RELACIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO EN ARGENTINA Raíces históricas, institucionales y conflictos persistentes Oscar Cetrángolo y Juan Pablo Jiménez XVI SEMINARIO REGIONAL DE POLITICA FISCAL CEPAL – ILPES Santiago de Chile – 26 al 29 de enero de 2004

CONTENIDO Raíces de los conflictos Creación de provincias y federalismo Desequilibrio productivo y financiamiento público Historia de las relaciones Nación-provincias y leyes de coparticipación Relaciones durante vigencia de la Ley 23548 (desde 1988) Impacto de la crisis Perspectivas futuras

LAS PROVINCIAS EN LA HISTORIA ARGENTINA Etapas del proceso de provincialización

Provincias previas a la Constitución Nacional

creadas durante los cincuenta Provincias previas a la Constitución Nacional Provincias creadas durante los cincuenta

creadas durante los cincuenta Provincias previas a la Constitución Nacional Provincias creadas durante los cincuenta Provincias creadas durante los noventa

Distribución territorial del Producto Bruto Geográfico 2002 I: Ciudad de Buenos Aires II: Bs. As., Córdoba, Mendoza y Sta. Fe. III: Chubut, Neuquén, Sta. Cruz y T. del Fuego IV: Catamarca y San Luis V: E. Rios, La Pampa, R. Negro, Salta y Tucumán VI: Jujuy, Misiones y San Juan VII: Corrientes, chaco, Formosa, La Rioja y Stgo. Del Estero

Producto Bruto Geográfico por habitante (2002)

Ingresos provinciales (2001)

Ingresos provinciales (2001)

Ingresos provinciales (2001)

Ingresos provinciales (2001)

Ingresos provinciales (2001)

Historia de las relaciones entre la Nación y las provincias Tres períodos: Separación de fuentes tributarias (1853-1890) Concurrencia “de hecho”(1890-1935) Leyes de coparticipación (desde 1935)

Paradoja de la historia de la coparticipación (desde 1935) Hechos: Incorporación de tributos a la masa coparticipable Intentos de consolidación en un régimen troncal Aumento de coeficientes primarios provinciales Resultados: Relativa constancia de participación efectiva de las provincias Diversidad y superposición de repartos

Incorporación de tributos al sistema de coparticipación

Evolución de los coeficientes de distribución primaria hasta 1973 y régimen Federal de Coparticipación desde entonces

Distribución porcentual de recursos tributarios nacionales (1935-2002)

Recaudación bruta de impuestos nacionales (1935-2002)

Distribución porcentual de impuestos coparticipables (1935-2002)

Relación Nación-provincias durante los años noventa Condicionantes: Crisis macroeconómica Crisis y reforma previsional Conflictos políticos Rasgos salientes: Límite máximo en recaudación (22% del PIB) Cambios en estructura tributaria Modificación y multiplicación de mecanismos de distribución

Nivel y estructura de la recaudación tributaria total 1990-2002

Estructura de la recaudación tributaria 1990 y 1993

Estructura de la recaudación tributaria 1996 y 2002

Transferencia a provincias de recursos nacionales Transferencia a provincias de recursos nacionales. En millones de pesos de 2002

Modificaciones en Relación Nación-provincias Instrumentos Cambios en funciones (descentralización) Pactos y acuerdos de alcance general Modificaciones en la asignación de impuestos específicos Acuerdos bilaterales y arreglos poco transparentes (actas, distribución de ATN)

Rasgos de la distribución de impuestos actual Afectación de impuestos coparticipables básicamente al sistema previsional Impuestos sobre energías con destino a infraestructura provincial Pujas por el destino dentro del Presupuesto Nacional Otros destinos provinciales

Disposiciones de los Pactos que afectan la distribución de recursos Fecha Denominación Modificación de la distribución de recursos Norma que lo ratifica 12 de agosto de 1992 Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales Afectación del 15% de los recursos coparticipables para el financiamiento del sistema previsional. Suma fija de $43.8 millones mensuales para cubrir desequilibrios fiscales de provincias. Suma mínima garantizada para provincias de $725 millones mensuales. Ley 24.130 12 de agosto de 1993 Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento Aumenta el fondo para desequilibrios provinciales a $45.8 millones. Incrementa la suma mínima garantizada a $740 millones mensuales. Da inicio al proceso de transferencia de las Cajas de Jubilaciones Provinciales a la Nación. Decreto 1807/93 6 de diciembre de 1999 Compromiso federal Introducción de suma fija en transferencias a provincias ($.1,350 millones en 2000 y luego promedios trienales). Desafectación de 50% de recursos de leyes especiales. Financiamiento de cajas provinciales de previsión social. Ley 25.235 17 de noviembre de 2000 Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal Modificación de la suma fija a transferir durante 2001 y 2002 a $1364 millones mensuales. Bases para nueva ley de coparticipación. Transferencia de programas sociales y de empleo a las provincias. Ley 25.400

Modificación de la distribución de recursos Disposiciones de los Pactos que afectan la distribución de recursos (continuación) Fecha Denominación Modificación de la distribución de recursos Norma que lo ratifica 15 y 17 de julio de 2001 Compromiso por la Independencia, el Acuerdo de apoyo institucional para la gobernabilidad de la República Argentina y la segunda Addenda al Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal Reducción de las transferencias en igual proporción que la disminución de salarios y haberes previsionales, hasta un 13%. Afectación de hasta $1000 millones de anticipo de Impuestos a las Ganancias para ayudar a las Provincias a través del Fondo Fiduciario del Desarrollo Provincial. Cancelación de diferencias por garantía de coparticipación a través del FFDP. Decreto 1584/01 27 de febrero de 2002 Acuerdo Nación - Provincias sobre la relación financiera y bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos Se eliminan las sumas fijas y garantías en la coparticipación, retornándose al sistema de coeficientes. El 70% del impuesto a los débitos y créditos en cta. cte. se destina a la Nación. Canje de deuda provincial a cargo de la Nación y limite en la afectación de coparticipación para pagar deuda reprogramada (15%). Bases para futuro régimen de coparticipación. Ley 25.570

Otros rasgos institucionales Multiplicidad y diversidad de consejos y comisiones federales Papel de los municipios

Impacto de la crisis sobre relación Nación-provincias Distribución de recursos: abandono de suma fija Endeudamiento: renegociación a cargo de Nación con límite del 15% en afectación de coparticipación (bail out) Reglas fiscales: reducción de déficit en 60% (PFO) Nuevo gasto asistencial a cargo de la Nación (cambio en distribución de funciones)

Composición del gasto por finalidad y nivel de gobierno

Composición del gasto por finalidad y nivel de gobierno

Desafíos futuros 1. Problemas estructurales previos a los noventa: Debilidad institucional Inestabilidad macroeconómica Crisis previsional Falta de solvencia del sistema tributario

Desafíos futuros 2. Problemas que cobraron importancia en los noventa Eliminación de tributos “distorsivos” Nuevo esquema de reparto sobre ingresos marginales Introducción de reglas fiscales, fondo anticíclico… Armonización tributaria

Desafíos futuros 3. Problemas estructurales no debidamente discutidos: Financiamiento de políticas sociales compensadoras Atención de desequilibrios fiscales regionales

Desafíos futuros 4. Incertidumbres que deben despejarse antes de nueva legislación Futura estructura tributaria Futuro sistema previsional Alcances y financiamiento de política asistencial Impacto de renegociación de deudas

Recomendación final Relativizar importancia de ley de coparticipación: no hay una solución única para todos los problemas Se puede avanzar con algunos de los problemas con mayor celeridad que otros El futuro arreglo no será definitivo (corto vs. mediano plazo) El futuro arreglo debe incorporar elementos flexibles