Patricia Benavente Donayre La Regulación Económica en el Sector de Infraestructura de Transporte de Uso Público Patricia Benavente Donayre Presidenta del Consejo Directivo OSITRAN

Contenido Introducción El caso peruano: OSITRAN Marco Regulatorio Funciones de OSITRAN Regímenes Regulatorios Análisis de Casos Concesiones Consideraciones Finales

Introducción (I) El desarrollo adecuado de infraestructura requiere la adopción de políticas públicas adecuadas y una aplicación efectiva de estas. Estas políticas requieren una estabilidad que, entre otras cosas, brinde: Protección a los usuarios frente al abuso de poder de mercado. Protección a los usuarios y operadores contra el oportunismo político. Incentivos para que los proveedores de servicios operen eficientemente y ejecuten las inversiones necesarias. La forma en la cual se implemente la regulación es fundamental para el adecuado desarrollo y uso de la infraestructura. Por ello, las discusiones se centran en cómo debe diseñarse el marco regulatorio: introducir y facilitar la competencia; ofrecer incentivos a los operadores para mejorar su desempeño; y cómo los Reguladores Económicos deben involucrar a las partes interesadas.

Introducción (II) Atraer inversiones requiere un diseño institucional claro y predecible. La regulación requiere una adecuada coordinación entre instituciones/agentes involucrados en los proyectos. Se requiere promover la generación de incentivos: desarrollo de nueva infraestructura y calidad del servicio que se brinde a los usuarios. Es necesario contar con un sistema de supervisión adecuado respecto a los compromisos de inversión y nivel de servicio. En la estructuración de los proyectos se establecen diversos aspectos como: factores de competencia; proyecciones de demanda; esquema de financiamiento; estructuración del proyecto (Project Finance); cierre financiero; régimen tarifario y la asignación de riesgos Todos ellos son puntos claves para el posterior accionar del Regulador. La articulación institucional entre quien estructura y licita y quien supervisa y regula es indispensable.

El caso peruano OSITRAN: 18 años de experiencia en regulación económica de infraestructura de transportes de uso público

Marco Regulatorio El Perú cuenta con cuatro Reguladores Económicos constituidos como entes con autonomía administrativa, funcional, técnica, presupuestaria y administrativa. No están sometidos a relaciones de jerarquía con los órganos del Poder Ejecutivo, sino una relación de adscripción con la Presidencia del Consejo de Ministros. En igual medida también deben ser autónomos respecto del poder económico de las empresas que actúan en el sector y de los muchos intereses económicos que se ponen en juego. La independencia del regulador es la del árbitro que tiene que cautelar imparcial y objetivamente los intereses de usuarios, inversionestas y el Estado.

Marco Regulatorio Afianzar la autonomía de los Reguladores requiere: Independencia del sector que regula. Mecanismos transparentes de selección de sus principales órganos directivos, con blindajes del poder político. Estabilidad de sus miembros o existencia de un procedimiento previo para su cese (designación y remoción regulada). Establecimiento de un régimen de incompatibilidades (con actuaciones políticas o económicas) para garantizar la autonomía e independencia de criterios. Publicación y consulta de sus proyectos de normas o de sus decisiones más importantes. La dotación de un sistema de financiación autónoma.

Marco Regulatorio Los mecanismos de transparencia y consulta de los Reguladores Económicos en Perú son intensos y se viene aplicando hace 20 años. Incluyen entre otros: La publicación para comentarios de los proyectos de resolución formulados en el marco de su función normativa y reguladora. En los procedimientos tarifarios, el Regulador siempre publica todos los informes técnicos de sustento. Se realiza audiencias públicas para exponer el sustento de los procedimientos tarifarios. Puesta a disposición del público en general, toda información de carácter no confidencial generada con sus stakeholders. Publicación de anual delpresupuesto, así como sus objetivos operativos y estratégicos con indicadores de gestión y metas.

ProInversión: Licitante Perú: Proceso de participación público-privada en Infraestructura de Transporte Regulación sectorial: Licencias, autorizaciones, normatividad sobre seguridad y medio ambiente. Regulación económica: Regulación de las tarifas y acceso de los usuarios a la infraestructura de transporte de uso público. Representa al Estado en la suscripción del contrato de concesión OSITRAN: Regulador Supervisa cumplimiento de los contratos de concesión Responsable del Proceso de Licitación para otorgar en concesión ProInversión: Licitante MTC: Concedente Diseña los contratos de concesión, en coordinación con el concedente Identificación de Proyectos Sectores Financiamiento MEF Regulación OSITRAN Promoción PROINVERSIÓN

Principales Funciones del OSITRAN Normativa: Establecimiento de reglamentos de carácter autónomo y general aplicables a todos los administrados que se encuentren bajo su ámbito. Reguladora: Fijación de tarifas, emisión de mandatos de acceso y aplicaciones de sanciones. Supervisora y fiscalizadora: Verificación del cumplimiento de los contratos de concesión (Inversiones, Operaciones y Comerciales) y normas del sistema tarifario. Aplicación de sanciones. Solución de controversias: Resolver los conflictos que se presenten entre entidades prestadoras o entre éstas y sus usuarios.

Regímenes regulatorios (I) Primer régimen regulatorio: regulación por tasa de retorno o por costo de servicio. La regulación de la tasa de retorno, o también llamada costo de servicio, consiste en determinar unas tarifas que permitan a la empresa recuperar sus costos operativos y obtener una tasa de retorno sobre el capital invertido. Este régimen ha posibilitado la construcción de grandes redes de servicios, proporcionando una gran cobertura sobre todo en países desarrollados. Sin embargo, la literatura económica señala que no se proporciona los incentivos adecuados: Ofrece un alto incentivo a sobreinvertir si la tasa de retorno es superior a la tasa de descuento utilizada. Presenta un bajo incentivo a reducir costos: si los costos suben la empresa los puede traspasar a los consumidores, porque el rezago regulatorio es endógeno.

Price Cap = RPI (Inflación) – X (Tasa de cambio real de tarifas) Regímenes regulatorios (II) Segundo régimen regulatorio: regulación de precio máximo o price cap. La regulación por precio máximo, o price cap, consiste en determinar un límite máximo a la tarifa media (o nivel tarifario) de una canasta de servicios. Normalmente adquiere la forma de RPI-X. Price Cap = RPI (Inflación) – X (Tasa de cambio real de tarifas) El factor X está relacionado con el incremento de la productividad de la empresa, y es una forma de hacer que los consumidores compartan el incremento de la productividad. El proceso de regulación por price cap es: Se determina un nivel inicial de precios. Se determina el factor X mediante algún criterio (información histórica o forward looking). En el siguiente periodo regulatorio, la empresa fija su estructura tarifaria hasta el tope establecido.

Regímenes regulatorios (III) Se asocia el Factor X con la productividad de la empresa, por los siguientes motivos: Si aumenta la productividad: mejora la relación entre los insumos y los productos. Baja CME. Si baja el CME, en un mercado competitivo bajaría el P; por tanto, en un mercado regulado se quiere simular competencia. La principal ventaja de la regulación por price cap es que incentiva la reducción de costos, de forma que la empresa genere mayores ganancias durante un periodo regulatorio y luego los comparta con los usuarios.

Regímenes regulatorios (IV) Según el paper seminal de Berstein y Sappingtong (1999), el factor de productividad debe calcularse mediante la siguiente expresión:   Donde: We: crecimiento de los precios de los insumos de la economía. W: crecimiento de los precios de los insumos de la empresa. T: crecimiento de la productividad de la empresa. Te: crecimiento de la productividad de la economía. Para el cálculo del Factor de Productividad, OSITRAN utiliza el enfoque de productividad de la empresa. En ese marco, el objetivo del cálculo de la productividad busca medir la relación existente entre la producción obtenida y los insumos utilizados por el concesionario para producir. Así, los usuarios finales son beneficiados por las ganancias de eficiencia de la empresa. Este enfoque genera los incentivos adecuados para la inversión.

Regímenes regulatorios (V) Ventajas e inconvenientes de la regulación por precio máximo Principales ventajas de aplicar la regulación por price cap: Da incentivos a la reducción de costos, porque la empresa puede apropiarse durante un periodo regulatorio de los ahorros generados. A comparación de la regulación por tasa de retorno, es menos exigente en términos de información de costos y es compatible con la competencia en el mercado. Desventajas al momento de su aplicación: Necesita de mecanismos de supervisión de la calidad. No proporciona incentivos a expandir los servicios en zonas poco rentables. Falta de incentivos a la expansión de las redes, lo que puede ser problemático para industrias en países con altas necesidades de inversión.

Periodo del Factor de Productividad "X" Regímenes regulatorios (VI) En total, OSITRAN viene aplicando consistentemente esta metodología en hasta ahora siete (7) procesos se determinación de factor de productividad, sin que ninguno de ellos haya sido impugnado en sede arbitral ni judicial. A través de la determinación de Factores de Productividad de TISUR, DPWC y LAP, OSITRAN ha logrado generar ahorros a los usuarios por casi 7 Millones de Dólares para el periodo 2015 - 2016. Concesión Concesionario Periodo del Factor de Productividad "X" "X“ calculado Terminal Portuario de Matarani TISUR 2004-2009 4.16% 2009-2014 6.93% 2014-2019 0.56 Terminal Muelle Sur DP World Callao 2015-2020 4.14% Terminal Muelle Norte APM Terminals 2016-2021 -9.63% Aeropuerto Internacional Jorge Chávez LAP 2009-2013 -0.61% 2014-2018 0.05%

Regímenes regulatorios (VII) Otros mecanismos de regulación tarifaria Benchmarking: Consiste en determinar las tarifas a partir de comparaciones relevantes entre los costos o tarifas de infraestructuras con otras de características similares a la que se desea establecer tarifas. Casos: Playa de Estacionamiento del AIJCH y Terminal Portuario de Yurimaguas-Nueva Reforma. Costos Incrementales: Consiste en establecer tarifas sobre la base de los costos que se derivan de proveer un servicio adicional. Esta metodología puede ser utilizada, cuando los costos adicionales que impone la provisión de un servicio nuevo o la atención de un usuario adicional, son claramente identificables y separables de la estructura general de costos de la empresa. Casos: Tarifas de Mangas en Aeropuerto de Arequipa (incentivos a calidad y eficiencia)

Tipo de regulación por Infraestructura Aeropuertos Servicios Regulados por Contrato: RPI-X Servicios de Acceso: Costos Incrementales Régimen de acceso Puertos: Servicios Regulados por Contrato: RPI-X y Benchmarking Servicios Especiales: Costos incrementales Carreteras: Los peajes se actualizan anualmente por variación de tipo de cambio e inflación. En algunas carreteras, los peajes se han fijado por disponibilidad a pagar. Ferrocarriles: Régimen de acceso en vías férreas. Metro de Lima: Tarifa social (fijada por el Concedente)

Análisis de Casos (I) Revisión tarifaria del Terminal Muelle Sur del Terminal Portuario del Callao (Periodo 2015-2020) Se aplicó el mecanismo regulatorio RPI-X para los servicios regulados, los mismos que son establecidos en el Contrato de Concesión. Para el cálculo de la productividad total de factores de la empresa DP World S.R.L. se utilizó el enfoque de Número Índices. La empresa propuso un factor X de -0.47%. El factor de productividad del Concesionario ascendió a 4,14%, el mismo que estará vigente hasta agosto del año 20201. Diferencia en el Crecimiento en Precios Insumos con la Economía Crecimiento en Precios Insumos Economía We 4,14%  Crecimiento en Precios Insumos Empresa W 7,13%    Diferencia -2,98% Diferencia en el Crecimiento en la PTF con la Economía Crecimiento en la PTF de la Empresa T 8,42%  Crecimiento en la PTF de la Economía Te 1,30%  7,12% Factor X 4,14% 1 Conforme a lo dispuesto en la Resolución de Consejo Directivo N° 059-2015-CD-OSITRAN.

Análisis de Casos (II) Tarifas Máximas del Servicio de Navegación Aérea en Ruta (SNAR), del Servicio de Aproximación y de Sobrevuelo, prestados por CORPAC S.A. La metodología usada para el cálculo de las tarifas máximas de los servicios que presta CORPAC S.A. es el de Costo de Servicio, a fin de garantizar la eficiencia y sostenibilidad de la oferta. La revisión se realizó luego de 10 años de fijada la tarifa. Así, de la aplicación de dicha metodología se obtuvieron las tarifas máximas aplicables por un periodo de 3 años, momento en el cual se volverán a revisar1. Los incrementos tarifarios, en términos porcentuales, para cada servicio fueron los siguientes: Servicios Moneda Var. % SNAR Nacional S/. 7,16% SNAR Internacional USD 13,71% Aproximación 29,97% Sobrevuelo -11,49% Cabe destacar la caída de la tarifa de sobrevuelo, que se encontraba desregulada, lo que muestra el poder de mercado que ejercía en dicho servicio. Las tarifas deberán ser indexadas anualmente por la inflación peruana en el caso de los servicios cobrados en moneda nacional, y por inflación de USA en el caso de los servicios cobrados en dólares americanos. 1 Conforme a lo dispuesto en la Resolución de Consejo Directivo N° 045-2014-CD-OSITRAN.

Concesiones - Aeropuertos Aeropuerto Internacional Jorge Chávez Primer Grupo de Aeropuertos Regionales Talara Tumbes Chachapoyas Iquitos Tarapoto Pucallpa Segundo Grupo de Aeropuertos Regionales Arequipa Ayacucho Juliaca Puerto Maldonado Tacna Andahuaylas(1) Aeropuertos Internacional de Chinchero - Cusco

Concesiones - Puertos Terminal de Contenedores Muelle Sur - T.P. Callao Terminal Norte Multipropósitos T.P. Callao Terminal de Embarque de Concentrados de Minerales - T.P. Callao Terminal Portuario de Matarani Terminal Portuario de Paita Terminal Portuario de Yurimaguas Terminal Portuario San Martín - Pisco

Concesiones - Carreteras Carreteras del Centro y Norte IIRSA Centro Tramo 2: Puente Ricardo Palma - La Oroya - Huancayo - Dv. Cerro de Pasco Red Vial N° 5: Ancón - Huacho - Pativilca Tramo Vial: Chancay - Acos Red Vial N°4: Pativilca - Puerto Salaverry Autopista del Sol: Trujillo - Sullana Tramo Vial: Mocupe - Cayaltí - Oyotún Tramo Vial: Buenos Aires - Canchaque IIRSA NORTE: Paita – Yurimaguas Longitudinal de la Sierra Tramo 2: Ciudad de Dios - Cajamarca - Chiple, Cajamarca - Trujillo y Dv. Chilete - Emp. PE-3N IIRSA SUR Tramo 1: San Juan de Marcona - Urcos IIRSA SUR Tramo 2: Urcos - Inambari IIRSA SUR Tramo 3: Inambari - Iñapari IIRSA SUR Tramo 4: Inambari - Azángaro IIRSA SUR Tramo 5: Matarani - Azángaro – Ilo Red Vial N° 6: Pucusana - Ica Tramo Vial: Desvío Quilca - La Concordia 5,441 kilómetros comprometidos

Concesiones - Vías Férreas y Metros 4 Ferrocarril del Centro Ferrocarril del Sur y Sur Oriente Metro de Lima - Línea 1 Metro de Lima – Línea 2 4

Consideraciones Finales (I) Una de las características del sector de infraestructura de transporte de uso público es que las inversiones realizadas no necesariamente presentan una respuesta rápida en la demanda, como en el caso de otros sectores (como Telecom). En la etapa de diseño de los contrato, se debe buscar que las inversiones puedan “madurar” y que la gestión del concesionario permita la reducción de costos, es decir, ganancias de eficiencia. La revisión tarifaria puede verse afectada si se realiza inmediatamente después de la culminación de montos de inversión importantes. Esto puede alterar el mecanismo de incentivos. El regulador debe establecer las reglas, lo que no quita que pueda tener cierto grado de discrecionalidad, con el fin que pueda cumplir con sus objetivos. En este punto, es muy importante contar con un buen diseño de contrato.

Consideraciones Finales (II) Conforme la industria vaya madurando, se puede pasar a un enfoque de regulación por la industria. Por ejemplo en el caso de puertos. La supervisión de cumplimiento de inversiones debe ir de la mano con los procedimientos regulatorios, a fin de salvaguardar tanto los intereses del Concesionario, como de los usuarios. De igual forma, deben establecerse mecanismos claros de compensación en caso las obras sufran demoras por parte del Estado, lo que reducirá los costos de transacción y beneficiará a los usuarios. Es necesaria una articulación interinstitucional en todas las etapas de la concesión. La autonomía, y fortalecimiento institucional del Regulador, es pieza clave para la eficiencia del sistema regulatorio en APPs.

Gracias