarios (…)  Implica datos de identificación en la estructura programática presupuestal.  Se constituye como un elemento básico del proceso de evaluación de resultados y de control de gestión.  Aporta elementos para la toma de decisión en la asignación de recursos y, por lo tanto, en la definición de prioridades. Los programas presupuestarios deben articular el proceso de planificación (de mediano y largo plazo, regional e institucional), incorporando objetivos e indicadores señalados en los documentos derivados del proceso de planificación.

Unidad 2. Elementos para la implementación del PBR Clasificación del presupuesto en programas Información que deben incluir los programas presupuestarios Marc Robinson (2010)  Título y objetivos.  Una lista de los principales productos (servicios) que componen el programa.  Una breve narrativa de la estrategia, desafíos y nuevas iniciativas clave del programa.  Indicadores de desempeño clave del programa.  Metas de desempeño del programa.  Estimados de gastos del programa, preferentemente con proyecciones a mediano plazo.  Un desglose de los gastos del programa en categorías amplias de clasificación económica (personal, capital, etc.).

Unidad 2. Elementos para la implementación del PBR Perspectiva presupuestaria de mediano plazo. Marcos plurianuales  En términos generales, la administración pública en países de América Latina, no maneja sus presupuestos con una visión multianual que esté sincronizada con la planificación de mediano y largo plazo  Es común iniciar proyectos y programas que son recortados ante cualquier fluctuación fiscal o ante cualquier nueva prioridad que haya surgido, lo que no permite que los programas tengan continuidad y por lo tanto, lo que se esperaba de ellos en términos de impactos, sea postergado para una nueva oportunidad.  Los problemas que intenta resolver el gobierno son, por lo general, estructurales, es decir, no puede ser resueltos con la aplicación de recursos de un solo ejercicio sino que deben ser atendidos de forma constante y sistemática para que los impactos esperados, producto de un correcto diseño de política, puedan reflejarse en el tiempo.

Unidad 2. Elementos para la implementación del PBR Perspectiva presupuestaria de mediano plazo. Marcos plurianuales  Determinar los costos de programas anualmente puede resultar incorrecto, en particular para los nuevos programas, donde los costos del primer año varían significativamente de los costos continuos debido a los costos de implementación o al plazo inicial de arranque de programas nuevos. Por consiguiente, se considera esencial que las nuevas propuestas de programas se acompañen de estimados de costos de mediano plazo.  Introducir una perspectiva presupuestaria de mediano plazo tiende a mejorar la gestión de los recursos, ya que permite disminuir la incertidumbre en el financiamiento de los programas públicos y mejora la implementación de la política fiscal.  La elaboración de presupuestos con perspectiva de mediano plazo reduce significativamente las probabilidades de que un nivel de gasto más alto de lo esperado afecte una política fiscal sólida debido a compromisos que el gobierno haya efectuado en el pasado en materia de gasto, sin considerar todas sus implicaciones futuras.

Unidad 2. Elementos para la implementación del PBR Perspectiva presupuestaria de mediano plazo. Marcos plurianuales  Una condición esencial de los presupuestos con perspectiva de mediano plazo es contar con un marco fiscal de mediano plazo definido, con metas fiscales y de ingresos claramente establecidas, que permita planificar con cierto grado de certeza, los recursos disponibles con los que se contarán.  El éxito al reconciliar la política de gasto e ingresos con una política fiscal sólida a mediano plazo depende fundamentalmente de la calidad de los cálculos a futuro. En la medida en que los cálculos proporcionen una proyección adecuada de los niveles de gasto e ingreso acumulados, la perspectiva presupuestal de mediano plazo podrá apoyar la decisión de si se requieren cambios en la política del gasto para ajustarse a los límites de la proyección acumulada de ingresos.  El incorporar una perspectiva presupuestal de mediano plazo a los procesos de PBR es una condición que impactará positivamente en el esfuerzo por lograr una gestión mas efectiva de las entidades públicas, por lo que su incorporación gradual, pero sistemática es ampliamente recomendable y necesaria.

Unidad 2. Elementos para la implementación del PBR Responsabilidad fiscal Una cultura de responsabilidad fiscal es la base para el manejo eficiente de los recursos, y éste es un factor indispensable para contar con la estabilidad económica necesaria a fin de lograr los objetivos definidos en la planificación estratégica (García López y García Moreno 2010). Doble propósito del PBR en materia fiscal a.Por un lado, la implementación del PBR requiere contar con una estabilidad económica, basada en una política fiscal responsable que permita tener certeza tanto en los ingresos disponibles, como en los techos de gasto programables. b.Por el otro, el aplicar adecuadamente un sistema presupuestal basado en PBR permite mejorar la calidad del gasto, al destinarlo de mejor manera a las prioridades nacionales, permite no solamente tener mayores volúmenes de ingresos en el futuro, sino generar mayor confianza en la sociedad, para lograr una mayor contribución proveniente de una mejor recaudación.

Unidad 2. Elementos para la implementación del PBR Evaluación de la efectividad del gasto La evaluación se puede definir como la estimación formal de programas, proyectos, organizaciones o políticas mediante el uso de metodologías sistemáticas con el propósito de valorar de la manera más objetiva posible su eficiencia, efectividad, diseño o manejo. Las evaluaciones juegan un papel fundamental al formar parte de la base de información de desempeño que se utiliza para la elaboración de presupuestos basados en resultados. Sin embargo, para que se considere de utilidad, una evaluación debe ser del tipo adecuado, es decir, oportuna y dirigida a responder las preguntas de mayor relevancia para la toma de decisiones presupuestarias. Se puede distinguir entre la evaluación retrospectiva (ex post), que son las evaluaciones de programas o proyectos que se encuentran en operación y la evaluación prospectiva (ex ante), que son las evaluaciones de posibles nuevos programas y proyectos, antes de su implementación.

Unidad 2. Elementos para la implementación del PBR Evaluación de la efectividad del gasto La evaluación puede apoyar la elaboración de presupuestos al permitir:  Identificar programas o componentes de éstos que se puedan recortar, es decir, que no resulten efectivos en términos de costos y cuya eficiencia no se pueda mejorar fácilmente mediante cambios en el diseño de políticas o en su administración.  Identificar posibilidades de ahorro mediante mejoras en la eficiencia de la prestación de servicios. La evaluación de la efectividad programática juega un papel de especial importancia en las formas de presupuestos basados en resultados ya que su enfoque principal consiste en lograr que la elaboración presupuestaria se base en lo posible en información sobre el desempeño. Lo anterior implica que las decisiones sobre la priorización del gasto se sustentan en información de calidad acerca de la efectividad de un programa y las decisiones sobre el techo financiero que se autorizará a las organizaciones públicas se fundamentan en información confiable sobre el grado de efectividad en que cada organización ha empleado los recursos.

Unidad 2. Elementos para la implementación del PBR Evaluación de la efectividad del gasto Existen dos tipos de evaluación relevantes para determinar la efectividad de un programa Marc Robinson (2010)  Las evaluaciones de resultados o de impacto, las cuales buscan medir directamente la efectividad de los programas, al incorporar indicadores de resultado y utilizar métodos sofisticados para evaluar el vínculo entre la intervención del programa y los cambios de medidas en los indicadores de resultado, en el proceso que explícitamente se ocupa de problemas como los factores externos.  Las evaluaciones de la lógica programática, las cuales se utilizan para evaluar si un programa se diseñó de tal manera que probablemente alcance el resultado esperado. Para evaluar la lógica programática, el primer paso consiste en aclarar exactamente cómo se supone que el programa logrará sus resultados. Expresado en términos de “cadena de resultados”, las preguntas clave son: ¿Qué resultados intermedios se espera que obtenga el programa? ¿De qué manera esos resultados intermedios generarán o contribuirán a los resultados esperados de más alto nivel del programa?

Unidad 2. Elementos para la implementación del PBR Incentivos para la Efectividad del Gasto  La transformación de la administración pública constituye una de las reformas más cruciales en los países de América Latina. Este cambio sustancial pasa necesariamente por el cambio en la forma de gestionar el recurso en el que más gastan los gobiernos: el recurso humano. Se busca pasar de un sistema de gestión de recursos humanos basado en el clientelismo a uno basado en el mérito y profesionalismo.  La nueva gestión pública busca cambiar esa situación al centrarse en el desempeño más en cuestiones laborales tales como contratación, salarios, ascensos y despidos. Para ello, la gestión del desempeño de servidores públicos se debe vincular a los amplios sistemas de planificación estratégica y presupuestación basada en resultados.  En particular, los objetivos e indicadores establecidos para unidades de trabajo e individuos se deben asociar a objetivos e indicadores de programa y de organización. En términos generales, deberían tener un solo hilo conductor a través de las organizaciones y enlazar los de toda una entidad gubernamental con los de las unidades de trabajo y el personal que labora en ellas.

Unidad 2. Elementos para la implementación del PBR Incentivos para la Efectividad del Gasto  Los incentivos de desempeño son fundamentales para la elaboración de un presupuesto basado en resultados. No obstante, se debe ser consciente de los posibles efectos perversos de un componente demasiado grande de pago por resultados, debido a la inevitable imperfección de las medidas del desempeño individual o de una unidad de trabajo.  Asimismo, constituye un grave error considerar que la motivación es una mera cuestión de incentivos materiales. Existen medidas de reconocimiento público, como la entrega de reconocimientos por servicios prestados, la mención en la reunión anual de la organización o una carta en dónde el Secretario agradece su colaboración y desempeño, que no comprometen dinero, pero que son ampliamente apreciados por los servidores públicos.  Los incentivos son una parte relevante del PBR, ya que contribuyen a impulsar una cultura basada en resultados, vía el reconocimiento al mérito. Sin embargo, para que éstos funcionen, se requiere información confiable y oportuna sobre el desempeño de las instituciones y del personal que permitan el establecimiento de reglas del juego claras y objetivas en el proceso de evaluación y sus consecuencias.

Unidad 2. Elementos para la implementación del PBR Difusión de la información Si se parte de la premisa de que todo lo que se realiza con recursos públicos debe ser del dominio público, podemos afirmar que la información derivada de los procesos presupuestarios merecen la más amplia publicidad posible. Esta difusión no sólo es útil y deseable sino obligatoria, dado el carácter público de los recursos que manejan los gobiernos. La difusión de la información de los PBR tiene los siguientes propósitos:  Ser una herramienta de rendición de cuentas, ya que permite que los representantes populares, miembros de organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos en general, conozcan tanto los objetivos comprometidos, como los recursos asignados a cada programa.  Es una herramienta que apoya la identificación de posibles desviaciones de recursos o incluso actos de corrupción, ya que los recursos asignados van ligados a metas de bienes y servicios y éstos a propósitos de programa. Es importante resaltar que para que este proceso de amplia difusión cumpla con su propósito, es necesario que los medios de comunicación, los mensajes y sus contenidos, sean adaptados a los públicos a los que van dirigidos.