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Descentralización Fiscal y Autonomías Condiciones de eficiencia y principios de equidad Condiciones de eficiencia y principios de equidad Los procesos.

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Presentación del tema: "Descentralización Fiscal y Autonomías Condiciones de eficiencia y principios de equidad Condiciones de eficiencia y principios de equidad Los procesos."— Transcripción de la presentación:

1 Descentralización Fiscal y Autonomías Condiciones de eficiencia y principios de equidad Condiciones de eficiencia y principios de equidad Los procesos latinoamericanos Los procesos latinoamericanos Lineamientos para avanzar Lineamientos para avanzar Iván Finot (NN.UU./CEPAL/ILPES) Representación Presidencial para la Asamblea Constituyente y el Referéndum Autonómico Cochabamba, 28 de junio, 2006

2 Introducción Algunos conceptos básicos Descentralizar es transferir poder de decisión Descentralizar es transferir poder de decisión Desconcentrar es dispersar lo que estaba junto Desconcentrar es dispersar lo que estaba junto La descentralización se refiere a la gestión pública: a provisión de bienes públicos La descentralización se refiere a la gestión pública: a la provisión de bienes públicos En la gestión pública se puede distinguir tres sistemas diferentes: el político, el administrativo y el económico. Puede haber descentralización en uno o más de estos sistemas En la gestión pública se puede distinguir tres sistemas diferentes: el político, el administrativo y el económico. Puede haber descentralización en uno o más de estos sistemas La descentralización no es un fin, es una forma de organizarse en función de estrategias implícitas o explícitas de desarrollo La descentralización no es un fin, es una forma de organizarse en función de estrategias implícitas o explícitas de desarrollo

3 Descentralización política y descentralización operativa La descentralización política (y fiscal) – o Devolución - implica transferencia de decisiones: La descentralización política (y fiscal) – o Devolución - implica transferencia de decisiones: Políticas: sobre qué, cuánto y con qué parte del ingreso ciudadano proveer bienes públicos Políticas: sobre qué, cuánto y con qué parte del ingreso ciudadano proveer bienes públicos Administrativas: para ejecutar esas decisiones políticas Administrativas: para ejecutar esas decisiones políticas Descentralización Operativa - o Delegación - : transferencia sólo de decisiones administrativas (descentralización meramente administrativa) Descentralización Operativa - o Delegación - : transferencia sólo de decisiones administrativas (descentralización meramente administrativa) Las dos son útiles, según los fines Las dos son útiles, según los fines Distinta accoutability! Distinta accoutability! Gobiernos subnacionales: autonomías y agentes del gobierno nacional Gobiernos subnacionales: autonomías y agentes del gobierno nacional

4 Gobierno Central Gobierno Local Desc. Política Decisiones políticas y administrativas Síntesis: Tipos de Descentralización Administración Central Administración Local Desc. Operativa Decisiones administrativas

5 Condiciones de eficiencia y principios de equidad Eficiencia Eficiencia Descentralización política (autonomías): provisión de bienes públicos en varios niveles (Oates) + opción (o elección) pública Descentralización política (autonomías): provisión de bienes públicos en varios niveles (Oates) + opción (o elección) pública Descentralización operativa: principal–agente Descentralización operativa: principal–agente Equidad: igualdad jurídica del ciudadano Equidad: igualdad jurídica del ciudadano Derechos sociales: igual satisfacción mínima garantizada por el Estado Derechos sociales: igual satisfacción mínima garantizada por el Estado Derecho civil, a proveerse de bienes locales: igual satisfacción a igual sacrificio Derecho civil, a proveerse de bienes locales: igual satisfacción a igual sacrificio

6 Condiciones de eficiencia (Descentralización política) 0Es conveniente descentralizar la Asignación 1 (para provisión) cuando la demanda por bienes públicos (requerimientos/costos) está geográficamente diferenciada por aspectos: Naturales Naturales y/o Físicos y/o Físicos y/o Culturales y/o Culturales y/o Productivos Bienes públicos locales y/o Productivos Bienes públicos locales Bajo las siguientes condiciones: 1Correspondencia entre demanda geográficamente diferenciada y circunscripción político-administrativa (a partir de Oates) Problema: no coincidencia de mapas Problema: no coincidencia de mapas Principio de solución: acercamiento al ciudadano y asociación territorial en función de las demandas Principio de solución: acercamiento al ciudadano y asociación territorial en función de las demandas

7 Condiciones de eficiencia (Descentralización política) 2Transferencia del proceso completo: decisiones sobre qué, cuánto y con qué parte del ingreso ciudadano proveer, para que las preferencias sean reveladas comparando beneficios con costos Problema: riesgo de desigualdad Problema: riesgo de desigualdad Principio de solución: transferencias territoriales de libre disponibilidad proporcionales al respectivo esfuerzo fiscal Principio de solución: transferencias territoriales de libre disponibilidad proporcionales al respectivo esfuerzo fiscal 3Adecuada representación de preferencias: participación Problema: sistemas de representación inadecuados, corrupción Problema: sistemas de representación inadecuados, corrupción Principio de solución: sistema electoral territorial + participación social, sistemas de información Principio de solución: sistema electoral territorial + participación social, sistemas de información 4Que las ganancias por descentralización sean mayores que las pérdidas de economías de escala en la centralización

8 Implicaciones El ámbito de las demandas debe adecuarse al correspondiente nivel de solución (3) + asociatividad El ámbito de las demandas debe adecuarse al correspondiente nivel de solución (3) + asociatividad Para llegar al nivel adecuado: equilibrio entre descentralización y centralización Para llegar al nivel adecuado: equilibrio entre descentralización y centralización Lo fiscal es sólo un aspecto de la descentralización política: con qué parte del ingresos ciudadano proveer: Lo fiscal es sólo un aspecto de la descentralización política: con qué parte del ingresos ciudadano proveer: Lo impuestos son contribuciones ciudadanas a cada nivel de solución (errores de cuantificación!) Lo impuestos son contribuciones ciudadanas a cada nivel de solución (errores de cuantificación!) Implica decisiones autónomas sobre alícuotas (sobre bases definidas para cada nivel) Implica decisiones autónomas sobre alícuotas (sobre bases definidas para cada nivel) Objetivo de las transferencias territoriales: igualar oportunidades, pero subsidiarias a decisiones locales Objetivo de las transferencias territoriales: igualar oportunidades, pero subsidiarias a decisiones locales

9 Transferencias: instrumentos para la equidad Transferencias: entregas en dinero y/o en servicios, sin contraprestación, para reducir desigualdades Transferencias: entregas en dinero y/o en servicios, sin contraprestación, para reducir desigualdades Territoriales: a gobiernos, se añaden a los impuestos locales Territoriales: a gobiernos, se añaden a los impuestos locales Sociales: de gobiernos (de cualquier nivel) a personas y organizaciones, se añaden a los ingresos familiares Sociales: de gobiernos (de cualquier nivel) a personas y organizaciones, se añaden a los ingresos familiares Territoriales (Oates, EE.UU.) Territoriales (Oates, EE.UU.) No condicionadas:para compensar diferencias en ingresos públicos (por habitante) No condicionadas:para compensar diferencias en ingresos públicos (por habitante) Condicionadas: para igualar nivel de provisión de servicios sociales Condicionadas: para igualar nivel de provisión de servicios sociales

10 Transferencias territoriales y tipos de descentralización Condiciona- mientos Al aporte local? NoSí Según uso? No2 Desc. Política del Gasto1 Descentralización Política Sí3 Desc. Política Operativa4 Desc. Operativa > Política

11 Transferencias territoriales y mecanismos de eficiencia Condiciona- mientos Al aporte local? NoSí Según uso? No2 Sólo políticos1 Económicos y políticos Sí 3 Políticos Administrativos4 Administrativos > Políticos

12 Transferencias sociales Objetivo: reducir desigualdades sociales Objetivo: reducir desigualdades sociales Se orientan hacia individuos, para llegar a aquellos con menores ingresos Se orientan hacia individuos, para llegar a aquellos con menores ingresos Subsidios a la oferta: Servicios a menor precio (o gratuitos) a través de establecimientos públicos y/o privados orientados a población de menores ingresos Subsidios a la oferta: Servicios a menor precio (o gratuitos) a través de establecimientos públicos y/o privados orientados a población de menores ingresos Directamente a familias o personas: Directamente a familias o personas: Subsidios al consumo: de bienes que se desea estimular (educación escolar, salud preventiva: control niño- madre, agua potable, vacunas...) Subsidios al consumo: de bienes que se desea estimular (educación escolar, salud preventiva: control niño- madre, agua potable, vacunas...) Subsidios a la demanda: para igualar las condiciones de demanda efectiva de bienes: salud curativa Subsidios a la demanda: para igualar las condiciones de demanda efectiva de bienes: salud curativa

13 Procesos latinoamericanos Aspectos comunes y diferencias Qué se descentralizó? Qué se descentralizó?Principalmente: Ampliación de servicios de infraestructura básica Ampliación de servicios de infraestructura básica Servicios de educación y salud (novedad) Servicios de educación y salud (novedad) Hacia qué nivel? Hacia qué nivel? Federales (menos Brasil): nivel intermedio y grandes ciudades Federales (menos Brasil): nivel intermedio y grandes ciudades Unitarios: nivel municipal Unitarios: nivel municipal Brasil: dos niveles equivalentes, sólo relaciones de coordinación, énfasis en el municipal! Brasil: dos niveles equivalentes, sólo relaciones de coordinación, énfasis en el municipal! Descentralización jerárquica vs. descentralización democrática Descentralización jerárquica vs. descentralización democrática

14 Participación en los ingresos fiscales * Excepto Brasil: , y México: Municipios en países desarrollados: Dinamarca: 48%, EE.UU.: 24%

15 Participación en el gasto * Excepto Brasil: , y México: Municipios en países desarrollados: Dinamarca: 58%

16 Observaciones sobre ingresos Desigual capacidad de generación de ingresos por concentración de la riqueza Desigual capacidad de generación de ingresos por concentración de la riqueza Limitaciones a la autoimposición Limitaciones a la autoimposición Limitaciones para determinar alícuotas Limitaciones para determinar alícuotas Exenciones de impuestos Exenciones de impuestos No contabilización de contribuciones voluntarias No contabilización de contribuciones voluntarias

17 Brasil Vinculación con esfuerzo local Autonomía de gasto México (Ramo 28) Fondos de Cofinanciamiento + - Colombia Bolivia Transferencias sectoriales: Brasil, México, Argentina Argentina Bolivia + - Transferencias territoriales y tipos de descentralización Chile Colombia Chile Bolivia Argentina Brasil Regalías Transferencias sociales: (Chile), Colombia

18 Tendencias A abandonar transferencias de tipo 2 A abandonar transferencias de tipo 2 Hacia tipo 3: Bolivia, Brasil, Argentina Hacia tipo 3: Bolivia, Brasil, Argentina Hacia tipo 1: Brasil, Colombia (aún incipiente) Hacia tipo 1: Brasil, Colombia (aún incipiente) A diferenciar transferencias sociales de territoriales A diferenciar transferencias sociales de territoriales Transferencias territoriales destinadas a gasto social (México y Brasil) Transferencias territoriales destinadas a gasto social (México y Brasil) Preponderancia de transferencias sociales en Chile Preponderancia de transferencias sociales en Chile Diferenciación completa en Colombia (2001) Diferenciación completa en Colombia (2001)

19 Evaluación Condiciones de eficiencia 1Adecuación a niveles: Brasil, pero en general, aún amplio espacio para el municipal Brasil, pero en general, aún amplio espacio para el municipal Extrema heterogeneidad municipal! Extrema heterogeneidad municipal! 2Vinculación de gasto con ingreso en bienes locales Sólo en territorios ricos y en México (sólo estados) Sólo en territorios ricos y en México (sólo estados) 3Revelación efectiva de preferencias: participación No, por sistema electoral local (excepto Panamá) No, por sistema electoral local (excepto Panamá) Insuficiente participación social (costo > beneficio), clientelismo Insuficiente participación social (costo > beneficio), clientelismo 4Descentralización vs. economías de escala excesivo número de municipios excesivo número de municipios Muy insuficientes Muy insuficientes

20 Condiciones de equidad Social: escasas, sobre todo cuando se descentraliza el financiamiento de educación y salud Social: escasas, sobre todo cuando se descentraliza el financiamiento de educación y salud Proceso productivo completo: Argentina, Brasil (Ej. Educación escolar) Proceso productivo completo: Argentina, Brasil (Ej. Educación escolar) Incluso si sólo infraestrucura (los demás) Incluso si sólo infraestrucura (los demás)

21 Brasil: Gasto en Bienes Sociales* por Pobre, según Región (2002) Regiones Gasto en Bienes Sociales/Número de Pobres (En Reais) Comparación Respecto a Región Nordeste Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sur * Bienes Sociales: Educación, Atención de Salud, Asistencia Social, Vivienda

22 Condiciones de equidad Social: escasas, sobre todo cuando se descentraliza el fuinanciamiento de educación y salud Social: escasas, sobre todo cuando se descentraliza el fuinanciamiento de educación y salud Proceso productivo completo: Argentina, Brasil (Ej. Educación escolar) Proceso productivo completo: Argentina, Brasil (Ej. Educación escolar) Incluso si sólo infraestrucura (los demás) Incluso si sólo infraestrucura (los demás) Territorial: grandes inequidades Territorial: grandes inequidades Desigual autonomía efectiva (sobre todo municipal) Desigual autonomía efectiva (sobre todo municipal) Desigual satisfacción a igual sacrificio (gasto en bienes locales R impuestos locales/ingresos ciudadanos) Desigual satisfacción a igual sacrificio (gasto en bienes locales R impuestos locales/ingresos ciudadanos)

23 Brasil: Gasto en Bienes Territoriales* por Habitante y Esfuerzo Fiscal, según Región (2002) Regiones Esfuerzo Fiscal (T/Y) Gasto por Hab. en Bienes Territoriales (En Reais) Reais por 1 punto de esfuerzo fiscal Comparación Respecto a Región Nordeste Norte9.3% Nordeste10.3% Centro-Oeste10.6% Sudeste10.7% Sur9.0% * Gasto en Bienes Territoriales = Gasto Subnacional – Gasto en Bienes Sociales

24 Lineamientos para avanzar Diferenciaciones básicas Qué bienes públicos descentralizados tienen una demanda geográficamente diferenciada? (Cond. 0) Qué bienes públicos descentralizados tienen una demanda geográficamente diferenciada? (Cond. 0) QuéCuántoDónde Tipo de Bienes Servicios de infraestructura básica SíSíSíTerritoriales Servicios de educación y atención a la salud

25 Diferenciaciones básicas Qué bienes públicos descentralizados tienen una demanda geográficamente diferenciada? (Cond. 0) Qué bienes públicos descentralizados tienen una demanda geográficamente diferenciada? (Cond. 0) QuéCuántoDónde Tipo de Bienes Servicios de infraestructura básica SíSíSíTerritoriales Servicios de educación y atención a la salud SíNoSíSociales Diferenciar su provisión! – Se lo hizo inicialmente en México y Brasil, ahora, nítidamente, en Colombia (2001) Diferenciar su provisión! – Se lo hizo inicialmente en México y Brasil, ahora, nítidamente, en Colombia (2001)

26 Implicaciones sobre descentralización Decisiones (y financiamiento) Decisiones (y financiamiento) Tipo de Bienes QuéCuántoDónde TerritorialesAutónomasAutónomasAutónomas SocialesAutónomasNacionalesAutónomas

27 Implicaciones sobre transferencias Transformar los actuales sistemas de transferencias intergubernamentales en dos sistemas subsidiarios (ILPES 1998): 1)Para ecualización de derechos sociales: sistema de transferencias sociales que garanticen una canasta de bienes sociales, integrado y operado por gobiernos subnacionales (Chile parcialmente, Colombia 2001) 2)Para ecualización del derecho a proveerse de bienes locales: sistema de transferencias territoriales de Tipo 1 (Cond. 2) orientado al desarrollo local y regional (a partir de servicios de infraestructura) De libre disponibilidad, proporcionales al esfuerzo local (tributación local/ingresos geográficos o x niveles de pobreza) De libre disponibilidad, proporcionales al esfuerzo local (tributación local/ingresos geográficos o x niveles de pobreza) Incluyendo contribuciones no contabilizadas (ahora en legislación de Guatemala). Técnica de cuantificación: cálculo de costos de obras Incluyendo contribuciones no contabilizadas (ahora en legislación de Guatemala). Técnica de cuantificación: cálculo de costos de obras

28 Sistemas de financiamiento Tipo de Bienes Tipo de sistema Recursos TerritorialesTerritorial Impuestos + Transferencias Territoriales 1 SocialesSocial Ingresos familiares + Transferencias sociales Aportes nacionales Aportes subnacionales (%)

29 Ejemplo: Funciones autónomas (Cond. 1) y como agente: Nivel nacional Equilibrios macroeconómicos Equilibrios macroeconómicos Políticas nacionales y sectoriales Políticas nacionales y sectoriales Políticas etno-culturales Políticas etno-culturales Normas generales de ordenamiento territorial y organización y calidad de servicios Normas generales de ordenamiento territorial y organización y calidad de servicios Ordenamiento territorial nacional e internacional Ordenamiento territorial nacional e internacional Estrategia de desarrollo nacional, grandes proyectos Estrategia de desarrollo nacional, grandes proyectos Políticas de redistribución del ingreso Políticas de redistribución del ingreso Social Social Territorial Territorial

30 Nivel intermedio Autónomas: Autónomas: Políticas de desarrollo regional Políticas de desarrollo regional Ordenamiento territorial y organización de la provisión de servicios en el nivel intermedio Ordenamiento territorial y organización de la provisión de servicios en el nivel intermedio Proyectos de nivel intermedio Proyectos de nivel intermedio Como agente: Como agente: Control del sistema de redistribución social Control del sistema de redistribución social Control de calidad de servicios sociales prestados directamente por los municipios Control de calidad de servicios sociales prestados directamente por los municipios Temporalmente: operación del sistema de redistribución social y control de calidad de establecimientos no públicos Temporalmente: operación del sistema de redistribución social y control de calidad de establecimientos no públicos

31 Nivel municipal + consorcios municipales (+Cond. 4) Autónomas: Autónomas: Políticas de desarrollo local Políticas de desarrollo local Políticas etno-culturales Asociaciones territoriales Políticas etno-culturales Asociaciones territoriales Ordenamiento territorial y organización de la provisión de servicios en el nivel local Ordenamiento territorial y organización de la provisión de servicios en el nivel local Proyectos de nivel local Proyectos de nivel local Como agentes: Como agentes: Operación del sistema de redistribución social Operación del sistema de redistribución social Control de calidad de servicios sociales prestados por establecimientos no públicos Control de calidad de servicios sociales prestados por establecimientos no públicos

32 Profundizar descentralización política (Cond. 3) Participación política y mayor autonomía fiscal Participación política y mayor autonomía fiscal Sistema territorial para elección de representantes en el nivel local, con obligación de informarse e informar Sistema territorial para elección de representantes en el nivel local, con obligación de informarse e informar Potestades tributarias Potestades tributarias Bases tributarias y potestad para modificar alícuotas (para impuestos sobre inmuebles, externalizar el avalúo) Bases tributarias y potestad para modificar alícuotas (para impuestos sobre inmuebles, externalizar el avalúo) Legalización de contribuciones voluntarias Legalización de contribuciones voluntarias Presupuestación participativa (gastos y aportes) y consulta obligatoria para endeudamiento a partir de límites Presupuestación participativa (gastos y aportes) y consulta obligatoria para endeudamiento a partir de límites Participación social: incentivarla pero subordinarla a participación política reformada (punto anterior) Participación social: incentivarla pero subordinarla a participación política reformada (punto anterior) Transparencia y sistemas de información: asequible, de base y de gestión Transparencia y sistemas de información: asequible, de base y de gestión

33 Bibliografía Oates, Wallace (1972). Fiscal federalism (Trad.) Oates, Wallace (1972). Fiscal federalism (Trad.) Del expositor (1996). Descentralización en América Latina: cómo conciliar eficiencia con equidad (ILPES), publicado en Reforma y Democracia 12, 1998 Del expositor (1996). Descentralización en América Latina: cómo conciliar eficiencia con equidad (ILPES), publicado en Reforma y Democracia 12, 1998 Ter-Minassian, Teresa (1997) Fiscal federalism, in theory and practice. IMF (Washington) Ter-Minassian, Teresa (1997) Fiscal federalism, in theory and practice. IMF (Washington) ILPES/CEPAL (1998). Reflexiones sobre el Desarrollo y la Responsabilidad del Estado. CEPAL, LC/IP/L.154. Cap. III, Sección D.: Descentralización y Desarrollo Territorial ILPES/CEPAL (1998). Reflexiones sobre el Desarrollo y la Responsabilidad del Estado. CEPAL, LC/IP/L.154. Cap. III, Sección D.: Descentralización y Desarrollo Territorial Del expositor (2003): Cómo hacer viable el desarrollo local. CEPAL, LC/L – P Del expositor (2003): Cómo hacer viable el desarrollo local. CEPAL, LC/L – P


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