Curso Internacional “Estimaciones Tributarias” Buenos Aires, Argentina, del 22 al 26 de septiembre de 2008

¿ Qué es la Política Fiscal? Qué es gobernabilidad… y gobernanza?

¿ Qué es la Política Fiscal?..Y un Pacto fiscal? Wikipedia: “se refiere a las políticas de Gobierno que procuran influenciar la dirección de la economía a través de cambios en impuestos y gastos públicos”. Puede contrastarse con la política monetaria (manejo de tasas de interés). Qué impactos tiene la política fiscal? –Sobre la demanda agregada –Sobre la asignación de recursos –Sobre la distribución del ingreso

¿ Qué es Gobernabilidad…, y Gobernanza? The World Bank defines governance asWorld Bank –the exercise of political authority and the use of institutional resources to manage society's problems and affairs The Worldwide Governance Indicators project of the World Bank defines governance asWorldwide Governance Indicators –The traditions and institutions by which authority in a country is exercised. This considers the process by which governments are selected, monitored and replaced; the capacity of the government to effectively formulate and implement sound policies and the respect of citizens and the state of the institutions that govern economic and social interactions among them. Desde un punto de vista conceptual, estamos mas avanzados en la terminología de ‘Governance’ que en inglés: en castellano hay dos conceptos relevantes: según el diccionario de la Real Academia Española, Gobernabilidad se refiere solo a la ‘Cualidad de gobernable’, mientras que Gobernanza es el ‘Arte o manera de gobernar [para] el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la Sociedad Civil y el Mercado de la Economía’. Asi que cuando veamos ‘governance’ en inglés, pensemos ‘gobernanza’ (Daniel Kaufman, Banco Mundial).

EL PACTO FISCAL Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

Motivación  El pacto fiscal es el acuerdo sociopolítico básico que legitima el papel del Estado y el ámbito y alcance de las responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social  A diez años de la publicación del Pacto fiscal, los desafíos no han variado, a pesar de la bonanza.

Cuatro principios para un Pacto fiscal  Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica  Elevar la calidad del gasto público  Promover la equidad  Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

Lo positivo... Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo) "Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes). Cómo superar la encrucijada entre credibilidad y flexibilidad? " Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner). Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central , promedio simple, % de PIB Recuperación del saldo público

BALANCE GLOBAL SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL (en porcentaje del PIB)

EVOLUCIÓN DEL TAMAÑO DEL ESTADO SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL (en porcentaje del PIB)

Un fuerte aumento de los ingresos fiscales AMERICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACION DEL INGRESO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, (En puntos del PIB) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

Política Fiscal Procíclica: Precios Commodities

Política Fiscal Procíclica: Precios Commodities: Petróleo, Cobre y Oro

Política Fiscal Procíclica: Precios Commodities: Trigo, Maíz y Soja

*: indica una elasticidad es significativamente superior a uno.

Evidencia América Latina

…Y una fuerte caída de la deuda pública Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

Qué son las políticas contra-cíclicas? Parece haber un cierto consenso respecto de que las políticas fiscales contra-cíclicas (o neutras) generan ganancias de bienestar. Los estudios muestran que en América Latina las políticas han sido pro-cíclicas en el pasado. Además, ha existido asimetría: políticas contra-cíclicas en la fase de escasez y pro-cíclicas en la fase de bonanza, lo que genera un sesgo de endeudamiento. Sin embargo, las metodologías son variadas y no siempre convincentes. En especial, la actual fase parece ser en general contra-cíclica

Políticas contracíclicas (respecto del PIB) El suavizamiento del ciclo, aunque difiere entre países, es muy significativo. En la OCDE el efecto de los estabilizadores fiscales automáticos es 25% en promedio. Un ejemplo: el caso de Chile

Chile: Saldos efectivo y cíclico del Gobierno Central (% del PIB) Fuente: Dipres (2007) (p) Saldo efectivo-2,1-0,6-0,5-1,2-0,42,14,67, Componente cíclico total-1,3-0,8-1,5-1,8-1,21,13, Ingresos tributarios-0,4-0,3-0,5-0,9-0,8-0,5-0, Cobre-0,9-0,5-1,0 -0,41,63, Saldo estructural-0,80,11,00,60,71,

Indicadores de saldo fiscal cíclico

Brechas de PIB Fuente: cálculos propios.

El ciclo económico

Evidencia América Latina

Gasto total Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. AMÉRICA LATINA: VARIACIóN DEL GASTO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, (En puntos del PIB)

Qué son las políticas contra-cíclicas? Cuál es (son) las variables relevantes?: el gasto público.. Elasticidad del gasto social Elasticidad del gasto total Elasticidad de la inversión pública (FMI) Argentina Bolivia Brasil1.561,16 Chile Colombia El Salvador Guatemala Honduras México Paraguay Perú R. Dominicana Uruguay VenezuelaNS 6.50 América Latina

Qué hacer? La actual coyuntura motiva prudencia fiscal Las políticas contra-cíclicas deben institucionalizarse, privilegiando normas explícitas, que incluyan la distinción de incremento permanente y transitorio) Los supuestos macroeconómicos deben ser prudentes Los excedentes fiscales deben tener un destino claro, privilegiando la transparencia en su uso.

 Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica  Elevar la calidad del gasto público  Promover la equidad  Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática Cuatro principios para un Pacto fiscal

La calidad del gasto público en América Latina Gobierno central: déficit primario e inversión pública, , en % del PIB

Fuente: CEPAL, sobre la base información proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisión. El gasto público social en América Latina

Clasificadores generalesProtección social 1. Servicio públicos generales 2. Defensa 3. Orden público y Seguridad 4. Asuntos Económicos 5. Protección Ambiental 6. Vivienda y servicios comunitarios 7. Salud 8. Recreación, cultura y religión 9. Educación 10. Protección social 1. Enfermedad y discapacidad 2. Tercera edad 3. Sobrevivencia 4. Familia y niños 5. Desempleo 6. Vivienda social 7. Exclusión social 8. Otros La clasificación funcional del gasto público

La composición del gasto en la Unión Europea (% del PIB) Source: Commission services.

 Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica  Elevar la calidad del gasto público  Promover la equidad  Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática Cuatro principios para un Pacto fiscal

Cobertura de pensiones: sólo 4 de cada 10 mayores de 70 años recibe alguna pensión (2005)

La desigual distribución del ingreso no ha variado América Latina y OCDE: cambios en el coeficiente de Gini,

Acción fiscal y equidad Fuente: Cepal en base a información propia y Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)

Estructura Ingresos Tributarios de la OCDE (Porcentaje del total)

Raising the share of indirect taxes to 40 per cent of total tax revenues shift to 40% share of indirect taxes: EU15 GDP and employment Source: oecd -Note: Solid line GDP, dotted line employment (percentage differences from baseline).

Growth regressions (OECD countries) Source: oecd Dependent variable: Real GDP growth per capita Variable Coeff T-Stat Signif 1. log (YWP) log (TAXID) log (CGY) log (OPEN log (OPENSIZE) log (FRASER) log (IY) log (RDY) log (gpop+delta) Observations: 98 The regressions distinguish effects from fiscal policy on the expenditure and the revenue side. On the expenditure side, the size of the government is measured by the share of government consumption in GDP (CGY). On the revenue side we concentrate on the structure of financing, and we use the ratio of indirect to direct taxation (TAXID) as an indicator.

Ingresos tributarios: comparación OCDE y América Latina Source: OECD (2007), Revenue Statistics for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.

Ingresos tributarios y PIB per capita (PPP, USD)

Estructura Ingresos Tributarios AL AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA INGRESOS TRIBUTARIOS (Porcentaje del total)

Estructura tributaria Source: OECD (2007), Revenue Statistics for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.

Impuestos a la renta Los impuestos a la renta de las personas representan 1.3 por ciento del PIB en AL, comparado con un promedio de de 9 por ciento en la OCDE. Source: OECD (2007), Revenue Statistics for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.

Exploring taxpayers’ characteristics The “tax collection gap” between Chile and Finland is large at every income level – particularly at the median incomes where Finnish authorities collect more than ten times what their Chilean counterparts do. Source: Internal Revenue Service (SII) and Finnish Tax Administration.

Exploring taxpayers’ characteristics Income distribution and wealth have a large impact on income tax collection. Source: Internal Revenue Service (SII) and Finnish Tax Administration.

El gasto tributario Source: National government budgets.

Productividad del IVA en América Latina, Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual. IVA: Recaudación y tasas promedio

Simulación de una reforma radical (Chile) Se eleva la participación de los impuestos directos desde un 27% a un 56% Fuente:Jorge Cantallopts, Michel Jorratt y Danae Scherman (2007): “Equidad tributaria en Chile: un nuevo modelo para evaluar alternativas de reforma”

Simulación de una reforma radical (Chile) Fuente:Jorge Cantallopts, Michel Jorratt y Danae Scherman (2007): “Equidad tributaria en Chile: un nuevo modelo para evaluar alternativas de reforma”

Reforma tributaria en Uruguay Fuente: Asesoría Económica DGI Pre ReformaPost Reforma Indirectos72%69% Directos28%31%

EVOLUCIÓN DE LA PRESIÓN IMPOSITIVA La presión impositiva no creció Antes de la reforma: 18.69% s/PIB Luego de la reforma: 18.59% s/PIB La carga impositiva cambió su composición

Distribución de la carga impositiva * Sistema tributario anterior: incluye carga impositiva por IRP, IVA y COFIS ** Nuevo Sistema Tributario: incluye carga impositiva por IRPF e IVA reformado (cambios en tasas y bases) 40.5 % 51.3% Sistema Tributario anterior* Nuevo Sistema Tributario** Fuente: Asesoría Económica DGI

Y entonces..porqué la resistencia al cambio?  Los cambios más sustanciales son posibles durante las crisis. Como corolario, las reformas no están en la agenda (excepto México, RD y Venezuela)  No existen mayores presiones externas  Las reformas son endógenas al ciclo electoral  Las élites se resisten al cambio, lo que es otra forma de decir que la mala distribución del ingreso se reproduce...

 Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica  Elevar la calidad del gasto público  Promover la equidad  Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática Cuatro principios para un Pacto fiscal

EL PACTO FISCAL Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas