Gestión Pública por Resultados y Presupuesto I Curso de Descentralización y Federalismo Fiscal, Agosto, 2004 Juan Cristóbal Bonnefoy Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL

Estructura de la Gobernabilidad del S. XXI Siglo XX Siglo XXI Estado unitario Estado Federal/Confederado Centralizado Globalizado y localizado El Centro administra El Centro lidera Burocrático Participativo Dirección y control Responsabilidad ante los ciudadanos Servicio civil con inamovilidad Servicio Civil con empleo contractual Controles a los insumos Los resultados importan Accountability de arriba hacia abajo Accountability de abajo hacia arriba Dependiente internamente Competitivo Cerrado y lento Abierto y rápido Intolerancia al riesgo Libertad para fracasar/éxito

Objetivos Estratégicos Mapa Conceptual de las Innovaciones Presupuestarias Objetivos Estratégicos Objetivos Básicos Instrumentos Objetivos Macroeconómicos Preservar la solvencia del Sector Público   Estabilizar la Demanda Agregada Marco de Programación Plurianual/ Evaluación de Riesgos Fiscales Objetivos de Políticas Eficiencia Distributiva: asignar recursos de acuerdo con las prioridades gubernamentales Medición de Resultados/ Evaluación de Programas Desempeño Operacional y Accountability Promover la eficiencia técnica con Participación Ciudadana Indicadores de Desempeño/ Convenios de Gestión/ Externalización Tipos de innovaciones según los objetivos

Modelo de Gestión Burocrático-Tradicional control de los insumos (número de funcionarios, gastos autorizados, etc.) cumplimiento detallado de normas y procedimientos definidos centralmente logro de productos (número de inspecciones, viviendas o atenciones)

Crisis del Estado que obliga a revisar el “paradigma burocrático” en AL Reformas Consenso Washington Democratización y Demanda Social Liberalización Comercial Globalización Inflación crónica Factores Demográficos Incrementalismo Fiscal y Deuda Pública

Modelo de Gestión por Resultados – Principales Aspectos Medición de Resultados Participación Ciudadana y Transparencia Dimensiones Cualitativas de la Gestión Se asume que ciudadanos pueden evaluar la calidad, cantidad y oportunidad de los bienes y servicios recibidos

Modelo de Gestión por Resultados – Perspectivas Críticas La transición a la gestión por resultados no es sólo un problema de medición, sino de cambio de mentalidad. Problemas en medir la evaluación de impactos de las actividades públicas. Sesgo “eficientista” versus enfoque centrado en la gente.

El gobierno de Nueva Zelanda ha reconocido en una evaluación del año 2001 que el enfoque de sus reformas públicas han tenido un foco excesivo hacia la eficiencia y no tanto en la efectividad, con ausencia de vínculos claros hacia las políticas. De esta manera, no existe una prueba incuestionable que las reformas hayan implicado beneficios para la sociedad neocelandesa y sus ciudadanos. New Zealand Treasury (2001), “Review of Evidence on Broad Outcome of Public Sector Management Regime”, Treasury Working Paper 01/06, preparado por Murray Petrie y David Webber.

Críticas al New Public Management Visión simplista, centrada en la eficiencia; No incorpora las diferencias entre el sector público y privado, especialmente la dimensión constitucional del estado de derecho y no los mecanismos de mercado (realpolitik). Ignora el rol del gobierno en resolver conflictos, definir metas nacionales, controlar el uso de la fuerza e invertir en el futuro de la nación; No integra la búsqueda de valores societales y objetivos de políticas que poco tienen que ver con el servicio o con satisfacer a los consumidores. Convierte al ciudadano en un consumidor con poca responsabilidad por la comunidad.

Modelo de Gestión por Resultados – Desafíos de Implementación Ambigüedad en la definición de la misión organizacional El impacto en el proceso presupuestario

Proceso Presupuestario Discusión Aprobación Formulación Ejecución Evaluación

Modelo de Gestión por Resultados – Desafíos de Implementación Ambigüedad en la definición de la misión organizacional El impacto en el proceso presupuestario Ausencia de un enfoque de largo plazo en la gestión por resultados Ausencia de mecanismos de participación ciudadana a favor de la gestión por resultados Disponibilidad de información administrativa Problemas de causa-efecto La evaluación de funcionarios y las normas contractuales y de salarios

Productividad en el Sector Público

Evaluación del SIGMA-OECD sobre los sitemas de pago asociados al desempeño (F. Cardno, 2002) "no link has been found between performance-related pay for managers [in the public service] and improvements in organisational performance". At worst it leads to disharmony in the workplace and "the view is gaining momentum that attempting to develop highly formalised performance management techniques is inimical to a transparent and democratic public service culture". Sigma reported that, while it is intuitively appealing to link bonuses to yearly performance in terms of specific output measures, the facts show that such schemes have been only marginally effective in improving performance in the private sector "and especially in the public sector where outputs are difficult to measure".

.... y de una política de recursos humanos Lecciones internacionales de sistemas de salarios asociados al desempeño Los SSAD funcionan (depende de los objetivos) No hay un solo modelo de SSAD (consistencia con la cultura organizacional) El proceso de introducción es crucial para el éxito Un mal proceso es peor que no tener SSAD Definir los objetivos del sistema es lo más complejo Los SSAD deben ser parte integral de una estrategia de cambio organizacional .... y de una política de recursos humanos

Reformas recientes con sistemas de «Banda Ancha» Países Reforma al sistema de salario/ cla-sificación Sistemas de salarios asociados al desempeño Servicio de Alta Dirección Gerencia Incrementos por antigüe-dad Australia Si (1994 y 1998) Si Limitado Corea Si (1998) No Mexico Si (1996) Nueva Zelandia (Mid-1980s)

Reformas recientes con sistemas de «Banda Ancha» Países Reforma al sistema de salario/ cla-sificación Sistemas de salarios asociados al desempeño Servicio de Alta Dirección Gerencia Incremen-tos por antigüe-dad Noruega Si (1991) Si Suiza Si (1998/2002) No United Kingdom Si (1994, 1999) United States Si (1978,1990) No automático

Modelo de Gestión por Resultados – Desafíos de Implementación Ambigüedad en la definición de la misión organizacional El impacto en el proceso presupuestario Ausencia de un enfoque de largo plazo en la gestión por resultados Ausencia de mecanismos de participación ciudadana a favor de la gestión por resultados Disponibilidad de información administrativa Problemas de causa-efecto La evaluación de funcionarios y las normas contractuales y de salarios Los problemas de nomenclatura en la medición de resultados

Resultados Productos Procesos Insumos Costos Problemas de Nomenclatura en la Gestión por Resultados: Interrelaciones entre Insumos, Productos y Resultados Resultados ↑ Productos Procesos Insumos Costos Efectividad Costo-Efectividad Eficiencia Economía

Modelo de Gestión por Resultados – Desafíos de Implementación Ambigüedad en la definición de la misión organizacional El impacto en el proceso presupuestario Ausencia de un enfoque de largo plazo en la gestión por resultados Ausencia de mecanismos de participación ciudadana a favor de la gestión por resultados Disponibilidad de información administrativa Problemas de causa-efecto La evaluación de funcionarios y las normas contractuales y de salarios Los problemas de nomenclatura en la medición de resultados Institucionalización de la función de evaluación de resultados: centralización vs. descentralización

Principales características de los modelos de evaluación Dimensión Modelo de evaluación tipo Plan Modelo de evaluación tipo Presupuesto Objetivo Reforzar el proceso de toma de decisiones de políticas públicas Mejorar los procesos de formulación y discusión presupuestaria Unidad Rectora Unidades encargadas de planificación (ministerios de planificación, secretarías de la presidencia) Unidades encargadas de la formulación presupuestaria (direcciones de presupuesto, ministerios de finanzas) Vinculación entre los procesos de planeación, presupuestación y evaluación Existe una desincronización entre estos procesos. Por ej. en Costa Rica los compromisos de resultados se firman 6 meses después de la formulación presupuestaria. En Colombia los compromisos y metas sectoriales se suscriben durante los primeros meses del año, cuando los proyectos de inversión ya están presupuestados y registrados Si bien las herramientas de evaluación se entrelazan desde un principio con los ciclos y dinámicas de la Ley de Presupuestos, por problemas de coordinación se produce un riesgo de saturación por parte de los gerentes y tomadores de decisión por la sobredemanda de información. En Uruguay el presupuesto establece un vínculo entre los recursos asignados y los resultados esperados de la ges. Nivel de análisis de la evaluación Énfasis en la metaevaluación: análisis de las acciones estratégicas que contribuyen al cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo Dependiendo del tipo de instrumentos de evaluación de la gestión, el énfasis puede estar en la mesoevaluación, en la microevaluación o en una combinación de ambas. Estrategia de incentivos de los sistemas de evaluación No hay un diseño que genere consecuencias materiales, pero sí incentivos simbólicos. En Costa Rica la rendición de cuentas es clave para el uso de las evaluaciones en la el mejoramiento de la gestión Se han establecido sistemas de incentivos monetarios asociados al desempeño en el perfeccionamiento de sistemas de gestión (Chile) Países del estudio que se clasifican en cada modelo Colombia y Costa Rica Chile y Uruguay

Herramientas adecuadas para Problemas Diversos ….

Qué se busca con un Programa Municipal de Medición del Desempeño Accountability Comunicación (entre el Consejo y ciudadanos y entre municipios) Definición de prioridades y recursos Seguimiento del presupuesto municipal (monitorear si los costos presupuestados y los niveles esperados de servicio se logran) Foco en los resultados (diseño, modalidades de provisión, calidad, costo e impacto) Definir metas Mejores prácticas  Mejoramiento en la provisión de servicios

Cuadro de Mando Integral: la Alianza de la Ciudad de San José para la Provisión de Servicios

Plan de Mejoramiento de la Gestión Financiera Incorporar la visión estratégica municipal Aumento de los ingresos propios Racionalización de los gastos Catastro de bienes municipales Mejorar gestión en educación y salud (aumento del autofinanciamiento) Capacitación y transferencia metodológica a funcionarios municipales Generación de indicadores de gestión financiera Impacto real apreciable de 1 a 3 años mínimo. Nuevas fuentes de financiamiento externo.

Secuencia de las Innovaciones El Gobierno debe incentivar un ambiente que apoyo y demanda el desempeño antes de introducir presupuestos por resultados o por desempeño. Control los insumos antes de controlar los productos. Llevar una contabilidad de caja comprensiva antes de llevar contabilidad devengada. Establecer controles internos antes de introducir accountability gerencial.

Secuencia de las Innovaciones Operar un sistema contable confiable antes de instalar un sistema integrado de administración financiera. Presupuestar por trabajo a realizar antes de presupuestar por resultados a lograr. Implementar contratos de desempeño en el sector privado antes de introducir contratos en el sector público.