Concesión de Aeropuertos en el Perú: algunas lecciones aprendidas Patricia Benavente Ministerio de Economía y Finanzas Lima-Perú Salvador de Bahía, Brasil, mayo 2010

Agenda ¿Porqué se concesiona en el Perú? Un poco de historia Problemas regulatorios Algunas soluciones El rol del sector académico Conclusiones

Contexto - Estabilidad Macroeconómica Perú continuará con buen índice de crecimiento en la región Sobresaliente crecimiento económico Producto Bruto Interno (Variación % anual) Para el 2009 se proyecta una tasa de crecimiento algo menor a la registrada durante los años previos, pero que se mantendría cercana al 5% anual según el MEF y se proyecta que volvería a incrementarse en los dos años siguientes. Tales proyecciones se sustentan en 3 factores claves: Los compromisos de inversión extranjera directa en proyectos en ejecución que en total superan US$ 8 mil millones de dólares al año. La disposición de las autoridades para ejecutar una política fiscal contra-cíclica, gracias a los sólidos fundamentos presupuestales y al manejo de deuda. La viabilidad de mantener el ritmo de préstamos para inversión local y de vivienda en vista de la buena condición del sistema bancario. Con ello, al 2011 se concretaría un ciclo de 10 años consecutivos de crecimiento acelerado. Estas proyecciones realizadas por el Ministerio de Economía y Finanzas se ven además respaldadas por fuentes externas como la CEPAL (siguiente diapositiva). Fuente: Banco Central de Reserva del Perú y MEF * Cifras estimadas por el MEF Fuente: FMI, Latin Focus Consensus Forecasts

Sin embargo… El Perú enfrenta importante déficit de infraestructura (US$ 37,000 millones aprox.) Altos costos logísticos (29% de las exportaciones), que afectan su competitividad (TLC´s EEUU, UE, Japón). Según el Índice de Competitividad Global 2009-2010, el Perú se ubica en los siguientes puestos: General: 78 Calidad de Infraestructura: 97 Calidad del transporte aéreo: 87 Varios países de América Latina comparten una historia similar.

Un poco de historia en concesiones aeroportuarias Hace más de 10 años que se concesiona en el Perú, pero su Ley de APP (Decreto Legislativo 1012), es apenas de 2008 (agosto). 2001: Se concesiona el principal aeropuerto del Perú (AIJCH): Típica concesión BOT, autosostenible, por 30 años. 2006: Se concesiona 12 aeropuertos regionales, en paquete. Concesión cofinanciada, por 25 años (Estado paga inversiones y parte de los costos de operación). 2010: En proceso de concesionar 7 aeropuertos regionales en el Sur (segundo semestre). Se acaba de aprobar el plan de promoción del Aeropuerto de Chinchero-Cuzco. El resto de aeropuertos son administrados y operados por CORPAC (empresa pública)

Protege equilibrio Fiscal El modelo institucional: roles diferenciados y evitar ser juez y parte MTC: Concedente Regulación sectorial: Licencias, autorizaciones, normatividad sobre seguridad, medio ambiente, expedientes técnicos y planes maestros de desarrollo aeroportuario. Representa al Estado en la suscripción del contrato de concesión. Proinversión: Licitante Diseña los contratos de concesión y lleva a cabo el proceso de licitación Regulación económica y supervisión contratos: Regulación de las tarifas y acceso, opina nuevas concesiones y renegociaciones OSITRAN: Regulador Opina, supervisa cumplimiento de los contratos de concesión y regula mercados no competitivos. Sectores MTC Identificación Proyectos MEF Protege equilibrio Fiscal PROINVERSIÓN Promoción OSITRAN Regulación Supervisión contrato

El Modelo Regulatorio Sector-MTC: Determina objetivos y expedientes técnicos que son incorporados a procesos de promoción; alineados a planes de desarrollo en política sectorial (no al corto plazo) Promotor: Los objetivos del Estado NO se agotan el día de la firma! Regulador: Balancear el interés de promover la mayor cobertura- calidad de infraestructura, la sostenibilidad de la oferta con el interés de promover la eficiencia y la equidad. Opina antes de la firma y en las Renegociaciones. Min. Economía: Debe medir impacto fiscal, la sostenibilidad de la deuda pública, protege estructura inicial de asignación de riesgos, determina nivel de cofinanciamiento y otorgamiento de garantías no financieras.

El Modelo Regulatorio Ley de APP´s – Principios para todas entidades públicas participantes: Valor por dinero Transparencia Competencia Asignación adecuada de riesgos Responsabilidad Presupuestal Son aplicables en diseño, promoción, supervisión-regulación y eventual renegociación de la APP. Hay experiencia en concesiones, falta desarrollar institucionalidad en la aplicación de esos principios (lineamientos, fortalecer capacidades públicas) Para que funcione, quien concede, quien promociona y quien supervisa y regula, no debería ser la misma entidad – Incentivos! (aunque la autonomía real es más importante que la formal).

El actor olvidado LOS USUARIOS… No son parte en los contratos, pero es necesaria su opinión antes y después de la firma del contrato. ANTES: El órgano de promoción debe contemplar sus aportes (planes de desarrollo comercial, tarifas, accesos a la infraestructura y servicios) DESPUES: El Órgano Regulador debe incluirlos en el proceso regulatorio y en los de renegociación de los contratos.

…pero ya no… Aporte de Organismos Reguladores a institucionalizar participación de usuarios: En fijación de tarifas: La Ley obliga realizar Audiencias Públicas (Regulador sustenta tarifas, responde cuestionamientos, incorpora aportes). En ejecución de los contratos: Directorios de Reguladores deben contar con opiniones de Consejos consultivos de usuarios (opinan: tarifas, acceso a Facilidades Esenciales, regulaciones económicas, renegociaciones de contratos).

Problemas regulatorios: diseño de la concesión Bajo número de postores: poca competencia. Factor de competencia AIJCH: Mayor pago al Estado: 46.511% de los ingresos son pagados al Estado trimestralmente – todos los ingresos del concesionario están gravados. Inversiones obligatorias AIJCH: No sujetas a ocurrencia de triggers. Ejemplo, segunda pista de aterrizaje, número de puentes de abordaje, de counters. Antes: Se privilegiaba obra y el equipamiento. Hoy: debe privilegiarse obtención de nivel de calidad de servicio. Adquisición de equipos: Introducir mecanismos competitivos de compra.

Los problema regulatorios: conflictos por tarifas AIJCH Regulador: Fija Tarifas en base a costos asociados a producción de los servicios. Determina Factor de Productividad (RPI-X), que calcula la productividad del Concesionario, por lo que los ingresos del Estado quedan fuera del cálculo. RPI-X para: Tarifa Unica por Uso de Aeropuertos, uso de instalaciones para carga aérea, Puentes de Abordaje, Aterrizaje/Despegue, Estacionamiento aeronaves. Tasa de Retorno: Para fijar cargos de acceso que pagarán usuarios por uso de Facilidades Esenciales (infraestructura e instalaciones). Muy importante: Tarifas fijadas por órgano INDEPENDIENTE del sectorial, en base normativa regulatoria y con participación de usuarios, NO vía renegociación de contratos.

Conflictos por tarifas AIJCH La Ley 27838: determinó que tarifas se impugnan en vía administrativa y luego la judicial (2 proceso judicializados pendientes). Ley de APP (DL 1012): No podrán ser materia de arbitraje, las decisiones de los organismos reguladores, u otras entidades que se dicten en ejecución de sus competencias administrativas atribuidas por norma expresa, cuya vía de reclamo es la vía administrativa. Proceso regulatorio muy participativo e inclusivo (audiencias públicas, participación de usuarios), otorgan credibilidad a los procesos.

Problemas regulatorios: renegociaciones AIJCH : Aeropuerto principal Adenda 1 : 06 de abril de 2001 Adenda 2 : 25 de julio de 2001 Adenda 3 : 30 de setiembre de 2002 Adenda 4 : 30 de junio de 2003 Solicitud 5: 2008 (más de 100 cambios), no aprobado hasta hoy. Aeropuertos Regionales: 5 renegociaciones en 3 años (2006-2009) También el Estado promueve renegociaciones…¿? Inclusión en reglamento de Ley APP: Cuando concesionario pide adelantar obras…

Criterios de opinión en renegociaciones: La Ley de Concesiones: Respetar naturaleza del contrato la concesión; y Condiciones económicas y técnicas contractualmente convenidas; Equilibrio financiero para ambas partes Opiniones Técnicas: Algunos Criterios de OSITRAN Concordancia con el Marco Regulatorio Vigente (Reglamentos: Tarifas, Acceso a Facilidades Esenciales, Infracciones y Sanciones) Respeto de las condiciones iniciales con las que se suscribió el Contrato (se trata de mejorar el contrato, no de cambiarlo) Garantizar el equilibrio económico financiero del Contrato. Reducir los costo de transacción Eliminar la posibilidad de comportamiento oportunista Impacto en la Competencia Y hoy, los principios de Ley de APP!

Algunas medidas La nueva Ley de APP (2008) ha limitado las renegociaciones; Luego de 3 años de la firma de contratos (salvo: necesidades operativas Requiere opinión del Organismo Regulador; del Min. De Economía y Finanzas (si se altera cofinanciamiento-garantías otorgadas). Si modificación involucra monto adicional de pago estatal mayor a 15% de costo total del proyecto, Sector debe evaluar si realiza nuevo proceso. La opinión del Regulador es obligatoria pero no vinculante. Falta: Crear criterios de aplicación de principios de Ley APP en este caso; llevar a cabo audiencias públicas.

Rol de otros sectores el proceso de concesiones Sector académico, importantes avances avances: 4 Universidades ofrecen maestrías en Regulación de los servicios públicos. Diplomados en concesiones. Investigación académica en concesiones y Regulación. Sector Judicial, por trabajar: Falta que jueces conozcan las materias de concesiones y regulación para que emitan fallos técnicamente sustentados. Sociedad civil: Falta mayor legitimidad social y de la opinión pública. El éxito de las concesiones no sólo depende del Estado sino de la propia sociedad.

Conclusiones: a manera de lecciones aprendidas Modelo institucional con roles diferenciados, que el Estado no sea juez y parte. Se requiere un Regulador independiente, creado antes de los procesos de aprobación de la APP; que incorpore usuarios en proceso regulatorio. Privilegiar nivel de calidad de servicio que se quiere alcanzar – infraestructura y equipos son medios, no fines. Estrecha coordinación entre actores del proceso de APP y amplia transparencia en los procesos, opiniones vinculantes, responsabilidades funcionales. Crear lineamientos e institucionalizar principios de nueva Ley APP. Equipos humanos con línea de carrera y remuneraciones competitivas. Mayor autonomía del Regulador, que pueda limitar incentivos de renegociación de contratos; fijar técnicamente tarifas, brindar experiencia en nuevos procesos de APP. Involucrar más al sector académico y sociedad civil.