LOS DESAFIOS DE LA NUEVA GESTION PUBLICA PARA LAS BUROCRACIAS LATINOAMERICANAS: De “partidocracias rígidas” meritocracias flexibles. Mercedes Iacoviello.

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1 LOS DESAFIOS DE LA NUEVA GESTION PUBLICA PARA LAS BUROCRACIAS LATINOAMERICANAS: De “partidocracias rígidas” meritocracias flexibles. Mercedes Iacoviello Coordinadora - Formación para la Alta Dirección Pública Profesora de la Maestría en Administración y Políticas Públicas Universidad de San Andrés Jornada Internacional sobre Desarrollo de la Administración Pública en América Latina 27 y 28 de noviembre 2008 Ciudad de Cali, Valle – Colombia Escuela Superior de Administración Pública

2 AGENDA 1. Nueva gestión pública: ¿que implica para la gestión de recursos humanos? 2. La Carta Iberoamericana de la Función Pública: el “deber ser” en América Latina 3. La situación en América Latina: meritocracias flexibles o “partidocracias rígidas?” 4. Profesionalización y clientelismo: dos fuerzas en tensión en América Latina

3 1. Nueva gestión pública: ¿que implica para la gestión de recursos humanos?
Prácticas que conforman la Nueva Gestión Pública (NGP). La gestión de RH en el marco de la NGP en las democracias avanzadas. Tendencias “privatista” y “neo-pública”.

4 NGP en versión norteamericana: la “National Performance Review” de Al Gore
Septiembre ’93 - From Red Tape to Results: Creating a Government that Works Better and Costs Less ( Basado en Reinventing Government (David Osborne & Ted Gaebler, 1993), se plantean un gobierno: Propiedad de los ciudadanos, Competitivo, Orientado a misión, resultados, cliente, mercado, Empresarial, Descentralizado, Anticipador. Estrategia: Redefinir el sistema de incentivos que movilizan al gerente público.

5 Principios y herramientas NPR
Economía Eficiencia Eficacia HERRAMIENTAS Contratos de gestión Mecanismos de mercado Pago por desempeño CONCEPCIÓN SUBYACENTE Equiparación de la gestión pública con la gestión privada

6 Fuente: Gunn, 1987 (citado en López, 2003)
El debate: divergencias y confluencias entre gestión pública y privada 1 La administración Pública actúa en condiciones singulares, en consecuencia, difiere de la realidad del sector privado. Por ejemplo, la delimitación legal de los campos de actividad, el monopolio de ciertas sanciones y poderes coercitivos 2 Las técnicas de la gestión privada son útiles en el sector público sólo para casos puntuales y de escasa importancia. Entre ambas, sólo pueden encontrarse aparentes coincidencias funcionales 3 La gestión pública puede beneficiarse de las enseñanzas de la gestión empresarial, no obstante, deberá desarrollar un paradigma integrador del management público, incorporando sus propios conceptos y categorías. 4 Pueden observarse convergencias importantes entre la gestión pública y la privada. Hay que verlas como diferentes configuraciones organizativas en las que se mezclan los aspectos públicos y privados. 5 La eficiencia de privada es superior. Sus métodos, instrumentos y prácticas deberían trasladarse de la forma más amplia posible al sector público. Fuente: Gunn, 1987 (citado en López, 2003)

7 El management en el ámbito público
Echebarría y Mendoza, 1999 Nivel macro Sector público en interacción con entorno social Nivel micro Organizaciones individuales en entornos específicos Funcionamiento interno en la organización Management aplicable solo en nivel micro, diferenciando entre Necesidad de reconceptualización Aplicabilidad con adaptaciones Aplicabilidad directa

8 Aplicabilidad de las técnicas de gestión empresarial

9 La NGP en los países de la OCDE: principios y valores
Se sostienen los principios de economía, eficiencia y eficacia Se enriquecen con valores “neo-públicos: Adaptabilidad Innovación Representatividad Participación CONCEPCIÓN SUBYACENTE: Especificidad de lo público Paradigma post-burocrático

10 La NGP en los países de la OCDE: principales prácticas que la conforman
movimientos hacia la apertura de las administraciones, procesos de mejora de resultados del sector público, modernización de los sistemas de responsabilidad y control, procesos de reasignación de recursos y reestructuración, introducción de mecanismos de mercado, y modernización del empleo público. OCDE (2005) El futuro de la modernización del Estado.

11 La NGP en América Latina: la “reforma gerencial” propulsada por el CLAD
La propuesta Una nueva gestión pública para América Latina (CLAD, 1998) La agenda Profesionalizar alta burocracia Descentralizar la ejecución de servicios públicos Controlar por resultados Desconcentrar las organizaciones Introducir nuevas formas de control social Suministrar servicios sociales y científicos vía redes público-privadas Orientar la gestión al ciudadano Responsabilizar a los funcionarios hacia ciudadanía, políticos y representantes sociedad civil. Los principios y herramientas Eficiencia a través de modelos contractuales y competitivos Agilización de la gestión a través de prácticas de flexibilización Democratización de los servicios públicos a través de la gestión en red

12 Ahora bien… ¿Cómo impacta la NGP en sus diferentes versiones sobre la gestión de las personas en las organizaciones públicas?

13 Tendencias en la GRH en los países de la OCDE
NUEVAS TENDENCIAS LÍNEAS DE REFORMA Puesta en valor de la GRH Interiorización de los valores de la Gestión Mayor permeabilidad entre sector público y sector privado Personalización de las relaciones con los empleados Flexibilizar las prácticas de gestión Reposicionar y descentralizar la GRH Reorientar las relaciones laborales Potenciar la función directiva Fuente : Longo (2004) Merito y Flexibilidad, capitulo COMENTARIOS: Permeabilidad con el sector privado lleva a cuestionar la ESTABILIDAD DEL EMPLEO PUBLICO y los procesos burocratizantes. Longo, Francisco. Presentación en el Seminario sobre Estrategias de Implantación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública. La Antigua – Guatemala, 18 al 21 de abril de 2006

14 SOLUCIÓN: ¡FLEXIBILIZAR!
DIAGNÓSTICO: RIGIDEZ SOLUCIÓN: ¡FLEXIBILIZAR! Exceso de uniformidad en los marcos reguladores Gestión altamente centralizada Estructuras verticales Exceso de especificaciones de las tareas. Reclutamiento y selección largos y complejos, basados en credenciales formales. Baja movilidad por reglamentación de tareas. Exceso de estabilidad en el empleo. Mecanismos poco eficaces de evaluacion. Retribución por categorías (no por puestos) El desempeño no afecta la remuneración. Promoción rígida, excesivo peso en antigüedad. Baja capacidad de producción de competencias y perfiles directivos. Colectivismo en las relaciones laborales Alto grado de conflicto Posibilidad de supresión de cargos Diversificación de formas contractuales Cargos polivalentes, puestos enriquecidos Selección basada en competencias. Movilidad por razones organizativas + estímulos a la movilidad voluntaria. Evaluación orientada a desarrollo. Menor uniformidad. Progresión salarial en base a competencias y rendimiento. Remuneración variable. Menor peso de la antigüedad en las promociones. Promoción horizontal. Desarrollo de la función directiva. Expansión e intensificación de la negociación colectiva y participación sindical Concertación - Segmentación – Personalización – Comunicación directa Flexibilidad en el tiempo de trabajo Fuente : Longo (2004) Merito y Flexibilidad, capitulo COMENTARIOS: Permeabilidad con el sector privado lleva a cuestionar la ESTABILIDAD DEL EMPLEO PUBLICO y los procesos burocratizantes.

15 Los mandatos de la NGP para la gestión de recursos humanos
Tomar en consideración el papel estratégico de la gestión de las personas Responsabilizar a los directivos de la gestión de las personas a su cargo Ampliar la autonomía de los directivos para tomar decisiones sobre el personal Cambiar el papel de las unidades de RH, que tienden a convertirse en proveedoras de servicios especializados AMPLITUD E INTENSIDAD Suecia – UK – Australia – NZ – Finlandia USA – Holanda Alemania – Francia – Belgica – Espana – Canada - Japon

16 En definitiva: La NGP demanda eficiencia y flexibilidad en la gestión de recursos humanos… …pero supone competencia, equidad y mérito!!

17 2. La Carta Iberoamericana de la Función Pública: el “deber ser” en América Latina
El marco conceptual subyacente en la Carta Iberoamericana de la Función Pública. Orientación estratégica, visión sistémica, gestión integrada. Combinación de mérito y flexibilidad.

18 La gestión estratégica de recursos humanos
ESTRATEGIA ENTORNO marco legal mercado laboral otros CONTEXTO INTERNO estructura cultura otros gestión del empleo y los recursos humanos PERSONAS RESULTADOS Serlavós / Longo, 2006

19 El sistema de gestión de recursos humanos
Serlavós / Longo, 2006 Planificación Organización del trabajo Diseño de puestos Definición de perfiles Gestión del Empleo Incorporación Movilidad Desvinculación Rendimiento Evaluación Gestión de la Compensación Retribución monetaria y no monetaria Desarrollo Promoción y carrera Aprendizaje individual y colectivo Gestión de las relaciones humanas y sociales Clima Laboral Relaciones Laborales Bienestar social Estas funciones tienen que articularse entre si como un sistema (por eso las flechas que indican feedback), si no, los empleados registran señales contradictorias. Ahora veremos los motivos, las ventajas de trabajar con sistemas consistentes. Pero para comenzar, podemos identificar inputs y outputs de estas funciones que plantean una necesaria interacción permanente entre todos estos subsistemas. EJEMPLOS Centralidad de los perfiles en las funciones de gestion del empleo, planificacion del rendimiento, desarrollo. Utilizacion para multiples objetivos de los resultados de la evaluacion del rendimiento (compensacion, desarrollo, validacion de procesos de selección…)

20 Planificación de los recursos humanos
Información disponible + Previsiones derivadas de estrategia + Planificación flexible + Alta tecnificación + Costos razonables. Organización del Trabajo Diseño de puestos sobre criterios de gestión, puestos enriquecidos. Perfiles en base a competencias y sobre estudios técnicos. Gestión del Empleo Reclutamiento abierto y por idoneidad, garantías contra arbitrariedad. Selección por competencias, instrumentos validados. Recepción, movilidad, ausentismo, disciplina. Desvinculación por incumpli- miento, no arbitraria. Gestión del Rendimiento Objetivos de rendimiento en base a objetivos estratégicos. Se apoya la gestión y el rendimiento. Se lo evalúa en base a estándares a través de un sistema eficiente y equitativo. Gestión de la Remuneración Compensación articulada con la estrategia organizativa. Equidad interna y externa. Costo salarial razonable. Eficiencia de los esquemas de incentivos y beneficios. Reconocimiento no monetario. del Desarrollo Planes flexibles de carrera, promoción horizontal. Avance en base a rendimiento y desarrollo de competencias. Formación orientada al aprendizaje Colectivo. Diseñada y evaluada en función de la estrategia. Gestión de las Relaciones Humanas y Sociales Sistema RRLL desarrollado y equilibrado, eficiente, incidencia sindical en políticas RH. Beneficios sociales adecuados al contexto y apreciados por los empleados. Estrategias de mejora de clima laboral y comunicación. (Longo, 2002)

21 El contexto de la gestión de recursos humanos
Baron y Kreps, 1999, Ch. 2 Planificación Organización del trabajo Diseño de puestos Definición de perfiles Gestión del Empleo Incorporación Movilidad Desvinculación Rendimiento Evaluación Gestión de la Compensación Retribución monetaria y no monetaria Desarrollo Promoción y carrera Aprendizaje individual y colectivo Gestión de las relaciones humanas y sociales Clima Laboral Relaciones Laborales Bienestar social Ambiente externo Estrategia Organizacional Planta de personal Factores del Contexto: Baron y Kreps, ch. 2 AMBIENTE EXTERNO: social, político, legal, económico Normas sociales sobre el trabajo y el empleo. ¿Qué cuestiones dan status? ¿qué tipo de control organizativo es aceptable? Posiciones políticas sobre la organización del trabajo Responsabilidades legales de la organización / derechos individuales y colectivos de los trabajadores Condiciones del mercado laboral PLANTA DE PERSONAL: Homogeneidad / Heterogeneidad. Edad promedio. Nivel educativo… CULTURA ORGANIZACIONAL: normas de conducta. Actividades en el trabajo. valores y presunciones básicas que rigen en la organización. Ej: cultura igualitaria vs. jerárquica / conformidad vs. diversidad de opiniones como valor predominante… Las políticas de recursos humanos pueden reforzar (o contradecir) la cultura organizacional. ESTRATEGIA ORGANIZACIONAL: ¿sobre qué base se espera lograr ventaja competitiva? ¿Cuáles son los objetivos de LP? ¿qué acciones se toman para lograrlos? ¿qué estrategia financiera se usa? ESTRATEGIA DE PRODUCCION Y ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO: cual es la distribución física de los empleados? Que posibilidades reales de monitoreo directo del trabajo? Que competencias se requieren para realizar el trabajo? Que nivel de ambigüedad de las tareas a realizar? Y que patrones de interdependencia entre los puestos de trabajo? Tecnología de Producción Cultura Organizacional

22 Las preguntas centrales sobre la gestión de los recursos humanos:
¿cuán consistentes son las políticas de recursos humanos? ¿cómo se ajustan al contexto más general y con la estrategia de la organización? ¿cómo se ajustan entre sí las diferentes piezas del sistema de recursos humanos? Como en la primera parte de la reunion ya se presento la vision estrategica que incorpora el contexto en las decisiones sobre los recursos humanos, nos concentraremos ahora en el nivel de consistencia interna y congruencia de las prácticas de RH. LAS PRACTICAS Y POLITICAS DE RECURSOS HUMANOS DEBEN SER CONSISTENTES PARA QUE RESULTEN EFECTIVAS

23 Los principios subyacentes en la CIFP
Orientación estratégica: mirada al largo plazo y consideración del contexto organizativo Perspectiva sistémica: Las prácticas de recursos humanos interactúan en un sistema integrado. Plantea principios orientadores, y no un modelo específico de gestión. Combina elementos de mérito y de flexibilidad.

24 3. La situación en América Latina:
meritocracias flexibles o “partidocracias rígidas?” La orientación normativa y las prácticas de gestión de recursos humanos en la región Caracterización de los servicios civiles: nivel de instalación de mérito y flexibilidad.

25 Diálogo Regional de Políticas - BID
El proyecto de evaluación de sistemas de Servicio Civil en América Latina y El Caribe Diálogo Regional de Políticas - BID Método de trabajo Evaluaciones realizadas por consultores contratados por el Banco, aplicando un modelo y metodología comunes Modelo de referencia y metodología Marco analítico para el diagnóstico institucional de sistemas de SC Período abril marzo 2005 Países evaluados 22

26 22 países analizados Argentina Barbados Belice Bolivia Brasil Colombia
Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Jamaica México Nicaragua Panamá Paraguay Perú República Dominicana Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela Referencias Informe sobre el servicio civil en América Latina (Ed. Koldo Echebarría), BID-DRP, 2006 Report on the situation of the Civil Service in the Caribbean (Ed. Mercedes Mateo & Koldo Echebarría), BID-DRP, 2008

27 Situación de los Servicios Civiles en América Latina
Planificación de los recursos humanos Serias dificultades en sistemas de información. Desarticulación con estrategia, salvo excepciones. Esfuerzos de planificación vía presupuesto, con rigideces a la adaptación. Tecnificación variable. Esfuerzos para controlar costos de nómina. Organización del Trabajo Muy poco desarrollado. Cuando existen manuales son formales y rígidos. Sólo por excepción se basan en competencias definidas técnicamente. Gestión del Empleo Variación entre a) politización extrema, b) intentos de sistemas de mérito con dificultades de implementación c) sistemas sólidos de mérito con elementos de flexibilidad. Generalizada rigidez en movilidad y desvinculación. Gestión del Rendimiento La evaluación individual, cuando se aplica, es formal y sujeta a comportamientos adaptativos. Casos excepcionales de gestión del rendimiento integral (individual, grupal y organizacional) Gestión de la Compensación Desarrollado, pero poco articulado con con estrategia. Equidad externa en niveles operativos, pero baja en niveles gerenciales. Fuerte inequidad interna. Contención del gasto limita incentivos. Reconocimiento no monetario casi inexistente. del Desarrollo a) inexistencia de carrera, b) carreras vigentes con problemas de rigidez, c) casos carreras con elementos de Formación relativamente presente, pero por excepción orientada estratégicamente. Gestión de las Relaciones Humanas y Sociales Variación entre a) extrema desarticulación y alto conflicto, b) mecanismos que permiten gerenciar el conflicto, c) excepciones de incidencia sindical en las políticas de RH. Beneficios sociales adecuados al contexto, no demasiado apreciados por los empleados. Prácticas de gestión del clima y comunicación solo por excepción. The findings in our assessements are far from covering those expected features!!! The subsystems that are less developed are PLANNING (there is no strategy in the first place!!!), WORK ORGANIZATION (just formal manuals) and PERFORMANCE MANAGEMENT (most countries didnt even try to implement an evaluation system). The COMPENSATION function is reasonably developed, but very limitated due to budget restrictions. There is more variation in the region in terms of EMPLOYMENT MANAGEMENT-- all countries at least tried to introduce meritocratic criteria in the incorporation of personnel, but many countries (and most of central american countries) could not get rid of the high politization of those decisions. DEVELOPMENT -- all countries have at least some presence of training activities, most of them not articulated with organizational needs HUMAN AND SOCIAL RELATIONS -- the differentiation comes from labor relations, since almost no countries in the region have climate and communication strategies, and most of them have reasonable benefits and social coverage for their employees

28 Índice de Mérito * METHODOLOGY * We evaluated each civil service for 19 countries in LA + 3 countries in the Caribbean (Trinidad, Barbados, Jamaica) covered by another consultant. * A list of 93 critical points corresponding aprox 12/15 to each subsystem was evaluated on a scale of 0 to 5, the higher the grade, the more correspondence between the findings and the best practices proposed by the HR model. Based on the information processed for each subsystem, we built a series of indexes to capture different aspects of the civil service. (SEE LONGO APPENDIX 4 - PAGE 77 Y 78) * For this presentation I will focus on the merit and functional capacity indexes, which I think are the two that captures the crucial difference between lower and higher performers in the region. The merit index evaluates the level of guarantees incorporated in the CS system so that professionalism criteria is the basis for HR decisions and practices, providing an effective protection against abuse, politicization and corruption. The two subsystems that we have to look at to explain the results for this index are the Employment and Development, since they show to what extent meritocratic criteria is used for recruitment, promotion and separation decisions. Iacoviello y Zuvanic, 2005 * Evalúa el nivel de las garantías de profesionalidad en el funcionamiento del SC, y el grado de protección efectiva frente a la arbitrariedad, la politización y la búsqueda de rentas.

29 Índice de Capacidad Funcional *
This index evaluates the capacity of the CS system to influence public employees behavior effectively, promoting the development of work conduct that are aligned with organization’s priorities. The two subsystems we have to focus on in order to understand the performance of the countries on this index are the Compensation and Performance Management subsystems, since they are more related to the provision of incentives to improve motivation and productivity. Iacoviello y Zuvanic, 2005 * Evalúa la capacidad del sistema de SC para influir positivamente en el comportamiento de los empleados (Subíndices: Competencia, Eficacia incentivadora, Flexibilidad)

30 Sub-índice de Flexibilidad *
Iacoviello y Zuvanic, 2005 * Mide el grado en el que las políticas y prácticas analizadas incorporan pautas que facilitan la adaptación a los cambios, superando los patrones burocráticos de rigidez.

31 Desarrollo de los servicios civiles en América Latina (BID/DRP 2006, base datos 2004)
CS Index 10 – 25 CS Index CS Index 55 + Bolivia Ecuador El Salvador Honduras Guatemala Nicaragua Panamá Paraguay Perú R. Dominicana Argentina Colombia Costa Rica México Uruguay Venezuela Brasil Chile In the first group we find most of Central America (exception Belize + Costa Rica) + Peru, Bolivia, Paraguay and Ecuador. In the intermediate group, the rest of South America (exception Brasil + Chile) and the Caribbean countries covered in the study. Chile and Brasil ar the two best performers in the region. Burocracias con un desarrollo mínimo. Intentos (muchos fallidos) de incorporar criterios de mérito Burocracias con un mediano desarrollo. Han tenido intentos de conformación o están en proceso de reforma Burocracias con una tendencia a la consolidación. Combinan criterios de mérito y elementos de flexibilidad

32 Índices de mérito y flexibilidad
Iacoviello y Zuvanic, 2005

33 ¡Falta el “trade off” entre mérito y flexibilidad!
En los niveles de mediano y alto desarrollo del servicio civil, altos niveles de flexibilidad se acompañan de altos niveles de mérito. En niveles de bajo desarrollo del servicio civil, la contracara del “bajo índice de mérito” no es la flexibilidad sino la desarticulación del sistema. Se dan casos extremos donde coexisten arbitrariedad clientelar y rigidez para la gestión de los recursos humanos

34 4. Profesionalización y clientelismo:
dos fuerzas en tensión en América Latina Tradición clientelista y esfuerzos de profesionalización. Configuraciones burocráticas en base a niveles de autonomía y capacidad. Nuevas prácticas de gestión y configuraciones burocráticos

35 La tradición clientelista en el empleo público de la región
En América Latina sigue sin plena institucionalización el mérito como criterio para las decisiones sobre el empleo público. Predomina en la región la ¨discreción sin responsabilidad¨ (Heredia, 2002). Las normas siguen formalmente los criterios de mérito y flexibilidad, pero las prácticas están distorsionadas, en parte por procesos clientelísticos. La frase de Heredia surge de su caracterizacion de los principios que animan cada movimiento de reforma: MERITOCRATICO: busca limitar la discrecionalidad GERENCIAL. Flexibilizar rigidez RENDICION DE CUENTAS. Limitar la discrecion y la autonomia a traves de la RESPONSABILIZACION.

36 Definiendo CLIENTELISMO…
El CLIENTELISMO es un modo de vinculación política entre un patrón y un cliente, construido sobre la base de relaciones asimétricas. El patrón controla importantes recursos, y garantiza, como un “guardián” el acceso a ellos de su clientela a cambio de lealtad y apoyo. La evolución del clientelismo desde el nivel micro político y sus incorporación en marcos institucionalizados ha coincidido con procesos de mayor participación política y la incorporación de las masas al proceso electoral. Han tenido su máxima expresión en los “partidos de máquina” característicos de muchas experiencias populistas latinoamericanas. Estos partidos, mas que actuar en base a principios políticos tienen su interés en asegurar puestos y distribuir ingresos entre sus lideres y sus seguidores. Definicion incluye todos los ingredientes de una relacion de principal y agente. El contrato de agencia es menos definido y dificil de monitorear

37 Definiendo PROFESIONALIZACIÓN…
Profesionalizar: “hacer de un aficionado un profesional, alguien que tenga, desarrolle y mantenga las habilidades necesarias para fortalecer la rama de trabajo a la que se dedique” (Diccionario Real Academia Española) Supone acciones de formación, mecanismos de evaluación y esquemas de promoción y retención. Excede la noción de calificación entendida como nivel de instrucción, orientándose al concepto de competencia en el sentido más amplio. No implica disociar función pública y proceso político: una función pública profesional debe contar con competencias para la gestión operativa, la gestión estratégica y la gestión del entorno político (Moore, 1995). Definicion incluye todos los ingredientes de una relacion de principal y agente. El contrato de agencia es menos definido y dificil de monitorear

38 ¿Qué encontramos hoy América Latina?
El modelo burocrático weberiano no ha completado su construcción en los moldes de las naciones desarrolladas. Existen, asimismo, importantes núcleos de excelencia y de reglas de mérito en el servicio público. Espacios de mérito conviven con elementos de clientelismo. A partir de los años noventa se han flexibilizado ciertas prácticas de empleo público, con distintos resultados y bajo la forma de “contratación de servicios”. Los países de la región presentan perfiles diferenciados en términos de la incorporación de criterios de mérito y flexibilidad en las decisiones sobre el personal público. El modelo burocrático weberiano no ha completado su construcción en los moldes de las naciones desarrolladas; Existen, asimismo, importantes núcleos de excelencia y de reglas de mérito en el servicio público, en general ligados a funciones especificas del Sector Público, tales como los servicios exteriores o las áreas de tributación, entre otros; Espacios de mérito conviven con elementos de patrimonialismo. En especial, a través de la designación de los cargos superiores del escalafón a través de prácticas clientelistas, aspecto que con gran frecuencia inviabilizó la profesionalización de la alta burocracia; A partir de los noventa se han flexibilizado ciertas prácticas de empleo público, con distintos resultados y bajo la forma de “contratación de servicios” que abarcan una importante población de servidores y servicios públicos.

39 Tipos burocráticos en función de niveles de autonomía y capacidad
Zuvanic & Iacoviello, 2008 AUTONOMÍA: Grado de aislamiento de la manipulación política y de intereses de búsqueda de renta. CAPACIDAD: Grado de presencia de las competencias laborales requeridas por la tarea, y de los incentivos para poner en juego estas competencias en la gestión. La frase de Heredia surge de su caracterizacion de los principios que animan cada movimiento de reforma: MERITOCRATICO: busca limitar la discrecionalidad GERENCIAL. Flexibilizar rigidez RENDICION DE CUENTAS. Limitar la discrecion y la autonomia a traves de la RESPONSABILIZACION.

40 Configuraciones Burocráticas
Zuvanic & Iacoviello, 2008 Alta Baja BUROCRACIA ADMINISTRATIVA Criterios formales de mérito, no siempre utilizados. Reclutamiento sobre bases políticas, pero con estabilidad laboral. Refleja intentos frustrados de desarrollar una burocracia weberiana. BUROCRACIA MERITOCRATICA Funcionarios públicos permanentes, reclutados a partir del mérito e incorporados a carreras profesionales. Incentivos favorecen el desempeño laboral profesional. Tareas específicas. BUROCRACIA CLIENTELISTA Funcionarios públicos temporales. Ingreso por lealtad / afiliación partidaria. Recurso político. BUROCRACIA PARALELA Personal superior con contratos flexibles, sin integrar el cuerpo permanente. Reclutados por su conocimiento experto para políticas sectoriales o programas específicos. Baja Alta CAPACIDAD AUTONOMIA

41 Posibles roles en la introducción de nuevas prácticas de gestión
Alta Baja BUROCRACIA ADMINISTRATIVA Tiende a un rol pasivo: su orientación al cambio ha sido mermada “Nosotros nos quedamos y ellos se van” BUROCRACIA MERITOCRATICA Activas en la ejecución de políticas. Opinión y capacidad de influencia en política sectorial. Posible anclaje para institucionalizar el cambio BUROCRACIA CLIENTELISTA Rol pasivo en términos de implementación de políticas Posible conflicto al interactuar con otros segmentos más profesionalizados BUROCRACIA PARALELA Han asumido roles de “equipos de cambio” Poco apropiadas para lograr institucionalización en el largo plazo. Baja Alta CAPACIDAD AUTONOMIA

42 Desafíos pendientes para la plena modernización de los servicios civiles de la región
Institucionalización del mérito como base para las decisiones de RH, comenzando por garantías contra incorporaciones o despidos arbitrarios. Introducción de elementos de flexibilidad en los servicios civiles de la región, evitando la “flexibilidad espuria” de las contrataciones temporarias. Diseño de una estrategia para la reforma que incluya a todos los sectores involucrados, y que articule con otras iniciativas de reforma (política, fiscal, administrativa). Desarrollo gradual de competencias en las organizaciones públicas para diseñar e implementar políticas de RH.

43 ¡Profesionalizar importa!
Desarrollo del servicio civil y calidad de las políticas públicas 4,0 3,5 3,0 Índice de políticas (escala de 1 a 4) 2,5 2,0 1,5 1,0 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 Índice de desarrollo del servicio civil (escala de 0 a 1) Fuente: IPES 2006, Cap Compilación de los autores y Zuvanic e Iacoviello (2005).

44 LOS DESAFIOS DE LA NUEVA GESTION PUBLICA PARA LAS BUROCRACIAS LATINOAMERICANAS: De “partidocracias rígidas” meritocracias flexibles. Mercedes Iacoviello Coordinadora - Formación para la Alta Dirección Pública Profesora de la Maestría en Administración y Políticas Públicas Universidad de San Andrés Jornada Internacional sobre Desarrollo de la Administración Pública en América Latina 27 y 28 de noviembre 2008 Ciudad de Cali, Valle – Colombia Escuela Superior de Administración Pública

45 ANEXOS Indice de Mérito: Puntos críticos
Sub-índice de Flexibilidad: Puntos críticos

46 Índice de mérito: puntos críticos
El reclutamiento para la provisión de los puestos de trabajo es abierto, de derecho y de hecho, a todos los candidatos que reúnan los requisitos exigidos. Éstos se establecen por razones de idoneidad, técnicamente apreciadas, y no arbitrariamente. Existen los procedimientos y mecanismos de garantía necesarios para evitar la arbitrariedad, la politización y las prácticas de patronazgo o clientelismo, a lo largo de todo el proceso de incorporación. Existe un número limitado y razonable de puestos cubiertos por personal designado con arreglo a criterios y mecanismos de tipo político. Existen y se aplican mecanismos para garantizar la igualdad efectiva y la no discriminación , orientadas a la superación de las desventajas de sexo, etnia, cultura u origen, en los procedimientos de acceso y de progresión en el empleo público. Los instrumentos de selección utilizados son, en general, adecuados a los perfiles previamente definidos, y su diseño responde a criterios, técnicamente validados, de eficacia en la identificación de la idoneidad profesional.

47 Índice de mérito: puntos críticos (cont.)
Los órganos de selección están diseñados con criterios de profesionalidad y experiencia técnica, y actúan con independencia en el ejercicio de sus funciones. Las decisiones de incorporación se adoptan obedeciendo a criterios de mérito y capacidad profesional técnicamente comprobados. No existen despidos o rescisiones de empleo que, afectando a puestos de trabajo de carácter profesional, se deban a meras razones de cambio del color político de los gobiernos. No son constatables, en las decisiones salariales, prácticas de arbitrariedad, búsqueda de rentas o clientelismo político. No son constatables, en las prácticas de promoción, elementos de arbitrariedad o clientelismo político.

48 Sub-índice de Flexibilidad: puntos críticos
Los mecanismos de seguimiento de la PRH hacen posible una adaptación flexible de las prácticas de personal a los cambios estratégicos de la organización. El diseño de los puestos obedece a criterios de gestión, más que a consideraciones legales o acuerdos colectivos. El marco legal y los convenios laborales se limitan a establecer un marco amplio, dentro del cual el trabajo se organiza con arreglo a las necesidades organizativas La precisión en la descripción de las tareas no vuelve ésta tan exhaustiva que dificulte la adaptación a circunstancias cambiantes o no previstas. El diseño de puestos tiende a enriquecer o ampliar éstos horizontal y verticalmente en lo posible para producir ganancias de calidad del trabajo y motivación de las personas, sin pérdidas graves de productividad o coordinación (v. voz “especialización” en glosario). El diseño de los puestos y la definición de los perfiles son periódicamente revisados para adaptarlos a la evolución de las tareas y sus nuevas exigencias. Los mecanismos de movilidad, funcional y geográfica, permiten responder con flexibilidad a las necesidades de redistribución de efectivos.

49 Sub-índice de Flexibilidad: puntos críticos (cont.)
Existe la posibilidad de despido por incapacidad manifiesta o bajo rendimiento, objetivamente acreditados. Existe la posibilidad de rescindir la relación de empleo por razones técnicas, económicas u organizativas objetivamente acreditadas, que obliguen a la amortización de puestos de trabajo. La clasificación de los puestos por niveles retributivos facilita una progresión flexible y vinculada al rendimiento y el aprendizaje. La organización gestiona flexiblemente el progreso de las personas, sin un exceso de barreras o limitaciones formales. Existen fórmulas alternativas a las carreras estrictamente jerárquicas, como las carreras horizontales o en el puesto, basadas en el reconocimiento de la excelencia profesional, sin necesidad de incrementar la autoridad formal de los afectados. La formación apoya de manera efectiva los procesos de innovación y cambio cultural.