Modelos de Organización y Financiación de los Gobiernos Subnacionales La Experiencia Argentina Roberto Arias Provincia de Buenos Aires Argentina

Organización, Forma de Gobierno Las Provincias son previas a la Nación. Constitución Nacional (1853-60): delegan parte de sus facultades a la Nación y se ordenan en un régimen representativo, republicano y federal, con dos niveles de gobierno: Nacional y Provincial. En la reforma de la CN (1994) se reconoce autonomía a un tercer nivel que es el Municipal y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Tenemos Nación Provincias 23 + Ciudad Autónoma de Buenos Aires Municipios 2.171

Finanzas Públicas Federales Dos Etapas en la historia Argentina con referencia a las Finanzas Públicas Federales: 1° Etapa de Federalismo Competitivo (1853-1934) 2° Etapa de Federalismo Cooperativo o Coparticipación. (1935-2007) CN 1853-60 1890 1934 1973 1985 2007 Separación de fuentes Concurrencia de hecho Leyes de Coparticipación Crisis

Federalismo Competitivo Constitución Nacional (1853-1860): establece la separación de fuentes (artículos 4°, 9°,11° y 12°) y así funcionó el sistema hasta la crisis de comercio internacional de 1890. Existía como figura los Aportes del Tesoro Nacional (articulo 67 inc. 8) Como consecuencia de la crisis de 1890, se produce la concurrencia tributaria de hecho, hasta la crisis del 30’. La Nación crea impuestos internos indirectos al consumo y a la producción (doble imposición). Solo el 2% del gasto publico, en promedio, era ejecutado por las provincias. Separación de fuentes: impuestos al comercio exterior la Nación, impuestos internos a las Provincias y a la Nación en territorios nacionales. En 1965 el 95% de la recaudación correspondía a impuestos al comercio exterior. Entre 1890 y 1934 hay concurrencia de hecho, ya que la provincia establece impuestos al comercio y a la producción. Llegando a recaudar el 65% de los impuestos internos. Cada provincia debía ajustar sus gastos a su restricción presupuestaria. Gran disparidad territorial. Federalismo competitivo sin mecanismos de transferencia de fondos entre distintos niveles de gobierno, el resultado era una gran disparidad.

Federalismo Cooperativo Crisis del 30’, se aprueban tres “leyes convenio”: Ley 12.139/34, de unificación de la recaudación de los impuestos internos; Ley 12.143/35, que transforma el impuesto a las transacciones en impuesto a las ventas; Ley 12.147/35, de prórroga del impuesto a los réditos El gobierno nacional asume el compromiso de distribuir el producto de la recaudación con las provincias, y éstas se comprometen a no crear impuestos que recaigan sobre la misma base imponible. El principal objetivo era reemplazar de algun modo la brusca caida que tuvieron los ingresos provenientes de los derechos de importación. Si bien los impuestos internos recaudados por la nacion eran inconstitucionales, por ese motivo se hicieron temporarios. Respecto a la unificación de impuestos internos, el objetivo era que no “exporten” impuestos las provincias productoras de bienes que eran consumidas en otras jurisdicciones (caso del Vino en Mendoza). El esquema de distribución no respondía a ningun criterio técnico, aunque gradualmente se ganado terreno la población. Los imp internos eran Réditos y Ventas.

Ley de Coparticipación A partir de la década del 30´ comienza a dictarse las “leyes de coparticipación” que regulan la forma en la cual el gobierno nacional distribuye la recaudación de determinados impuestos a las Provincias. Leyes 12.139/34, 12.143/35, 12.147/35, que tendieron a reorganizar y modernizar el sistema tributario argentino con una regla clara de distribución (básicamente población) Leyes 12.956/46, 14.060/51, 14.390/54, 14.788/59 que introducen criterios de redistribución explícitos, mostrando características devolutivas en algunos casos y redistributivas en otros. Se introduce como obligación de las Provincias, coparticipar a sus municipalidades cierto porcentaje mínimo de lo que les corresponda en la coparticipación federal. Convenio 20.221/73, Primera ley de Coparticipación, tratada desde 1970 buscando resolver problemas coyunturales y estructurales del sistema tributario argentino como la fuerte dependencia nacional de ciertas provincias.

Ley 20.221 de Coparticipación Problemas (1973) Debilidad de la base tributaria provincial, debido a una estructura económica local poco desarrollada, cuya consecuencia fue la insatisfacción de necesidades básicas de la población Incompatibilidad entre las responsabilidades del gasto y los recursos de las provincias (equiparación de salarios).

Ley 20.221 de Coparticipación Se buscó Aumentar la capacidad financiera al conjunto de las provincias. Atender a la realidad de las provincias con menor desarrollo relativo. Simplificar el sistema, la distribución de recursos, su administración y control. Esquema: Distribución primaria 48.5% para Nac y Prov y 3% Fondo de Desarrollo Regional y Distribución secundaria: 65 % según la población; 25 % de acuerdo a la brecha de desarrollo, para cuya determinación se utilizan los índices de calidad de la vivienda, el número de automóviles por habitante y el grado de educación; 10 % según la dispersión de la población.

Ley 20.221 de Coparticipación Prohibición de imposición por parte de las Provincias de establecer impuestos análogos a los nacionales coparticipados. Excepciones: “propiedad inmobiliaria, el ejercicio de actividades lucrativas, las transmisiones gratuitas de bienes, los automotores y los actos, contratos y operaciones a título oneroso”.

Caída del Régimen Reforma de 1980: Leyes 22.293 y 22.294, existió un fuerte incremento del gasto público entre 1973 y 1975. Cambio la estructura tributaria de importantes impuestos (IVA). Se alteraron los porcentajes a favor de Nación de la distribución primaria y consecuentemente la secundaria. En 86 se firma el Convenio Transitorio de Distribución de Recursos Federales a las Provincias, basados en gran parte en ATN. Nace un nuevo régimen.

Ley 23.548 de Coparticipación Esta Ley plantea (1988) El mayor porcentaje histórico para las Provincia en distrib primaria 56,6% No tiene en cuenta los Prorrateadores de distrb secundaria como su antecesora Una cláusula de limitación de la relación entre los recursos Cop y no Cop de Nación, dando que la suma a distribuir a las prov no podrá ser menor a 34%. Se fijo un limite a los ATN a distribuir Desaparece el Fondo de Desarrollo Nacional Permanece la prohibición de crear nuevos impuestos a las Provincias.

La década del 90 La fuerte crisis de 1989 y principios de los 90 conlleva nuevamente un paquete de políticas que tiendan a evitar el colapso fiscal. Algunas medidas de tipo cuasi coercitivo, post crisis, que terminaron matando el régimen fueron: Transferencia de servicios a las Provincias sin contrapartida financiera; Pre-coparticipaciones Limitación del poder tributario de los Gobiernos Provinciales y Municipales. Pacto Fiscal 1: Las Provincias ceden gran parte de la masa coparticipada al Tesoro Nacional para "atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos que resulten necesarios y para el Fondo para Desequilibrios Fiscales. Pacto Fiscal 2: Para el empleo, la producción y el crecimiento. Las provincias se comprometieron derogar tributos como Sellos, a la transferencia de combustible, gas, energía eléctrica y modificar otros como IIBB

Sistema Tributario Argentino Luego de estos sucesivas modificaciones, el sistema tributario argentino está conformado por: Nación: Impuestos a las ganancias, IVA, sobre los bienes personales, a la transferencia de inmuebles de personas físicas, internos, sobre los combustibles líquidos y el gas natural, regímenes de la seguridad social, derechos aduaneros y otros de menor envergadura. Provincias: Impuesto sobre los ingresos brutos, sobre manifestaciones parciales de patrimonio (inmuebles y automotores), de sellos y tasas por la retribución de servicios. Municipios: Tasas retributivas de servicios y derechos específicos. Ej: seguridad e higiene y Alumbrado Barrido y limpieza. NOTA (Puede ser observado según el aporte de Mundell al modelo de Timbergen que llamaba descentralización efectiva del mercado O el antecedente de bienes locales)

Financiamiento Gobierno Subnacional Los fondos que gira la nación financian hoy 64 centavos de cada peso que gastan las provincias. Los fondos distribuidos surgen de la ley de coparticipación, pero también de un complejo enramado de fondos menores: vivienda, tabaco, educación, infraestructura, desarrollo regional y desarrollo eléctrico del interior, más los eternos y muy discrecionales aportes no reintegrables del Tesoro Nacional.

Financiamiento Gobierno Subnacional El resto es financiado por la recaudación de los cuatro tributos principales (el 60% aproximadamente, corresponde al Impuesto a los Ingresos Brutos).

Dependencia Nacional Gráficamente

En que redundo esta Reforma Análisis porcentual de Ingresos y Gastos del sector publico consolidado. En Argentina las provincias tienen fuertes sesgos deficitarios con este sistema tributario. La performance recaudatoria de las Provincias es muy satisfactoria y a tasa creciente. Además si comparamos con impuestos coparticipables crece mas que proporcionalmente a la tasa de Nación.

Como recaudan las Provincias y la Nación? 2001 base=100

Análisis porcentual del Sector Publico consolidado (I y G)

Análisis porcentual del Sector Publico consolidado (I y G)

Análisis porcentual del Sector Publico consolidado (I y G)

Tasa crecimiento IVA-IIBB comparado con la Prov de Buenos Aires

Situación Actual La Nación tiene un superávit fiscal de 2,3% por encima del PBI. El superávit esta apoyado principalmente en dos impuestos que no se coparticipan: Retenciones a las Exportaciones y el Impuesto a los cheques. Todas las Provincias presentan déficit fiscales desde hace un año. Las trasferencias de Gastos, sin la contrapartida financiera, generada en los 90’ dejo como legado la provisión de servicios ineficientes, abriendo paulatinamente mas la brecha de desigualdad social territorial y creando fuertes problemas coyunturales como por ejemplo los salarios de los empleados públicos.