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Federalismo Fiscal y Procesos de Descentralización América Latina Iván Finot I CURSO SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE DESCENTRALIZACIÓN Y FEDERALISMO FISCAL.

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Presentación del tema: "Federalismo Fiscal y Procesos de Descentralización América Latina Iván Finot I CURSO SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE DESCENTRALIZACIÓN Y FEDERALISMO FISCAL."— Transcripción de la presentación:

1 Federalismo Fiscal y Procesos de Descentralización América Latina Iván Finot I CURSO SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE DESCENTRALIZACIÓN Y FEDERALISMO FISCAL Santiago de Chile, 4 de agosto, 2004 Teoría de los bienes públicos y de la descentralizaciónTeoría de los bienes públicos y de la descentralización Los procesos de la regiónLos procesos de la región

2 Una Somera Evaluación Eficiencia: no hay resultados claros Eficiencia: no hay resultados claros Equidad: aumentos en equidad territorial y social pero posterior aumento de diferencias Equidad: aumentos en equidad territorial y social pero posterior aumento de diferencias Participación: aun reducida (Pero: Bolivia: 50%; Colombia: 20%, Brasil 10% - Estimaciones) Participación: aun reducida (Pero: Bolivia: 50%; Colombia: 20%, Brasil 10% - Estimaciones) Autonomía para el desarrollo local: en la mayoría de los casos muy limitada Autonomía para el desarrollo local: en la mayoría de los casos muy limitada

3 Organización de la Investigación Cómo reorientar los procesos para hacer viable el desarrollo local/regional y además avanzar en los otros objetivos? Cómo reorientar los procesos para hacer viable el desarrollo local/regional y además avanzar en los otros objetivos? Revisión de la teoría (Bienes Públicos y Descentralización) Revisión de la teoría (Bienes Públicos y Descentralización) Evaluación y propuesta de reorientación de los procesos Evaluación y propuesta de reorientación de los procesos

4 I. Bienes Públicos y Descentralización Tipos de bienes: el problema económico Tipos de bienes: el problema económico Solución pública Solución pública Problemas de eficiencia, la descentralización como solución Problemas de eficiencia, la descentralización como solución Descentralización de la provisión Descentralización de la provisión Descentralización política Descentralización política Descentralización operativa Descentralización operativa Transferencias territoriales Transferencias territoriales

5 Tipos de Bienes Bienes públicos (puros): normas, servicios, bienes físicos Bienes públicos (puros): normas, servicios, bienes físicos Provistos por organizaciones públicas Provistos por organizaciones públicas A los que todos tienen igual derecho a acceder (nadie puede ser excluido) A los que todos tienen igual derecho a acceder (nadie puede ser excluido) Se pagan, en conjunto, con impuestos Se pagan, en conjunto, con impuestos Bienes privados: Bienes privados: Provistos por organizaciones económicas Provistos por organizaciones económicas A los que sólo se puede acceder pagando el respectivo precio (el que no paga queda excluido) A los que sólo se puede acceder pagando el respectivo precio (el que no paga queda excluido) Bienes públicos impuros: de propiedad pública Bienes públicos impuros: de propiedad pública Bienes colectivos: Bienes colectivos: Provistos por organizaciones sociales Provistos por organizaciones sociales A los que todos los miembros tienen igual derecho a acceder pero están excluidos los no miembros A los que todos los miembros tienen igual derecho a acceder pero están excluidos los no miembros

6 El Problema Económico Para todos los tipos de bienes: Qué y cuánto proveer de cada bien? Qué y cuánto proveer de cada bien? Cómo producir lo que se va a proveer, Cómo producir lo que se va a proveer, con mínimo costo?

7 Solución Privada A través del sistema de precios: cada individuo trata de maximizar sus beneficios hasta llegar a un precio de eq. QUÉ Y CUÁNTO PROVEER: cada individuo escoje una cantidad de cada bien b, dado su ingreso y el precio de b, según sus preferencias. CÓMO PRODUCIR (combinación de factores e insumos): opción tecnológica para maximizar ganancias DEMANDA DEL BIEN b OFERTA DEL BIEN b Precio } del bien b DEMANDA DE FACTORES OFERTA DE FACTORES Precio de } cada factor Ingresos

8 Solución Privada Qué y cuánto proveer? Para cada bien privado b, cada consumidor i, dado un precio: b 1 = f (U 1 / Y 1 ) b 1 = f (U 1 / Y 1 ) b 2 = f (U 2 / Y 2 ) b 2 = f (U 2 / Y 2 )… b n = f (U n / Y n ) b n = f (U n / Y n ) b 1 + b 2 + … + b n = b b 1 + b 2 + … + b n = b Inequitativa: depende de dotación inicial Inequitativa: depende de dotación inicial Eficiente: a cada uno según sus preferencias, cada bien a mínimo costo, si hay competencia Eficiente: a cada uno según sus preferencias, cada bien a mínimo costo, si hay competencia Cómo producir? Para cada bien producido privadamente: b = f (T b + L b + K b ) b = f (T b + L b + K b ) / mín costo

9 Necesidad de los Bienes Públicos Pero no basta el interés individual ! Pero no basta el interés individual ! Dilema del Prisionero A: maíz B: vacas Intercambian Roban (Equilibrio de Nash) Roban (Equilibrio de Nash) (Mueller 1979)

10 Instituciones El mercado es un producto histórico (por prueba y error). Para que funcione de una manera socialmente provechosa se requiere de instituciones El mercado es un producto histórico (por prueba y error). Para que funcione de una manera socialmente provechosa se requiere de instituciones Instituciones: reglas del juego (North 1990): normas y mecanismos de cumplimiento, formales e informales; diferentes de organizaciones: los equipos Instituciones: reglas del juego (North 1990): normas y mecanismos de cumplimiento, formales e informales; diferentes de organizaciones: los equipos Los bienes públicos son básicamente instituciones: opciones por soluciones cooperativas (públicas) más eficientes que las individuales (privadas): la opción pública (public choice) Los bienes públicos son básicamente instituciones: opciones por soluciones cooperativas (públicas) más eficientes que las individuales (privadas): la opción pública (public choice)

11 Ejemplos de Bienes Públicos Sistemas básicos: Sistemas básicos: jurídico y de justicia jurídico y de justicia de defensa de defensa monetario monetario Redistributivo Redistributivo Sistemas normativos y de control (regulación): Sistemas normativos y de control (regulación): condiciones de competencia condiciones de competencia pesas y medidas pesas y medidas sobre vialidad y sistemas de transporte sobre vialidad y sistemas de transporte sobre telecomunicaciones sobre telecomunicaciones normas sanitarias y ambientales normas sanitarias y ambientales sobre servicios de salud sobre servicios de salud sobre servicios de educación sobre servicios de educación sobre aprovechamiento de recursos naturales sobre aprovechamiento de recursos naturales sobre uso del suelo sobre uso del suelo

12 Ejemplos de Bienes Públicos (Sigue) Provisión de servicios: Provisión de servicios: básicos (públicos): básicos (públicos): vialidad vialidad electricidad electricidad telecomunicaciones telecomunicaciones agua agua alcantarillado alcantarillado eliminación de basura... eliminación de basura... sociales: sociales: salud (incluida nutrición) salud (incluida nutrición) educación… educación… concertación y apoyo a la producción concertación y apoyo a la producción información información concertación público - social - privada concertación público - social - privada

13 El Problema de la Asignación Como en el caso de los bienes privados, se debe resolver: Como en el caso de los bienes privados, se debe resolver: 1) Qué y cuánto proveer 2) Cómo producir lo que se proveerá Y, adicionalmente: Y, adicionalmente: 1) Cómo financiar: con qué parte del ingreso, actual y futuro, proveer (impuestos, crédito, tasas...) 2) Qué producir directamente y qué comprar A través de mecanismos políticos A través de mecanismos políticos

14 Dos Tipos de Asignación Asignación 1, para PROVISIÓN: decisión sobre qué, cuánto y con qué parte del ingreso proveer bb.pp. Asignación 1, para PROVISIÓN: decisión sobre qué, cuánto y con qué parte del ingreso proveer bb.pp. Asignación 2, para PRODUCCIÓN: decisión sobre cómo producir: con qué combinación de factores e insumos, con mínimo costo, producir bienes públicos Asignación 2, para PRODUCCIÓN: decisión sobre cómo producir: con qué combinación de factores e insumos, con mínimo costo, producir bienes públicos Directamente: a través de procedimientos político-administrativos Directamente: a través de procedimientos político-administrativos Indirectamente: a través de mecanismos de mercado Indirectamente: a través de mecanismos de mercado

15 La Solución Pública Revelación de preferencias (qué y cuánto dado un costo) por votación Revelación de preferencias (qué y cuánto dado un costo) por votación 1)Participación directa:elecciones (programas) 2)Participación indirecta ( través de representantes): aprobación de presupuesto! Asignación 1: qué, cuánto y con qué costo proveer de B (conjunto de bienes públicos) Asignación 1: qué, cuánto y con qué costo proveer de B (conjunto de bienes públicos) B = U 1 /T 1 + U 2 /T 2 + … + U n /T n Asignación 2: Asignación 2: B = f (T b + L b + K b ) / mín costo

16 Principio de Ineficiencia B no corresponde a ninguna preferencia individual en particular sino a la suma de las preferencias (principio de ineficiencia). B no corresponde a ninguna preferencia individual en particular sino a la suma de las preferencias (principio de ineficiencia). La solución será tanto más eficiente y equitativa cuanto mejor estén representadas las preferencias ciudadanas (representación, participacion!) La solución será tanto más eficiente y equitativa cuanto mejor estén representadas las preferencias ciudadanas (representación, participacion!)

17 Problemas de Eficiencia Ineficiencia asignativa: En Asignación 1, diferencia, en beneficio/costo, entre la oferta de bienes públicos y las preferencias de los ciudadanos Ineficiencia asignativa: En Asignación 1, diferencia, en beneficio/costo, entre la oferta de bienes públicos y las preferencias de los ciudadanos Preferencias individuales agregadas Preferencias individuales agregadas Predominio de la mayoría a pesar de cuerpos de representantes Predominio de la mayoría a pesar de cuerpos de representantes Intermediación política y administrativa Intermediación política y administrativa Ineficiencia productiva: En Asignación 2: Diferencia entre combinación de factores e insumos respecto a la de mínimo costo Ineficiencia productiva: En Asignación 2: Diferencia entre combinación de factores e insumos respecto a la de mínimo costo Parte de la ineficiencia asignativa (denominador) Parte de la ineficiencia asignativa (denominador)

18 Problemas Adicionales Free riders (polizontes): consumidores de bienes públicos que no pagan Free riders (polizontes): consumidores de bienes públicos que no pagan Corrupción: Corrupción: Administrativa Administrativa Política Política Centralismo: cuanto más centralizadas las decisiones sobre provisión Centralismo: cuanto más centralizadas las decisiones sobre provisión Más agregada la demanda Más agregada la demanda Más complejos los procesos de asignación Más complejos los procesos de asignación Más difíciles de controlar Más difíciles de controlar

19 La Descentralización como Solución Frente a ineficiencia asignativa: Frente a ineficiencia asignativa: Descentralización política o de la provisión: mejor adecuación de la oferta a la demanda diferenciada territorialmente + Frente a polizontes y corrupción: Mayor disposición a pagar Mayor disposición a pagar Mayor control social Mayor control social Frente a ineficiencia productiva: Frente a ineficiencia productiva: Descentralización económica o de la producción: transferencia de producción de bienes que pueden ser producidos externamente si se puede garantizar: Competencia Competencia Equidad Equidad

20 Descentralizacion de la Provisión Descentralización - Centralización Territorial de la Provisión Procesos democráticos supranacionales Procesos nacionales Procesos subnacionales intermedios Procesos locales Centralización Descentralización

21 Principio de Eficiencia La asignación para provisión será más eficiente en la medida en que los ámbitos territoriales de los procesos de asignación (gasto y aportes para financiarlo) correspondan a preferencias territoriales similares La asignación para provisión será más eficiente en la medida en que los ámbitos territoriales de los procesos de asignación (gasto y aportes para financiarlo) correspondan a preferencias territoriales similares Ejemplos: Ejemplos: Centralización Centralización Sistemas básicos (justicia, defensa, moneda, redistribución…) Sistemas básicos (justicia, defensa, moneda, redistribución…) Sistemas normativos (pesas y medidas, competencia…) Sistemas normativos (pesas y medidas, competencia…) Descentralización Descentralización Infraestructura básica Infraestructura básica

22 Descentralización Política Transferencia de decisiones sobre asignación para provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales Transferencia de decisiones sobre asignación para provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales Conveniente cuando la demanda está geográficamente diferenciada por aspectos: Conveniente cuando la demanda está geográficamente diferenciada por aspectos: Físicos Físicos Culturales Culturales Económicos Económicos

23 Condiciones de Eficiencia y Equidad Condiciones de eficiencia: Condiciones de eficiencia: Mejor adecuación a preferencias geográficamente diferenciadas Mejor adecuación a preferencias geográficamente diferenciadas Beneficios superiores a economías de escala por centralización Beneficios superiores a economías de escala por centralización Condiciones de equidad: sistemas de ecualización territorial y social (transferencias: territoriales y sociales) Condiciones de equidad: sistemas de ecualización territorial y social (transferencias: territoriales y sociales)

24 Adecuación a Preferencias Correspondencia entre demanda geográficamente diferenciada y circunscripción político- administrativa (a partir de Oates). Correspondencia entre demanda geográficamente diferenciada y circunscripción político- administrativa (a partir de Oates). Principio de solución: acercamiento al ciudadano y asociación territorial en función de demanda Principio de solución: acercamiento al ciudadano y asociación territorial en función de demanda Revelación efectiva de preferencias: Revelación efectiva de preferencias: Transferencia del proceso completo: decisiones sobre qué, cuánto y con qué parte del ingreso ciudadano proveer (de Musgrave) Inequidad Transferencia del proceso completo: decisiones sobre qué, cuánto y con qué parte del ingreso ciudadano proveer (de Musgrave) Inequidad Principio de solución: transferencias de libre disponibilidad proporcionales a aportes locales relativos Principio de solución: transferencias de libre disponibilidad proporcionales a aportes locales relativos Procesos al menos tan democráticos y participativos como los centrales Procesos al menos tan democráticos y participativos como los centrales Principio de solución: sistema electoral territorial + participación popular Principio de solución: sistema electoral territorial + participación popular

25 Competencias Descentralizables Demanda geográficamente diferenciada => Demanda geográficamente diferenciada => Infraestructura básica y servicios públicos Infraestructura básica y servicios públicos Ordenamiento del territorio Ordenamiento del territorio Organización de la prestación de servicios Organización de la prestación de servicios Definición de contenidos de educación y salud Definición de contenidos de educación y salud Apoyo a PYMES Apoyo a PYMES Base del desarrollo local/regional! Base del desarrollo local/regional! Desarrollo económico local Desarrollo económico local Mejoramiento del hábitat Mejoramiento del hábitat

26 Descentralización Operativa Proceso de asignación político administrativa: Proceso de asignación político administrativa: Decisión Decisión Operación Operación Para responder mejor por algunas funciones que les competen, los gobiernos centrales transfieren la operación de asignaciones que ellos deciden a gobiernos locales Para responder mejor por algunas funciones que les competen, los gobiernos centrales transfieren la operación de asignaciones que ellos deciden a gobiernos locales Descentralización Operativa: descentralización de la operación de decisiones centrales a gobiernos locales Descentralización Operativa: descentralización de la operación de decisiones centrales a gobiernos locales Dando lugar a una relación principal - agente: ventajas pero conflicto de intereses... Dando lugar a una relación principal - agente: ventajas pero conflicto de intereses...

27 Gobierno Central Gobierno Local Desc. Política Decisión Descentralización Política y Descentralización Operativa Administración central Administración local Desc. Oper. Operación

28 Transferencias Territoriales En procesos de descentralización política Diferencias territoriales iniciales: Diferencias territoriales iniciales: Por dotación de recursos Por dotación de recursos Por grado de desarrollo Por grado de desarrollo Por centralismo (reforzó) Por centralismo (reforzó) Incremento por descentralización política y económica incentivan la eficiencia la diferenciación! Incremento por descentralización política y económica incentivan la eficiencia la diferenciación! sistemas de transferencias, en dinero o servicios, para compensar: sistemas de transferencias, en dinero o servicios, para compensar: Dotaciones iniciales Dotaciones iniciales Efectos de la descentralización Efectos de la descentralización

29 Tipos Básicos de Transferencias Territoriales Oates: Oates: Transferencias no condicionadas: block grants, para compensar diferencias en ingresos públicos por habitante Transferencias no condicionadas: block grants, para compensar diferencias en ingresos públicos por habitante Transferencias condicionadas: matched grants, para igualar nivel de provisión de algunos servicios (generalmente se requiere aporte local) Transferencias condicionadas: matched grants, para igualar nivel de provisión de algunos servicios (generalmente se requiere aporte local) Sin embargo, las transferencias más adecuadas sería una combinación: Sin embargo, las transferencias más adecuadas sería una combinación: De libre disponibilidad De libre disponibilidad Condicionadas a aportes locales Condicionadas a aportes locales Subsidiarias respecto a decisiones locales!

30 Transferencias y Descentralización Condiciona- mientos: Al aporte local? NoSí Según uso? No 2 Desc. Política del Gasto 1 Descentraliza ción Política Sí 3 Desc. Política Operativa 4 Desc. Operativa > Política

31 Descentralización Política del Gasto Descentralización política (no operativa) del gasto: transferencia de competencias de gasto en la provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales Descentralización política (no operativa) del gasto: transferencia de competencias de gasto en la provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales Al separar gasto de aportes, no se da condición de eficiencia Al separar gasto de aportes, no se da condición de eficiencia menor participación menor participación presiones no compensadas sobre déficit fiscal presiones no compensadas sobre déficit fiscal (Fin, falta Descentralización Económica)

32 Lecturas Texto: Cap. III, IV y V Texto: Cap. III, IV y V Textos básicos: Textos básicos: Oates (1972). Fiscal federalism Oates (1972). Fiscal federalism (Trad.) Musgrave (1991). Public finaces in theory and practice Musgrave (1991). Public finaces in theory and practice (Trad.) C. IV: Bienes Públicos C. IV: Bienes Públicos Sexta Parte: Federalismo Fiscal Sexta Parte: Federalismo Fiscal North (1990). Institutions, institutional change and economic performance North (1990). Institutions, institutional change and economic performance (Trad.)

33 ANEXO: Síntesis del Marco Conceptual: Tipos de Descentralización De la provisión: De la provisión: Política: transferencia de competencias de decisión sobre gasto y financiamiento para provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales. Similar a Devolución Política: transferencia de competencias de decisión sobre gasto y financiamiento para provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales. Similar a Devolución Política del Gasto: transferencia de competencias de decisión sólo sobre gasto a procesos democráticos subnacionales. Política del Gasto: transferencia de competencias de decisión sólo sobre gasto a procesos democráticos subnacionales. Operativa: transferencia de competencias de operación de decisiones centrales a gobiernos subnacionales. Similar a Delegación (pero definitiva!) Operativa: transferencia de competencias de operación de decisiones centrales a gobiernos subnacionales. Similar a Delegación (pero definitiva!) De la producción: De la producción: Económica: transferencia de decisión sobre asignación para producción a la competencia económica Económica: transferencia de decisión sobre asignación para producción a la competencia económica

34 Gobierno Central Gobierno Local Productores Externos Desc. Política Decisión Desc. Económica Producción Gestión Descentralizada Administración Central Administración Local Desc. Adm. Operación

35 Tipos de Bienes


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