Diagnóstico del Sector y la Política Agrícola en Centroamérica y República Dominicana Sebastián Auguste Ana Cuesta Osmel Manzano Departamento de Países para Belice, América Central, México, Panamá y República Dominicana Abril 22, 2009

Índice Algunos indicadores Metodología del Diagnóstico de Crecimiento Diagnóstico de crecimiento – Resultados por país Temas de política agropecuaria – Resultados por país Casos de éxito

Fuente: CEPALStats La producción agrícola ha crecido durante los últimos años…

…pero no al mismo ritmo del resto de la economía. Fuente: CEPALStats

Fuente: Banco Mundial WDI. Lo mismo sucede con las exportaciones...

Fuente: Banco Mundial WDI. Aunque en comparación con el resto del mundo el crecimiento ha sido positivo

Fuente: Cálculos propios con base en Banco Mundial WDI. …pero la brecha todavía es amplia.

Baja intensidad de capital… Fuente: Banco Mundial WDI.

Con desempeño desigual en la inversión Fuente: Banco Mundial WDI.

Fuente: CEPALStats El gasto público en el sector se ha disminuido considerablemente…

Fuente: CEPALStats …y es mas bajo en aquellos países donde la agricultura es mas representativa en el PIB

Infraestructura relativamente baja Fuente: Banco Mundial WDI.

Que explica el crecimiento en el sector? Fuente: Zegarra (2009). Descomposición del crecimiento agropecuario Tasas de crecimiento anual estimadas Productividad Total de Factores Cambio en uso de factores Cambio Total Costa Rica3.4%0.6%4.0% El Salvador0.8%0.6%1.4% Guatemala1.8%1.3%3.1% Honduras1.6%2.1%3.7% Nicaragua0.1%2.8%2.9% Panamá1.1% 2.2% República Dominicana0.3%1.0%1.3% Total0.8%1.4%2.7%

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El objetivo de la metodología es identificar aquellas políticas que tengan mas impacto en el crecimiento. Se utiliza el método de Diagnóstico de Crecimiento (Hausmann, Rodrik y Velasco) para identificar “problemas” (restricciones que limitan el crecimiento) u oportunidades (partiendo de lo general a lo particular). Se busca un orden jerárquico de las restricciones (aquellas mas limitantes), para priorizar las políticas. Metodología

Complementos o Sustitutos “Todos suman”“El más limitante importa” © Rodrigo Wagner, 2006 Transf. de tecnología Autodescubrimiento + I&D Infraestructura Prod. del Recurso Natural Derechos de propiedad Acceso a financiamiento Transf. de tecnología Autodescubrimiento + I&D Infraestructura Prod. del Recurso Natural Derechos de propiedad Acceso a financiamiento La realidad cae en algún lugar intermedio. Las medidas pueden ser:

El modelo original no incluye el cambio tecnológico, y enfatiza en la inversión y el capital. Para el caso de la agricultura es importante incluir: –1) Crecimiento: Factor Deepening (inversión, acumulación de capital, extensión de tierras, incremento en el empleo, mejoras en riego) Productividad (o cambio tecnológico) Realocación (flexibilidad para pasarse a producir aquellos productos que presentan precios altos) –2) Heterogeneidad (“empresario agrícola” vs. “campesino”) El primero se puede incluir fácilmente en el árbol de decisión original, para el segundo es necesario comprender como se ven afectados cada uno de los grupos por las diferentes restricciones. Metodología

Primero, identificar el problema (baja inversión, bajo cambio tecnológico, etc.) Segundo, pasar por los diferentes factores de crecimiento para ver si alguno es limitante (escaso), usando datos cuantitativos y cualitativos. No es suficiente probar que el stock es relativamente bajo (e.g. años de educación), si es escaso su precio debe ser alto (retornos a la educación), si es limitante, se deberían observar que en periodos donde la restricción se relaje debe presentarse una aceleración en el crecimiento. Es muy importante construir el “contra-factual”, intensivo en benchmarking. Es muy importante aprender de las historias exitosas y no exitosas. Enfoque

Problemas con el enfoque Este no es un método. Puede estar influenciado por prior beliefs (subjetivo) Es difícil establecer un ranking de factores limitantes y recomendaciones de política. Se requiere una tarea intensiva en el rastrillaje de todos los problemas potenciales.

El árbol que vamos a recorrer inicia con: Bajo Crecimiento Poco esfuerzo en: Factor deepening Productividad Reallocation Decisión de bajo esfuerzo: Agentes heterogéneos Pequeños productores, grandes productores, multinacionales Barreras a la Inversión Problemas de Financiamiento Bajo Retorno Privado Baja Apropiabilidad Bajos Retornos Sociales

Como identificar un factor que no limita el crecimiento? Acceso a mercados externos – Costa Rica –Vía la Iniciativa de la Cuenca del Caribe, Costa Rica tuvo hasta el 2008 acceso preferencial para casi todos los productos de exportación, al mercado de los Estados Unidos –Acceso a un mercado diferenciado en los Estados Unidos, para los filetes de tilapia frescos refrigerados, que reciben un mejor precio (20% mayor) que el producto congelado que exporta China. –El acceso al mercado de la Unión Europea para el banano ha sido objeto de continuas gestiones.

Como identificar un factor que limita el crecimiento? Capital Humano – Caso Guatemala –Escolaridad –Capacitación –Salud –Retornos

Capital Humano – Guatemala Escolaridad

Capital Humano – Guatemala Capacitación

Capital Humano – Guatemala Salud

Capital Humano – Guatemala Retornos Fuente: CEPALStats.

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Resultados por país Limitantes al crecimiento

Costa Rica Innovación tecnológica Capacidad empresarial Infraestructura Existen fallas de mercado, de políticas de gobierno e institucionales significativas que limitan la apropiación de los beneficios por parte de los inversionistas. Políticas aplicadas en forma discriminatoria Restricciones de financiamiento

El Salvador Innovación tecnológica Provisión de riego por debajo de potencial Inseguridad jurídica para tierras Impactos de desastres naturales Bajo capital humano

Guatemala Dificultad para administrar riesgos climáticos Deficiente regulación de créditos prendarios Inseguridad Jurídica Falta de bienes públicos sanitarios Bajo capital humano específico Infraestructura

Honduras Acceso al financiamiento Dificultad para administrar riesgos Inseguridad jurídica - tenencia de la tierra - Bajo capital humano Infraestructura Poca investigación, innovación y transferencia tecnológica Ausencia de información estratégica Dificultades en el acceso a la tierra

Nicaragua Acceso al financiamiento Fallas de coordinación – cadenas - Infraestructura Bajo uso de tecnología e investigación aplicada Escasa organización gremial y empresarial

Electricidad Infraestructura de riego utilizada de forma ineficiente La coexistencia de por lo menos tres sistemas jurídicos para las tierras agrarias Capital humano República Dominicana

Temas comunes Infraestructura (6), tomando provisión de riego como infraestructura Investigación, innovación y transferencia tecnológica (4) Bajo capital humano (4) Inseguridad jurídica (4) Acceso al financiamiento (4) Baja capacidad empresarial (2)

Coincidencias con Restricciones “Nacionales” El Salvador: Capital Humano (Migración) Guatemala: Capital Humano e Infraestructura Honduras: Capital Humano e Infraestructura Nicaragua: Infraestructura y fallas de coordinación. República Dominicana: Electricidad

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Costa Rica La efectividad en la ejecución de las políticas públicas es poco efectiva y se asocia a dos aspectos principales: las limitaciones de recursos económicos y la limitación en la capacidad institucional. Política tecnológica (pública) –Poco focalizada –Poco articulada con la investigación desarrollada por el sector privado y la academia –Poca articulación entre las actividades de investigación y extensión –Sesgada por la orientación y motivación de los investigadores –No recibe suficiente apoyo económico del presupuesto del Estado Política de sanidad e inocuidad –Se deben desarrollar capacidades para el mejoramiento de la institucionalidad tanto pública como privada Modernización de los servicios de competencia del Estado Fortalecimiento de los mecanismos de alerta temprana y de acceso a mercados Desarrollo de capacidades de productores y empresas Política nacional de riego y drenaje –No tiene un enfoque integral –Carencia de inversión en obras –Limitada capacidad de administración, operación y conservación de las obras –Limitados desarrollos y adopción de mejores tecnologías de gestión productiva

El Salvador El SPA tiene serias limitaciones para proveer servicios de calidad en tecnología, información, administración de tierras y asistencia técnica/capacitación. Desde inicios de los 1990s se planteó un modelo de promoción de la industria y la agricultura, intensivas en mano de obra, el modelo generaría más empleo y mejor distribución del ingreso al demandar el factor más abundante – : buenos resultados – : estancamiento – : reactivación (apoyos directos, precios favorables) El GPA es aún muy bajo (1.3% de gasto total), y tiene problemas de calidad y cobertura.

Guatemala La política vigente excluyo algunos temas importantes –Falta de “indicadores de logro” con un cronograma específico de cumplimiento –Dicotomía de seguridad alimentaria contra requerimientos energéticos de la sociedad (biocombustibles) –Cómo afrontar el DR-CAFTA –Uso de organismos genéticamente modificados –Cómo afrontar el cambio climático A nivel práctico una de las preocupaciones con la política actual fue el abandono del extensionismo, o transferencia y asistencia de tecnologías agrícolas. La Ley de Garantías Mobiliarias ha sido un paso positivo para mejorar el acceso al crédito en el país, no es suficiente para resolver las restricciones Programa Dacrédito –Existe una expansión real de los beneficios? –Cual es la sostenibilidad financiera del programa? Con el fin de la operación del Fondo de Tierras se creo un vacío en la política de acceso a la tierra, y por lo tanto, en la capacidad del Estado para afrontar problemas de inseguridad jurídica.

Honduras SENASA presenta debilidades institucionales, así como una baja dotación y calidad de personal, infraestructura y recursos La adecuada formulación de política publica de I+D+i no se corresponde con la implementación de la política Falta de diseño de una política pública de cumplimiento de estándares mínimos de los productos del sector agropecuario, para aprovechar los tratados de libre comercio Mayor esfuerzo financiero público y mejorar la calidad de la educación, sobre todo en la zona rural

Nicaragua El proceso de formulación de políticas demanda una participación más activa y efectiva de los actores económicos en los distintos niveles. No se aprovechan las oportunidades de la apertura comercial, a pesar de contar con una política de apertura económica que lleva mas de veinte años Las políticas se orientan únicamente al eslabón primario de la cadena (producción primaria), ignorando la perspectiva de los otros eslabones (articulación hacia adelante) y por ello no están en función de facilitar soluciones a las fallas de coordinación. Las políticas no reflejan la heterogeneidad del sector –Actores (en sus dinámicas y racionalidades) –Productos –Condiciones agroclimáticas

República Dominicana Precaria institucionalidad pública y un gasto sectorial relativamente alto pero ineficaz para generar una plataforma eficiente de servicios agropecuarios que promueva mayor dinamismo e inversiones en las actividades agropecuarias Ineficiente política de apoyo al cultivo de arroz Excesiva intervención estatal en el financiamiento agrario Alta informalidad e inseguridad jurídica sobre las tierras agropecuarias Carencia de incentivos para el uso eficiente del agua de riego Las políticas públicas no enfrentan las ineficiencias en los canales de comercialización Problemas de coordinación para una mayor participación de los pequeños productores en las cadenas de agroexportación o de abastecimiento del sector turístico nacional

Temas Comunes Ejecución de la políticas públicas Proceso de diálogo entre el sector agropecuario y el gobierno

Índice Algunos indicadores Metodología del Diagnóstico de Crecimiento Diagnóstico de crecimiento – Resultados por país Temas de política agropecuaria – Resultados por país Casos de éxito

Casos Exitosos Costa Rica –Dos Pinos (lácteos) Guatemala –Hule Honduras –Melón Nicaragua –Nicaracoop (ajonjolí, miel café) –Prodecoop (café – comercio justo) –Cluster lechero

Porque han sido exitosos? Los casos surgen de la identificación a nivel agregado de dificultades tales como: –Acceso a los mercados –Crisis (caso del café) –Precios percibidos por los productores –Problemas de comercialización Una vez organizados, buscan el diálogo y cooperación con el gobierno y con agencias de cooperación internacional

Porque han sido exitosos? Se les brinda asistencia técnica y capacitación. Consiguen mejores precios –A los productores les remuneran la calidad de su producto –En el mercado internacional consiguen premios por colocar productos diferenciados (orgánicos, comercio justo, buena calidad) Espíritu empresarial

Temas transversales … a manera de conclusión…

Temas transversales… Infraestructura Desarrollo y difusión de tecnología Coberturas de riesgo Mejoras en la eficiencia del mercado –Para que los precios lleguen a los productores –Mejoras en la eficiencia del Sector Público Fomentar el espíritu empresario en el sector –Capacitación –Mejorar los canales de dialogo –Fomentar la cooperación

Algunas acciones del BID Infraestructura: –Apoyo a estudio de Necesidades de Inversión –Actividades de RND –Actividades de INE Financiamiento: –Estudio sobre las bolsas agrícolas –Actividades de CMF Eficiencia del Estado: –Conversaciones con Ruta para estudios de “soporte de precios” y estudio de eficiencia del Gasto Público Agroalimentario

Algunas acciones del BID Competitividad: –Apoyo de CMF a órganos de competitividad en Honduras, Panamá y República Dominicana Apoyo de estos órganos a clústers del sector: mango, vegetales orientales, sandias. Apoyo para bienes públicos específicos: inteligencia de mercados, transferencia tecnológica, etc. –Acciones de INT

Valor agregado en el sector agrícola por trabajador (1980 =100) Fuente: Banco Mundial WDI.

Valor agregado en el sector agrícola por trabajador (1994 =100) Fuente: Banco Mundial WDI.

Donde las Barreras a la Inversión – Problemas de Financiamiento pueden ser: Falta de regulación que facilite los fideicomisos agropecuarios o figuras similares. Pobre desarrollo de los mercados de futuros agrícolas. Derechos de propiedad sin definir (titulación de tierras) que no permiten el uso de la tierra como colateral. Deficiencias en la regulación sobre créditos prendarios (por ejemplo, para compra de maquinaria agrícola). Ausencia o deficiencia de regulaciones de Sociedades de Garantía Recíproca Ausencia o deficiencia en el financiamiento de exportaciones agropecuarias

Donde la Baja Apropiabilidad puede ser: Riesgos de Expropiación. Inseguridad Jurídica. Tributación Riesgos de precio - tipo de cambio. Externalidades, spillovers y fallas de coordinación

Y los Bajos Retornos Sociales se pueden representar como (1): Falta de Acceso a Mercados Externos –Deficientes acuerdos comerciales –Problemas de calidad –Bajos precios internacionales Bajo Capital Humano Específico Falta de o excesivamente costosa fuerza laboral –Regulación laboral insuficiente (e.g. no contempla la figura del trabajador temporario rural) Infraestructura Deficiente –falta de bienes públicos que hacen atractivo el empleo rural –Altos costos de transporte (puertos costosos, caminos rurales inadecuados, etc.) –falta de infraestructura para manejo del agua (riego, control de inundaciones) Regulaciones deficientes del uso del suelo

Y los Bajos Retornos Sociales se pueden representar como (2): No aprovechamiento de economías de escala –Límites máximos a la unidad de producción –Regulaciones que entorpecen contratos –Regulaciones que no facilitan el cooperativismo Distorsiones de precios / subsidios (que favorecen ciertos cultivos) Pobre Difusión o Transferencia Tecnológica Deficiente auto-descubrimiento Fallas de coordinación Insumos excesivamente caros (e.g. aranceles altos a la importación de insumos) Productividad del Recurso Natural –Geografía –Clima –Límites de tamaño