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1 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN Presupuesto y economía política: El caso de Colombia Carolina Renteria Directora General del Presupuesto.

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1 1 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN Presupuesto y economía política: El caso de Colombia Carolina Renteria Directora General del Presupuesto Público Nacional Enero 26, 2005 Seminario Regional de Política Fiscal Chile

2 2 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN Gobierno Presidencial Fuerte Sistema Presupuestal Centralizado Ventaja: Ejecutivo mantiene Disciplina Fiscal Riesgo: Combinación Difícil + Congreso: Ente fiscalizador para que exista accountability

3 3 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN Index of budgetary institutions Stein et al (1998). Average figures for on a scale from 0 to 1, from the least to the most centralised.

4 4 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN El déficit fiscal colombiano % PIB Sector público consolidado GNC Fuente: MHCP

5 5 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN Fuente: DGPM. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Deuda neta SPNF Stock de Deuda Pública

6 6 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN Características de gobernabilidad fiscal: Institucionales: –Restricciones numéricas del déficit –Reglas jerárquicas arriba- abajo –Procesos transparentes Políticas: –Uso extensivo y sin control de decretos por parte del Ejecutivo –Delegación de poderes presupuestales del Legislativo en el Ejecutivo Qué tan válido y/o viable para Colombia? La disciplina fiscal y las instituciones presupuestales jerárquicas

7 7 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN La disciplina fiscal y las instituciones presupuestales jerárquicas Solución Institucional (Alesina, Peroti, Stien, Santiro) Centralización de poderes presupuestales en el Ministerio de Hacienda y limitación de las prerrogativas del Parlamento en el proceso presupuestal Se puede hacer en Colombia, sin modificar la Constitución Política? Reforma al Estatuto Orgánico de Presupuesto EOP

8 8 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN Objetivos del ejercicio fiscal y presupuestal: 1.Objetivos macroeconómicos de estabilidad y de consistencia entre la disponibilidad de recursos y el nivel de gasto total: El Cuánto 2.Objetivos respecto a la asignación sectorial o regional de recursos públicos según lo determinen los requerimientos sociales: El Qué 3.Objetivos en cuanto a la utilización y aplicación de los recursos públicos bajo distintas modalidades micro-institucionales de gasto y su evaluación: El Cómo

9 9 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN 1. El Cuanto

10 10 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN El cuánto en Colombia: ¿Por qué no ha funcionado? 1.Por la existencia de presiones de gasto superiores a los ingresos, y/o 2.Por la dinámica institucional: Dos reformas presupuestales en los últimos 30 años, conceptualmente opuestas: - Decreto-Ley 294 de Ley 38 de 1989

11 11 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN Territoriales Pensiones Otras Transferencias (CP 91) (% del PIB) Gasto Militar (% del PIB)

12 12 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN Existe un presupuesto sin restricción y fragmentado: Las presiones, internas y externas al Ejecutivo, se convierten en obligaciones y finalmente, en gasto adicional No hay mecanismos para cumplir con una de las reglas básicas para el progreso económico: restringir el nivel del gasto total al nivel de los recursos sostenibles El marco de incentivos reales ha favorecido la explotación de lo público sin mayor riesgo en el corto plazo.

13 13 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN El texto aprobado en primer debate propone Establecer una restricción fiscal fuerte (superavit primario) y un sistema presupuestal con una perspectiva de mediano plazo (Fortalecer Ley de Responsabilidad Fiscal) Crea instrumentos para lograr este objetivo

14 14 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN El texto aprobado en primer debate propone: El Sistema Presupuestal (Artículos 4-10) Conformación (Art. 5): 3 Instrumentos Presupuesto Público Nacional 1 año Marco Fiscal de Mediano Plazo Al menos 5 años Presentación al Congreso: 15 de abril Marco de Gasto de Mediano Plazo 4 años

15 15 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN 2. El Qué

16 16 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN El qué: La evidencia La Constitución de 1991 le da al Ejecutivo la facultad de definir lo que es gasto público social En el EOP existe una definición que es demasiado amplia, y por lo tanto el presupuesto actual no es focalizado Ausencia de fundamentos teóricos en la Hacienda Pública, dado que el MHCP y el DNP se han concentrado más en el manejo del déficit que en garantizar la focalización y progresividad del gasto público.

17 17 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN El qué en Colombia Se puede plantear dos hipótesis: La CP de 1991 generó un nivel de gastos inconsistente con las restricciones de recursos, y agravó el problema de la inflexibilidad del gasto. El Estado colombiano carece de una función de bienestar que le permita priorizar y limitar el nivel de gasto y por ende puede haber gastado en programas que no necesariamente corresponden a la atención de necesidades básicas.

18 18 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN Inflexibilidades presupuestales El presupuesto es una recopilación de mandatos legales y constitucionales, cuya obligatoriedad implica un muy reducido margen de maniobra por parte del gobierno en la asignación del gasto público. Muchos de los programas de gobierno no encuentran cabida dentro del presupuesto, dado que muchos gastos vienen de manera inercial de años atrás Existencia de rentas de destinación específica, resultado, entre otras, de la apropiación de rentas por parte de sectores sociales que hoy cuentan con un interés creado en dichos rubros. Están respaldadas por leyes que las mantienen en el tiempo, sin que necesariamente se consulte la dinámica de la necesidad que justificó su creación, ni se haga una evaluación del impacto que cada renta tiene en el logro de los objetivos planteados

19 19 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN La reforma al EOP propone: Criterios sobre gasto público que permitan su priorización, discusión y asignación. Definición de gasto público social, en concordancia con el Estado social de derecho colombiano y con su nivel de desarrollo. Mecanismos para controlar la existencia de las rentas de destinación específica y reducir las inflexibilidades existentes Incorporar al Consejo de Ministros de manera más directa en la toma de decisiones relacionadas con el gasto público

20 20 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN 3. El Cómo

21 21 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN El cómo: La evidencia En la medida en que el cuánto y el qué tengan fallas estructurales, el cómo no puede operar correctamente. Inexistencia de una clasificación presupuestal y contable correcta Deficiencias en el ciclo presupuestal, empezando por la programación presupuestal Diferencia temporal entre apropiaciones y pagos Existencia de sobrecostos originados en una contratación cuyos tiempos son poco predecibles Existencia de falsas ejecuciones (convenios interadministrativos, por ejemplo)

22 22 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN La reforma al EOP propone: Estructura presupuestal consistente con las clasificaciones internacionales y con la estructura constitucional y legal colombiana Fortalecer el ciclo presupuestal

23 23 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN Presentación del Proyecto al Congreso Estudio y aprobación por parte del Congreso Liquidación del Presupuesto Ejecución del Presupuesto Seguimiento y Evaluación del Presupuesto Programación del Proyecto de Presupuesto El ciclo presupuestal en Colombia

24 24 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN Otros temas que el proyecto de ley contempla: Régimen presupuestal de las personas jurídicas con participación de capital público Crédito Público y Tesorería Entidades Territoriales Disposiciones Varias

25 25 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN Transparencia, Credibilidad e INTERES Una mayor transparencia en la información fiscal y un mayor escrutinio público de las políticas fiscales, por parte del Congreso, los medios de comunicación y la academia, reduce las asimetrías de información entre el Estado y la sociedad. Para reformar el Sistema Presupuestal, se requiere que todos estos actores se interesen más en el tema

26 26 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN Funciones de accountability del parlamento en el proceso presupuestal Ex -ante Garantizar que las asignaciones presupuestales reflejen las prioridades políticas Durante Seguimiento y escrutinio al proceso de ejecución presupuestal Ex-post Gobierno responde por resultados para la asignación final de los recursos y el gasto público

27 27 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN Presupuesto Cronograma

28 28 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN Adiciones Presupuestales Miles de millones de pesos

29 29 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN Modificación Presupuestal 2004 Cronograma

30 30 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN Reforma al Estatuto Orgánico de Presupuesto- Cronograma

31 31 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN ¿Qué le interesa al Congreso en el debate Presupuestal? Leyes Anuales de Presupuesto Hay que tener más responsabilidad fiscal, hay un excesivo endeudamiento Necesidad de mayor gasto social e infraestructura Asignación Regional Asignación a programas específicos EOP Tratamiento discriminatorio contra regiones Clasificadores: Gasto Corriente vs Gastos de Capital Definición Gasto Público Social Rentas de Destinación Específica

32 32 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN Seguimiento presupuestal por parte del Congreso Transparencia del Presupuesto: Difícil de entender Restricciones internas y arreglos institucionales –Comisiones económicas –Capacidad técnica del Congreso débil e incentivos políticos inadecuados Restricciones externas –Naturaleza régimen político, incentivos reglas electorales. Impacto Reforma Política, proyecto reelección, otras reformas a la Constitución???

33 33 Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DGPPN Conclusiones Para tener mayor éxito en la definición de un marco legal y constitucional que promueva la disciplina fiscal: Análisis de experiencias reales Analizar a fondo los procesos políticos y los intereses en juego Necesidad de mayores análisis con perspectiva de polítólogos, microeconomistas y abogados Entendimiento mejor del mecanismo de relación entre el Congreso-Ejecutivo Tener en cuenta el rol de los medios de comunicación, las universidades y los centros de investigación Más realismo y pragmatismo, menos…


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