LAS INSTITUCIONES Y LA REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Mario Bergara ECONOMÍA DE LA REGULACIÓN DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES

PLAN DE LA PRESENTACIÓN Conceptos básicos del análisis institucional La economía de los costos de transacción La política de los costos de transacción Algunas referencias empíricas El problema de la credibilidad regulatoria El problema de la captura regulatoria Acerca de la independencia del regulador Algunas referencias empíricas

CONCEPTOS BÁSICOS DEL ANÁLISIS INSTITUCIONAL

INSTITUCIONES Y CAMBIO INSTITUCIONAL Restricciones a la interacción humana Política Social Económica Incentivos y reglas de juego Reglas formales e informales según grado de complejidad de las sociedades

RESTRICCIONES INFORMALES Matriz cultural No reaccionan de inmediato a los cambios formales FORMALES Normas jurídico-políticas Reglas económicas Contratos

DERECHOS DE PROPIEDAD Enfoque de contratos incompletos Problemas de especificación Costos de transacción Dependen de: Normas legales Formas de organización económica Capacidad de hacer cumplir los contratos Normas de conducta dominantes

MARCO INSTITUCIONAL Instituciones legislativas y ejecutivas Sistema judicial Costumbres y normas informales Naturaleza y balance de los intereses sociales Capacidad administrativa y calidad burocrática

LA ECONOMÍA DE LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN

ASPECTOS GENERALES Transacción como unidad de análisis Enfoque contractual de la organización económica Costos comparativos de planear, adaptar y monitorear el desempeño bajo formas de organización alternativas Identificar, explicar y mitigar los riesgos contractuales: dependencia bilateral, derechos de propiedad débiles, riesgos de medición, etc.

SUPUESTOS DE COMPORTAMIENTO INDIVIDUAL Racionalidad limitada Oportunismo Principales implicancias Los contratos son inherentemente incompletos Distinguir modos de factibles y no factibles

CONTRATOS INCOMPLETOS EX ANTE Contingencias no previstas Costos de escribir el contrato EX POST Monitoreo costoso Costos de hacer cumplir el contrato

IMPLICANCIA METODOLÓGICA EX ANTE Información: selección adversa y riesgo moral Alineamiento de incentivos Reglas de juego EX POST Llenar brechas, resolver disputas y adaptación Formas de organización Cómo se desarrolla el juego

ATRIBUTOS DE LAS TRANSACCIONES Frecuencia Grado de incertidumbre Especificidad de activos De lugar De activos físicos Humana Temporal De marcas

FORMAS DE ORGANIZACIÓN ECONÓMICA Mercados, empresas y modos híbridos: formas alternativas de organización de transacciones Costos y competencias: Intensidad de los incentivos Utilización de aparatos de control Adaptación autónoma y cooperativa Utilización de la legislación contractual Arbitraje externo vs. autoridad

HIPÓTESIS DE ALINEAMIENTO DISCRIMINATORIO “El objetivo de la organización económica es alinear las transacciones (que difieren en sus atributos) con las formas organizacionales (que difieren en sus costos y competencias) de manera de minimizar los costos de transacción”

COMPETENCIAS DE LOS MODOS DE ORGANIZACIÓN

MODELO BÁSICO Formas de organización óptima según especificidad de activos (k) Para una cantidad fija de producción: Costos de organización interna: B(k) Costos de organización de los mercados: M(k) B(0) > M(0) por efectos de incentivos y burocracia M’(k) > B’(k) por efectos de adaptación

MODELO BÁSICO Diferencia de costos de organización:  G = B(k) - M(k) Mercados permiten agregar demanda y realizar economías de escala y alcance. Diferencia de costos de producción en la firma vs. en el mercado:  C > 0 Costos totales =  G +  C

MODELO BÁSICO GG CC  G+  C kk2k2 k1k1 MercadosEmpresas

MODELO BÁSICO Introducción de modos híbridos: Costos de organización: H(k) B(0) > H(0) > M(0) M’(k) > H’(k) > B’(k)

MODELO BÁSICO M(k)M(k) kk2k2 k1k1 Costos de organización H(k)H(k)B(k)B(k) B(0) H(0) M(0)

CRITERIO DE REMEDIABILIDAD “Un modo de organización debe presumirse eficiente si no es posible describir e implementar una alternativa superior con ganancias netas” Impacto del entorno institucional Consideraciones de poder

LA POLÍTICA DE LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN

POLÍTICAS ECONÓMICAS Y COSTOS DE TRANSACCIÓN Costos en el diseño y la implementación de políticas y medidas económicas Restricciones institucionales Problemas de múltiples principales y agente en el proceso político “Marco constitucional”: contrato incompleto que define las reglas de juego Reglas generales y políticas individuales

PROCESO POLÍTICO Y OPORTUNISMO Necesidad de mecanismos que den credibilidad Múltiples intereses en juego Múltiples objetivos (difusos) en las decisiones Aplicar el criterio de remediabilidad en las políticas económicas Salvaguardas contra riesgos contractuales: Bureaus públicos y privados Incentivos débiles, exceso de reglamentos

ALGUNAS REFERENCIAS EMPÍRICAS

TRABAJOS EMPÍRICOS Historia económica: relación entre instituciones y desempeño económico Revolución industrial en Inglaterra North y Weingast (1989) Mokyr (1993) DeLong y Shleifer (1993)

TRABAJOS EMPÍRICOS Marco institucional e inversión Mauro (1995): importancia de instituciones políticas Henisz (1998): riesgos políticos y riesgos contractuales afectan magnitud y formas de la inversión multinacional Stone et al. (1996): comparación de entornos institucionales de Brasil y Chile

EL PROBLEMA DE LA CREDIBILIDAD REGULATORIA

SERVICIOS PÚBLICOS CARACTERÍSTICAS Grandes inversiones altamente específicas Economías de escala, alcance y densidad Consumo masivo CONSECUENCIAS  Pocos agentes  Alta politización

SERVICIOS PÚBLICOS Componente de monopolio natural Segmentos potencialmente competitivos Ventajas de la desagregación de la industria (unbundling) en función del grado de competencia: determinantes informacionales Perspectivas de la regulación Control de abusos monopólicos Promoción de la competencia

CONDUCTAS OPORTUNISTAS Incentivos a expropiación administrativa –Cambios de propiedad –Fijación de precios o requerimientos de inversión –Políticas de compra o empleo –Restricciones a movilidad de ganancias Efecto reputación

INCENTIVOS A LA “EXPROPIACIÓN” Mayores en países con: Escasos requerimientos para la toma de decisiones regulatorias Política regulatoria centralizada en la administración Falta de tradición de revisión judicial Visión cortoplacista de los gobiernos

CREDIBILIDAD REGULATORIA Necesidad de mecanismos de salvaguardia Calidad de las instituciones Diseño del marco institucional para dar credibilidad Propiedad estatal: solución “por defecto”

MECANISMOS PARA REDUCIR DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA Restricciones sustanciales en la discrecionalidad del regulador Restricciones formales e informales en el cambio del sistema regulatorio Instituciones que aseguren el cumplimiento formal (de sustancia y de procedimientos) de tales restricciones

MARCO INSTITUCIONAL Instituciones legislativas y ejecutivas Sistema judicial Costumbres y normas informales Naturaleza y balance de los intereses sociales Capacidad administrativa y calidad burocrática

MARCO INSTITUCIONAL Relación entre órganos legislativos y ejecutivos Capacidad de reversión de políticas Gobiernos divididos o unificados Presidencialismo con o sin mayorías Necesidad de coaliciones Rol y desarrollo de los partidos políticos Grado de federalismo Número de cuerpos legislativos

MARCO INSTITUCIONAL Sistema judicial: garantiza restricciones formales Profesionalismo Independencia Balance de intereses sociales Estabilidad política y social Pugna redistributiva Capacidades burocráticas Sofisticación del régimen regulatorio Más o menos sujeto a conductas oportunistas

INSTRUMENTOS REGULATORIOS Legislación específica Acción legislativa costosa y sistema judicial independiente Procedimientos administrativos Dificultades cuando la toma de decisiones es muy descentralizada Contratos Otorgan diferentes grados de compromiso en función del marco institucional

EL PROBLEMA DE LA CAPTURA REGULATORIA

TRANSACCIONES REGULATORIAS Alto grado de especificidad de activos Asimetrías informacionales Entre regulador y regulado Entre empresas competidoras Entre sociedad, sistema político y regulador Elevados riesgos contractuales y politización

CAPTURA REGULATORIA Empresa regulada captura el proceso a su favor Problemas de agencia: agendas privadas Interacción intensa, frecuente y de difícil observabilidad y verificabilidad Demanda por regulación

CAPTURA REGULATORIA Problemas de acción colectiva Ganadores y perdedores Costos de transacción: hacer cumplir los contratos es costoso “Puerta giratoria”

MECANISMOS DE CONTROL Información para mitigar problemas de agencia Contraposición de intereses Intervención de grupos de interés Procesos de consulta pública Control político Variabilidad del entorno Tamaño de mayorías y separación de poderes Revisión judicial Niveles de apelación

ACERCA DE LA INDEPENDENCIA DEL REGULADOR

HACIA EL ANÁLISIS DE LA INDEPENDENCIA REGULATORIA Credibilidad vs. Captura regulatoria –Enfoques complementarios para el análisis y el diseño de la institucionalidad regulatoria Equilibrio dado por el marco institucional

INDEPENDENCIA “IDEAL” E HIPOTÉTICA (I) Independencia con respecto a: –Sistema político –Otras entidades de gobierno –Operadores principales

INDEPENDENCIA “IDEAL” E HIPOTÉTICA (II) Autonomía en las diversas áreas: –Institucional –Financiera –Administrativa –Técnica Supuesto implícito: el regulador representa fielmente el interés de la sociedad

NIVEL “ADECUADO” DE INDEPENDENCIA “Escasez” de autonomía: –Supeditación a políticas no regulatorias –Incapacidad operativa “Exceso” de autonomía: –Discrecionalidad y credibilidad regulatoria –Evitar actividades de operadores no registrados

ENFOQUE DE MÚLTIPLES PRINCIPALES - AGENTE Regulador: agente de principales con intereses diversos Manejo de múltiples intereses: sistema político, sistema judicial, consumidores, operadores incumbentes, potenciales entrantes, distintos organismos gubernamentales Compiten por influenciar las decisiones regulatorias

PODER LEGISLATIVO ORGANISMO REGULADOR AUTORIDADES FISCALES CONSUMIDORES SISTEMA JUDICIAL MONOPOLISTA INCUMBENTE POTENCIALES ENTRANTES COMPETIDORES PODER EJECUTIVO

INDEPENDENCIA Y TRANSPARENCIA Transparencia de los intereses en juego –Factor de ética regulatoria –Requisito de “independencia” Objetivos nítidos y capacidad de enforcement Evitar captura regulatoria Consulta pública –Uso de información y capacidad de los agentes

CÓMO LOGRAR INDEPENDENCIA Dialéctica entre: –Concepción no “ideal” de la autonomía –Búsqueda sistemática de autonomía Transición vs. Autonomía en el largo plazo –“Liderar” la transición Factores políticos y personales

ALGUNAS REFERENCIAS EMPÍRICAS

TELECOMUNICACIONES Henisz y Zelner (1998): relación entre calidad institucional e inversión en infraestructura Spiller y Vogelsang (1995): Reino Unido Galal (1995): Chile Esfahani (1995): Filipinas Spiller y Sampson (1995): Jamaica Hill y Abdala (1995): Argentina

SECTOR ELÉCTRICO Bergara et al. (1998): relación entre calidad institucional e inversión en infraestructura Zelner (1998): estrategias de incorporación tecnológica Bergara y Spiller (1997 y 1998): impacto del cambio en las reglas de juego (acceso directo) en Nueva Zelandia

OTROS SECTORES Servicios de agua Savedoff y Spiller (1999): América Latina Política ambiental Vogel (1986): estilos nacionales de regulación

LAS INSTITUCIONES Y LA REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Mario Bergara ECONOMÍA DE LA REGULACIÓN DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES