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Diseño de instrumentos de costeo de actividades y programas de gasto para la toma de decisiones en la asignación presupuestaria.

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1 Diseño de instrumentos de costeo de actividades y programas de gasto para la toma de decisiones en la asignación presupuestaria

2 Contenido I. I.El proceso presupuestario en el Perú. II. II.Metodologías para la determinación de costos en programas de gasto público. III. III.Fortalezas y debilidades para la aplicación de instrumentos de costeo. IV. IV.Métodos de costeo en el sector público: El caso del ABC. V. V.Las experiencias internacionales: Presupuesto por Resultados y Costeo de programas de gasto público. VI. VI.Lineamientos para la aplicación de metodología de costeo en el Perú. VII. VII.Conclusiones y recomendaciones.

3 I.El Proceso Presupuestario en el Perú

4 1.1. Entorno institucional y legal La autoridad central de los sistemas integrantes de la Administración Financiera del Sector Público (AF- SP) es el MEF. La DNPP es el órgano rector en materia de presupuesto. El entorno legal está basado en los principios rectores establecidos en la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto (Ley Nº 28411), y en un conjunto de Directivas que emite la DNPP.

5 1.2. Sistemas integrantes de la AF-SP SistemaÓrgano Rector Sistema Nacional de Presupuesto Dirección Nacional del Presupuesto Público Sistema Nacional de Tesorería Dirección Nacional del Tesoro Público Sistema Nacional de Endeudamiento Dirección Nacional del Endeudamiento Público Sistema Nacional de Contabilidad Dirección Nacional de Contabilidad Pública

6 1.3. Estructura Institucional y Estructura Funcional del Presupuesto Público

7 Ejemplo de una Cadena Funcional Programática FunciónProgramaSubprogramaActividadComponente Meta Presupuestaria 16 Transporte 062 Transporte Terrestre 0146 Caminos Rurales Mantenimiento Vial Local Mantenimiento Vial Local Mantenimiento de Caminos Rurales -IVP

8 1.4. Los Procesos de Programación y Formulación Presupuestaria A efectos del diseño de instrumentos de costeo, es indispensable la descripción y análisis de las fases de programación y formulación. En la programación se determinan: los objetivos institucionales de corto plazo, la demanda global de gastos, y la metodología a emplear para la estimación de los fondos públicos. En la formulación se determinan: la estructura funcional-programática del pliego, y las metas en función de la escala de prioridades.

9 1.5. La Programación Presupuestaria Multianual La literatura económica resalta la importancia de contar con instrumentos de gestión que reconozcan la intertemporalidad de las decisiones del sector público. Los planes estratégicos multianuales son instrumentos orientadores del quehacer estatal y permiten mejorar la calidad del gasto público. La DGPM del MEF se encuentra desarrollando una propuesta (Sistema de Seguimiento y Evaluación del Gasto Público) cuyo objetivo es lograr una asignación presupuestal transparente y orientada por resultados en las acciones vinculadas a los resultados prioritarios.

10 Propuesta de la DGPM P.O.R.: Presupuesto Orientado a Resultados Productos del Sistema de difusión interna Productos del Sistema de difusión externa

11 1.6. Sistemas de Información existentes que se vinculan al Presupuesto SIAF-SPSIGA El SIAF-SP permite el registro de información de las fases de programación y formulación del presupuesto público. Su uso es obligatorio para todas las entidades y organismos del sector público. El SIGA ha sido concebido como un supersistema que implica un nivel máximo de integración entre sistemas orientados hacia mejorar la gestión de las finanzas públicas. El SIGA ha buscado ayudar a los sectores en el control de su proceso de abastecimiento.

12 II.Metodologías para la determinación de costos en programas de gasto público

13 Gestión por Resultados y costeo de programas de gasto en el Perú En la actualidad, se ha podido identificar algunos esfuerzos de Unidades Ejecutoras que han logrado importantes avances hacia una gestión por resultados. Estos avances ha significado el acercamiento hacia un esquema de costeo de programas de gasto público.

14 Caso 1: SENASA DescripciónLecciones aprendidas Desde 1992 el SENASA cumple con su objetivo de proteger y mejorar el patrimonio agrosanitario del Perú. En 1999 inició el diseño y desarrollo de su actual sistema de planificación. Ha mostrado avances importantes en materia de gestión por resultados. La unidad básica de planificación es el proyecto o servicio. Cada proyecto o servicio tiene un marco lógico, y un cronograma de ejecución. La vinculación del proyecto o servicio con las actividades permite calcular costos unitarios. La traducción de la información a la cadena funcional programática del MEF no permite vincular los costos con la elaboración del presupuesto

15 Caso 2: PARSalud DescripciónLecciones aprendidas El PARSalud tiene como objetivo apoyar el proceso de modernización y reforma del sistema de salud. El programa cuenta con un sistema de monitoreo a nivel de productos (output) y otro a nivel de resultados (outcomes). El uso del marco lógico es una herramienta fundamental. La información de detalle permite obtener cálculos de costos unitarios. Al igual que el SENASA, debe convertir su información de metas y presupuestos a la estructura funcional programática del MEF.

16 Caso 3: Hospital San Bartolomé DescripciónLecciones aprendidas El Hospital San Bartolomé es un establecimiento de atención especializada en la salud reproductiva de la mujer e integral del niño y el adolescente. Cuenta con el SIGA implantado al 100%. Realiza un trabajo de planeamiento estratégico y de evaluación de cumplimiento de metas. El enfoque del planeamiento estratégico es pieza fundamental para un esquema de gestión orientada a los resultados. La utilización del SIGA permite ordenar los procesos de adquisiciones. La principal limitación actual del SIGA es la ausencia de una interfase con el SIAF-AP.

17 III.Fortalezas y debilidades para la aplicación de instrumentos de costeo en el Perú

18 3.1. Fortalezas y Debilidades en la Programación y Formulación Presupuestaria FORTALEZAS La filosofía de la EFP es consistente con una gestión por resultados. La normatividad orienta hacia la definición de metas. DEBILIDADES El clasificador de gastos solo permite costear insumos. La programación y formulación satisfacen un objetivo preciso de costeo por insumos. Las herramientas de gestión desarrolladas por algunas UEs son incompatibles con la estructura exigida por la normatividad presupuestaria.

19 3.2. Fortalezas y Debilidades en los Presupuestos Multianuales FORTALEZAS La propuesta de la DGPM esta orientada hacia una gestión por resultados, requiriendo un método de costeo de actividades DEBILIDADES. Los esfuerzos de la DGPM y de otras direcciones de línea como la DNPP, se conducen de forma paralela.

20 3.3. Fortalezas y debilidades en el SIAF-SP FORTALEZAS Es un único sistema de registro, procesamiento y generación de información. Facilidad para cumplir con las directivas de la DNPP Base de datos confiable, oportuna y de cobertura adecuada. Monitoreo por los Sectores y Pliegos de la Ejecución del Presupuesto. Se cuenta con el concepto de Finalidad (asociada a la Meta). DEBILIDADES Agregación de la información registrada en el Ciclo del Gasto. No existe una descripción específica de los conceptos registrados por el lado de los Gastos.

21 3.4. Fortalezas y debilidades en el SIGA FORTALEZAS Facilita la labor de preparación de la información en las UE. Contempla el concepto de Centro de Costos y lo vincula con el concepto de Meta. Permite realizar un análisis de costos asociados al cumplimiento de las metas de la UE. Exige el ingreso de información de detalle de las operaciones de adquisiciones de las UEs.

22 3.4. Fortalezas y debilidades en el SIGA DEBILIDADES La información de gastos programados no alimenta el ciclo de gasto del SIAF-SP. Su empleo aun no es obligatorio en las UEs. No existe un Órgano Rector del proceso de Abastecimiento en el Sector Público

23 IV.Métodos de Costeo en el Sector Público: El caso del método ABC

24 4.1. Antecedentes del método ABC La búsqueda de nuevos métodos para lograr eficiencia en la gestión pública se ha originado por el objetivo permanente de hacer más con menos. La mayor eficiencia en el sector público se aseguraría al vincularse estrechamente eficiencia con desempeño. El costeo basado en actividades (ABC, por sus siglas en inglés) es un instrumento que provee información para una toma de decisiones orientada hacia la eficiencia.

25 4.2. Justificación del método ABC El ABC permite cuantificar los costos en los que se incurre para producir un bien o servicio. El costeo de productos se logra, únicamente, a través de costear las actividades involucradas. El ABC reorienta el interés desde la estructura funcional de una organización hacia la satisfacción eficiente y eficaz de la demanda de los servicios que se deben proveer.

26 4.3. El enfoque de administración del ABC Recursos Asignación del Costo de los Recursos Inductores de Costos Actividades Administrar Actividades Asignación del Costo de las Actividades Objetos del Costo (Producto) Inductores de Recursos Inductores de Actividades Visión de Asignación de Costos (ABC) Lo que las cosas han costado Visión de Proceso Lo que cuestan las cosas Mejor toma de decisiones

27 4.4. Métodos de costeo tradicionales vs. Método ABC Métodos tradicionalesMétodo del ABC Se enfocan en los gastos de mano de obra, bienes, servicios, etc. (insumos). Se enfoca en el trabajo desarrollado (actividades) y en los productos obtenidos (outputs). Proporcionan un punto de vista financiero que se enfoca únicamente en el gasto de recursos (insumos). Proporciona un punto de vista financiero que se enfoca en los productos (outputs).

28 4.5. El ABC permite… Ofrecer mejores servicios dentro de un contexto de restricción presupuestaria. Determinar los costos verdaderos o reales de los bienes o servicios públicos. Implementar mejoras de procesos. Evaluar la posibilidad de tercerizar algunas funciones del Estado. Alinear actividades de una organización dentro del ámbito de su plan estratégico.

29 4.6. Condiciones necesarias para la aplicación del método ABC en un Sector Público Las condiciones necesarias son que… Su implementación puede ser resultado de una introducción progresiva. Es importante el apoyo y decisión de las instancias superiores de decisión. Es indispensable demostrar resultados rápidos de la aplicación del método. Es necesario anticipar la posible resistencia organizacional.

30 V. Las experiencias internacionales: Gestión por Resultados y Costeo de programas de gasto público

31 5.1. Antecedentes Las teorías contemporáneas de la administración pública enfatizan las ventajas de promover una gestión pública orientada a resultados. La creación de sistemas de evaluación de la gestión publica es un componente critico dentro de las propuestas de reforma del sector público. En Chile, Colombia, Costa Rica y Uruguay existen avances en el campo de la evaluación de la gestión en varios países de la región.

32 5.2. Las experiencias internacionales en gestión por resultados ChileColombia DIPRESSINERGIA El objetivo es proporcionar información sobre el desempeño de las entidades públicas a los efectos de la formulación del Presupuesto Nacional, y para la toma de decisiones dentro de las propias organizaciones públicas. Los Ministerios y los departamentos administrativos de la administración pública nacional tienen la responsabilidad de vincular los resultados del seguimiento y las evaluaciones con los procesos de planeación, presupuestación y gestión interna.

33 5.2. Las experiencias internacionales en gestión por resultados Costa RicaUruguay SINESEV El SINE realiza el seguimiento de los resultados de la gestión de la casi totalidad de las entidades que integran la administración pública nacional. El objetivo del SEV es proporcionar una herramienta para la toma de decisiones, que permita mejorar la asignación del gasto público y focalizar la acción en la ciudadanía.

34 5.3. Experiencias internacionales en ABC InstituciónMisiónProblema a resolverResultados Internal Revenue Services. Administración de tributos del gobierno de EUA. Conocer el costo de implementar un sistema de llenado electrónico de declaraciones de pago del impuesto a la renta frente al llenado en papel. Se calcularon los costos totales y unitarios para cada tipo de declaración de pago. Se identificaron los costos de productos intermedios que antes pasaban desapercibidos. Estimaron el cambio esperado en costos ante el nuevo proyecto. Immigration & Naturalizatio n Service. Oficina de Presupuesto. Agencia que administra el flujo de inmigrantes hacia los EUA. Determinar el costo de proveer sus servicios. Mejorar la determinación de las tasas cobradas por sus servicios. Se comprendió mejor el impacto de los distintos tipos de solicitudes sobre la estructura de costos de la institución. U.S. Postal Service. Agencia Postal de los EUA. Comparar el desempeño entre las diferentes oficinas postales a nivel nacional. Identificar mejores prácticas vía un benchmark. En la etapa piloto hubo una reducción de costos de 13% al pasar de métodos manuales a automatizados. Se reubicaron algunos equipos hacia donde serían más costo - eficientemente utilizados.

35 5.3. Experiencias internacionales en ABC InstituciónMisiónProblema a resolverResultados U.S. National Institute of Health (NIH). Oficina de Servicios de Investigación Es la agencia líder en investigación biomédica en los EUA. La oficina de presupuesto es la función de apoyo fundamental Identificar los costos de proveer servicios por parte de la Oficina de Presupuesto hacia el resto del NIH Se derivaron costos confiables para todos sus servicios. Se compararon estos costos contra los costos de proveedores comerciales en el mercado y se cerraron dichas brecha U.S. Patent & Trademark Office (PTO). Departament o de Comercio Evalúa y aprueba las patentes de alta calidad así como las marcas registradas La capacidad para atender la carga de trabajo nueva se vio disminuida. Comprender mejor la determinación de tasas por servicios prestados Se obtuvo información de costos respecto a los distintos servicios provistos por la PTO, así como para medir desempeño dentro de un método de Balanced Scorecard

36 5.4. Gestión por resultados: Lecciones aprendidas La definición inicial del marco lógico de todo programa o proyecto analizado es condición indispensable. La implantación de un sistema de gestión por resultados a través de la Ley Anual de Presupuesto asegura una fuerte articulación con el sistema de administración financiera. La utilización de métodos de costeo como el ABC asegura la consistencia entre el análisis del marco lógico y del plan estratégico.

37 5.4. Método de costeo ABC : Lecciones aprendidas Es importante el apoyo y decisión de las instancias superiores de decisión (arriba hacia abajo) así como de la participación de responsables en las organizaciones (abajo hacia arriba). Es indispensable demostrar resultados rápidos de la aplicación del método a fin de generar una menor resistencia por efecto demostración. Los requerimientos y exigencias de mayor presupuesto por parte de algunas entidades pudieron ser validadas y respaldadas con la información de costos y de sus inductores.

38 VI. Lineamientos para la aplicación de metodología de costeo en el Perú

39 6.1. Diseño de la prueba piloto La prueba piloto ha sido diseñada para ser aplicada en el SENASA debido a sus importantes avances en materia de gestión por resultados. La utilización de métodos de costeo como el ABC asegura la consistencia en el análisis del marco lógico y del plan estratégico. La implementación de la prueba piloto de la metodología de costeo propuesta debe ser preparada y aplicada de forma conjunta.

40 6.2. Participantes en la implementación Entidad/Proyecto/DirecciónPapel en la Prueba Piloto Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA) Entidad en la que se aplicaría la prueba piloto. Proyecto PARSalud (Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud) Entidad que viene trabajando con la DGPM en la redefinición de su EFP. Dirección Nacional del Presupuesto Público (DNPP) Dirección del MEF con interés en desarrollar en el mediano plazo un presupuesto por resultados. Dirección General de Programación Multianual (DGPM) Dirección del MEF que se encuentra interesada en vincular, más cercanamente, productos con resultados en algunas Sectores específicos.

41 6.3. Propuesta de cronograma Tipo de entidad Fecha de inicio Detalle Entidad con avance demostrado Enero 2006 El inicio de la prueba piloto se enlazaría con los plazos de los procesos de programación y formulación presupuestal para el presupuesto del 2007 que se inician hacia Mayo De esta forma, la prueba piloto sería integral al incluir aspectos de un presupuesto por productos. Entidades con avance reducido Agosto 2006 En primer lugar, se llevaría a cabo las acciones que permitan ubicarlas en la posición idónea para la implementación de la metodología hacia inicios del Esto se reflejaría en el presupuesto del 2008.

42 6.4. Procesos y pasos secuenciales de la prueba piloto Procesos A Adecuación institucional B El costeo propiamente dicho C Adecuación de los sistemas nacionales Pasos 1. Diagnostico institucional 2. Diagnóstico y diseño de plan estratégico. 3. Identificación de productos 4. Elaboración de marco lógico de cada uno de los productos 5. Determinación de reglas de costeo 6. Costeo de actividades y productos El resultado de este proceso es contar con un único sistema integrado de AF-SP que se encuentre adaptado a la lógica de productos/actividades /resultados.

43 Proceso B – Etapa 3: Identificación de productos PreguntaSe obtiene... ¿Cuál es mi razón de ser como entidad pública? Misión ¿Qué deseo alcanzar en el corto, mediano y largo plazo? Objetivos Estratégicos ¿Qué cambios concretos y medible quiero lograr como institución en la colectividad como reflejo del logro de mis Objetivos? Resultado ¿Qué tipo de productos debo proveer a fin de alcanzar los resultados deseados? Producto (Bienes o Servicios) ¿Cómo puedo desarrollar los mencionados productos? Actividades

44 Proceso B – Etapa 4: Elaboración de marco lógico de cada uno de los productos Debe elaborarse el marco lógico, es decir, la descripción de proceso llevado a cabo para obtener el producto. La descripción del proceso debe contener al menos: Sub-productos Actividades Insumos Indicadores[1 ][1 ]

45 6.5. Etapas del Proceso de Costeo Etapa 2: Diagnóstico y Diseño del Plan Estratégico Etapa 3: Identificación de Productos Etapa 4: Elaboración de marco lógico de cada producto Etapa 5: Costeo de Actividades Etapa 6: Determinación de Reglas de Costeo

46 VII.Conclusiones y Recomendaciones

47 Conclusiones (1) En relación al Proceso Presupuestario en el Perú Es posible identificar cuánto gasta cada Sector/Pliego/UE a fin de lograr alcanzar una Meta Presupuestaria específica. La mayor debilidad de la CFP es la falta de consistencia de las Metas Presupuestarias con el logro de objetivos estratégicos. El actual Clasificador del Gasto (asociado a una EFP) solo permite costear insumos mas no así las actividades llevadas a cabo empleando dichos insumos.

48 Conclusiones (2) En relación al costeo ABC en el sector público El ABC permite cuantificar los costos en los que se incurre para producir un cierto bien y/o servicio. Los sistema de administración financiera tradicionales se enfocan en los gastos de mano de obra, bienes y servicios, etc., en vez de centrarse en el trabajo desarrollado y en los productos obtenidos de usar dichos recursos. La aplicación del ABC implica reconocer que el costo de un programa de gasto público equivale a la re-expresión de su presupuesto en términos de procesos. Es sustento fundamental de la aplicación del ABC, la existencia de un planeamiento estratégico.

49 Recomendaciones (1) En relación al Proceso Presupuestario en el Perú La Programación y Formulación Presupuestarias deben permitir que las Metas Presupuestarias sean consistentes con el Planeamiento Estratégico. La redefinición del contenido de la EFP debería orientarse hacia identificar resultados (outcomes) que se buscan alcanzar a través de la provisión de productos (outputs) para los cuales se desarrollan una serie de actividades en la cual se requieren insumos (inputs).

50 Recomendaciones (2) Prueba piloto aplicación de la metodología propuesta La prueba piloto de aplicación, que se propone aplicar en el SENASA, deberá seguir, secuencialmente, los procesos y pasos propuestos. Se sugiere, a fin de llevar adelante pruebas piloto adicionales para la aplicación de la metodología de costeo propuesta, se promueva la participación de entidades a través del otorgamiento de algún bono o incentivo. El Plan Estratégico (basado en resultados de productos) debe vincularse con los presupuestos (basado en costos de las actividades) de los programas de gasto público.

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