RELACIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO: EL CASO ARGENTINO Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico CEPAL XII CURSO INTERNACIONAL “Reformas Económicas y Gestión Pública Estratégica” ILPES – CEPAL. Santiago de Chile, Noviembre de 2004

Contenido Objetivo División política Asignación de funciones entre niveles de gobierno Descentralización Transferencias intergubernamentales Coordinación macro Crisis y desafios futuros

División política Argentina: país federal con 24 jurisdicciones provinciales y más de 2000 gobiernos locales. Evolución política de los subniveles de gobierno Previas a 1853 Creadas en la década de 1950 Creadas en la década de 1990

Provincias previas a la Constitución Nacional

creadas durante los cincuenta Provincias previas a la Constitución Nacional Provincias creadas durante los cincuenta

creadas durante los cincuenta Provincias previas a la Constitución Nacional Provincias creadas durante los cincuenta Provincias creadas durante los noventa

ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO Diferentes tipos de funciones Legislativas y ejecutivas Exclusivas, compartidas y concurrentes De gasto y de ingresos

ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO Definiciones constitucionales: lista de poderes exclusivos del gobierno federal, las otras responsabilidades como residuo para los restantes niveles de gobierno Identificación de tres listas de poderes: federal, estatal-provincial y poderes concurrentes Dos listas (federal y concurrente), con todo aquel poder residual no especificado yendo a las provincias. Argentina: la CN (art.121) establece que las provincias conservan todas las competencias no delegadas al gobierno federal

ASIGNACION DEL GASTO ENTRE NIVELES DE GOBIERNO Recomendaciones Delimitar competencias de gasto antes de transferir las fuentes de financiamiento. Asignar a cada nivel de gobierno aquellas funciones que pueda realizar de manera más eficiente. Que sea clara y las funciones de gasto se superpongan lo menos posible. Tener en cuenta los tamaños y capacidades institucionales de los GSN para ejercer eficazmente sus funciones.

ASIGNACION DEL GASTO ENTRE NIVELES DE GOBIERNO Argentina Responsabilidad exclusiva gobierno nacional: relaciones exteriores, emisión de moneda, regulación del comercio, navegación interior y exterior, defensa. Responsabilidad concurrente: administración de justicia, educación primaria, seguridad social.

Asignación de los recursos tributarios Impuestos subnacionales: que impuestos se pueden descentralizar? Evitar bases tributarias con alta movilidad y sujetas a variaciones cíclicas. Impuestos que inciden en la distribución del ingreso: mejor en el nivel central. Impuestos sobre la tierra y la propiedad: buenos candidatos. Descentralizar mejora la rendición de cuentas, pero en la práctica pocos impuestos pueden ser descentralizados sin importante pérdida de equidad y eficiencia Potestades tributarias: Discreción para fijar bases y alícuotas

Asignación de los recursos tributarios CN (Art.75 inc.2): Impuestos indirectos: concurrentes Comercio exterior: exclusivos gobierno nacional. Impuestos directos: exclusivos provinciales pero con la posibilidad, de parte del gobierno nacional, de usarlos durante tiempo determinado.

Asignación de los recursos tributarios En la práctica: La mayoría de los tributos los recauda el gobierno nacional y se coparticipan con las provincias. Las provincias recaudan cuatro impuestos, que les permiten recaudar, en promedio, 40% de sus gastos. Mayor descentralización tributaria?

Distribución territorial del producto bruto geográfico 2002 I: Ciudad de Buenos Aires II: Bs. As., Córdoba, Mendoza y Sta. Fe. III: Chubut, Neuquén, Sta. Cruz y T. del Fuego IV: Catamarca y San Luis V: E. Rios, La Pampa, R. Negro, Salta y Tucumán VI: Jujuy, Misiones y San Juan VII: Corrientes, chaco, Formosa, La Rioja y Stgo. Del Estero

Producto Bruto Geográfico por habitante (2002)

Financiamiento de la política social descentralizada y estructura productiva desequilibrada: ingresos provinciales

Ingresos provinciales

Ingresos provinciales

Ingresos provinciales

Ingresos provinciales

Reasignación de funciones durante los noventa Descentralización del gasto social Estructura tributaria basada en impuestos coparticipables. Reforma previsional Resultado: Aumento en la asimetría entre lo que gastan y recaudan los diferentes niveles de gobierno

Estructura % de recursos (tributarios y no tributarios) y erogaciones por nivel de gobierno

Nivel y estructura de la recaudación tributaria total (1990-2003)

Transferencias intergubernamentales Diferentes tipos de transferencias Justificaciones para su existencia: Financiar brecha fiscal Corregir iniquidades Compensar externalidades Establecer estándares nacionales mínimos Influenciar las prioridades locales en areas de alta prioridad para el gobierno nacional pero no para el local.

Transferencias intergubernamentales: el régimen de coparticipación Tres períodos: Separación de fuentes tributarias (1853-1890) Concurrencia “de hecho” (1890-1935) Leyes de coparticipación (desde 1935)

Paradoja de la historia de la coparticipación (desde 1935) Hechos Incorporación de tributos Intentos de consolidación en un régimen troncal Historia de las relaciones Nación-Provincias y leyes de coparticipación Resultados: Relativa constancia de participación efectiva de las provincias Diversidad y superposición de repartos

Incorporación de tributos al sistema de coparticipación

Evolución de los coeficientes de distribución primaria hasta 1973 y régimen Federal de coparticipación desde entonces

Distribución porcentual de recursos tributarios nacionales (1935-2003)

Recaudación bruta de impuestos nacionales (1935-2003)

Recaudación tributaria por décadas y por tipo de impuestos (1932-2002)

Distribución porcentual de impuestos coparticipables (1935-2002)

Transferencia a provincias de recursos nacionales Transferencia a provincias de recursos nacionales. En millones de pesos de 2002

Coordinación macroeconómica En los últimos años, replanteo: consecuencias de la descentralización? Impacto en la función redistribución? Impacto en la función de estabilización macro?

Coordinación macroeconómica La región La mayor descentralización de gasto (no siempre acompañada de un aumento de recursos), significó un fuerte aumento del endeudamiento subnacional a mediados de la década pasada (Argentina y en varios países de la región) En Argentina, el stock de deuda provincial aumentó en forma explosiva entre 1996 y el 2002. 1996: 43% de los ingresos totales 2002: 212% de los ingresos totales Los problemas subnacionales pasaron a tener un fuerte impacto macro.

Coordinación macroeconómica A partir de mediados de la década anterior se empezó a discutir en la región como coordinar o controlar el endeudamiento o gasto subnacional. Mecanismos de control: Disciplina de mercado Controles administrativos Reglas fiscales Organismos federales de coordinación

Coordinación macroeconómica Argentina: el stock de deuda provincial aumentó en forma explosiva entre 1996 y el 2002. 1996: 43% de los ingresos totales 2002: 212% de los ingresos totales Mecanismo de financiamiento de déficits provinciales: Antes de los noventa Durante los noventa Rescate y restricción financiera

Coparticipación afectada al pago de deuda como % de la coparticipación total. Año 2001

Impacto de la crisis sobre la relación Nación-Provincias Distribución de recursos: abandono de suma fija Endeudamiento: renegociación a cargo de Nación con límite 15% en afectación de coparticipación (bail out) Nuevo gasto asistencial a cargo de la Nación (cambio en distribución de funciones)

Composición del gasto por finalidad y nivel de gobierno

Composición del gasto por finalidad y nivel de gobierno

Desafíos futuros 1. Problemas estructurales: Debilidad institucional Inestabilidad macroeconómica Crisis previsional Falta de solvencia del sistema tributario

Desafíos futuros 2. Problemas estructurales no debidamente discutidos: Financiamiento de políticas sociales compensadoras Atención de desequilibrios fiscales regionales

Desafíos futuros 3. Incertidumbres que deben despejarse para poder avanzar en un nuevo sistema de relaciones intergubernamentales: Futura estructura tributaria Futuro sistema previsional Alcances y financiamiento de política asistencial Impacto de renegociación de deudas