Dinámica en la Demanda por Programas Sociales en el Perú Consorcio de Investigación Económica y Social XXI Seminario Anual “Retos del Perú en el nuevo escenario de América Latina” Dinámica en la Demanda por Programas Sociales en el Perú Alvaro Monge Diego Winkelried

Contenido Introducción Marco Teórico Metodología Datos utilizados Inferencias preliminares Resultados Discusión 2

1. Introducción Motivación: altos niveles de infiltración y subcobertura Comúnmente explicados por problemas de gestión (oferta) ¿y la demanda? Pobres no son simples receptores de beneficios, reaccionan estratégicamente a la política publica Deciden participar o no en un PPSS Enfoque: Analizar desde un enfoque dinámico de demanda la participación en PPSS. ¿Qué motiva a un hogar a participar? ¿Cuál es el efecto de mayores ingresos? ¿Cuál es el efecto de los factores de oferta? Objetivo: Proponer políticas de graduación y de focalización dinámica

2. Marco Teórico Demanda: nivel de consumo mediante el cual el individuo revela sus preferencias por un determinado bien a un precio dado y condicionado a un restricción presupuestaria y un nivel de oferta PPSS: bienes sin mercado que asigne el precio, pero susceptibles de ser caracterizados por una función de demanda Demanda: participación (consumo discreto) Precio: costo de oportunidad Restricción presupuestaria: ingresos Oferta: provisión pública del bien Problema de gestión: solo una parte de la oferta se materializa en transferencia efectiva (subcobertura) y la demanda puede rebasar la población objetivo (infiltración)

3. Metodología Modelo de participación dinámico

De la interacción de las transiciones y se plantea una estimación Logit de cada probabilidad que en un contexto PANEL implica que

Valores críticos de los ingresos entre entrar o quedarse fuera entre salir o quedarse dentro entre entrar o salir

4. Datos utilizados La data Limitaciones ENAHO, panel del período 2001 a 2006 (10,000 observaciones) Se han seleccionado dos PPSS: Vaso de leche (VL) y Seguro Integral de Salud (SIS). Gasto social: SIAF y Contraloría Infraestructura: RENAMU, MINSA, SIS, Contraloría e INEI Limitaciones Pocos años (solo 3) y sólo 2 programas Análisis a nivel de hogar (demanda es algo individual) Hogar participantes: si algún miembro participa Población Objetivo: únicamente pobres

5. Inferencias preliminares Porcentaje de hogares participantes en los PS de acuerdo con desviaciones del gasto per cápita del hogar respecto a la Línea de Pobreza Hogares que incluso superan largamente la línea de pobreza participan en los programas (infiltrados) 9

Porcentaje de hogares con NBI de acuerdo con desviaciones del gasto per cápita del hogar respecto a la Línea de Pobreza Hogares que incluso superan largamente la línea de pobreza muestran al menos una NBI (siguen siendo vulnerables). 10

Tasas de participación e indicadores de gestión (2004 a 2006) Infiltración: hogares pobres que siguen utilizando el programa Subcobertura: hogares pobres que no participan en el programa Pobreza se reduce Infiltración: se mantiene o incluso aumenta ligeramente (VL y SIS) Subcobertura: aumenta en VL; disminuye en SIS 11

6. Resultados Estimación econométrica Cinco especificaciones alternativas Cambios en la longitud del panel, introducción de determinantes alternativos de oferta, control por heterogeneidad no observada Ajuste global adecuado, se rechaza Ingreso: estimaciones bien determinadas (signo correcto y significativo) y resultados robustos a cambios en la especificación Gasto público / oferta: estimación pobremente determinada (algunos signos incorrectos, no significativo en mayoría de casos). 12

Sobre el gasto público No se puede concluir que tenga un efecto sobre la participación ni se puede estudiar su dirección. Por lo menos, los resultados no son tan claros y evidentes como en el caso de ingreso ¿Limitaciones de información? Números de centros de atención o comités de VL Beneficiarios por centro o comité Transferencias per-cápita ¿Efecto limitado de la oferta de PPSS en la participación? Decisión de participar sigue un criterio de necesidad (Winkelried, 2003) Caso Vaso de Leche: presupuesto constante Problemas de gestión: oferta bruta vs. oferta neta (Monge y otros, 2009) Gran problema de subcobertura frente a una oferta muy baja (cambios en la oferta no tienen efecto en el margen). 13

Efecto del ingreso en la probabilidad de participación en los PS 14

Participación se reduce con ingreso VL se aprecia cierta inercia en participación SIS se aprecia mayor respuesta a los niveles de ingreso Inercia en VL Estabilidad en la probabilidad de salida y cierta movilidad a la entrada ¿Grupos de interés? ¿Derecho adquirido? ¿no existen mecanismos de salida? Movilidad en el SIS Mayor sensibilidad a la salida que a la entrada ¿oportunidad de provisión privada? ¿mecanismos de incorporación de beneficiarios débiles? 15

Simulaciones SIS de hogares pobres 16

Contraste entre zonas urbanas y rurales La probabilidad de entrada es mayor que la de salida incluso para individuos con dos veces el valor de la línea de pobreza Esta valoración es mayor entre los más pobres (adecuado esquema de incentivos y movilidad) El programa es valorado por los pobres y los no pobres (presiona infiltración). Un pobre “promedio” que esta fuera del programa tiene una menor probabilidad de entrar que de quedarse fuera (45% vs. 55%) Espacio para mecanismos de incorporación Un no pobre “promedio” que esta dentro del programa tiene una mayor probabilidad de quedarse dentro que de salir (65% vs. 35%) Espacio para mecanismos de graduación Contraste entre zonas urbanas y rurales Probabilidad de entrada mayor en zonas rurales (resultado esperado) Probabilidad de salida muy parecida Algo ocurre en zonas urbanas que presiona al alza esta probabilidad Algo ocurre en zonas rurales que presiona a la baja Hipótesis: Existencia de oportunidades de provisión privadas diferenciadas por localidad Cruce entrada y salida: zona urbana (1.3 veces la LP), zona rural (nunca cruza) 17

Simulaciones VL de hogares pobres 18

Probabilidad de entrada y salida muy similares y estables Sobre todo, la probabilidad de entrada Explica la estabilidad en la participación y poca movilidad en el programa Hipótesis: existencia de grupos de interés (limita la entrada) y beneficios adicionales al bien como capital social (limita la salida) El cruce de las líneas no provee información Es más probable que el pobre promedio se quede fuera del programa que entre al mismo (63% vs. 37%) Espacio para mecanismos de incorporación. Brecha mayor que en el caso del SIS y más estable Es mas probable que un no pobre promedio se quede en el programa que salga del mismo (65% vs. 35%). Espacio para mecanismos de graduación. Brecha similar al SIS, pero estable a lo largo de la distribución Contraste entre zonas urbanas y rurales: Zona urbana: salida siempre mayor a entrada (nunca cruzan) ¿Poca valoración o dificultad de acceso? Zona rural: salida siempre menor a entrada (nunca cruzan) ¿Alta vulnerabilidad sin mecanismo de salida? 19

7. Discusión Hallazgos SIS VL Esquema de incentivos adecuado: programa más valorado por los más pobres y menos valorados por los más ricos Sin embargo, individuos con ingresos incluso dos veces superiores a LP presionan por entrar o no salir del programa Salida reacciona más ingresos (existencia de opciones en mercado) que entrada (dificultades en el proceso de incorporación) Espacio para implementar mecanismos de entrada y salida del programa con políticas de oferta y demanda Zona urbana existe valor crítico a diferencia de zona rural (influirá en la naturaleza de la política por proponer) VL Estabilidad en la probabilidad de entrada y salida: inercia en la participación Participantes actúan como grupo de interés (limita entrada), no pobres no cuentan con opciones en el mercado (limita salida) ¿No hay leche en el mercado? No es la leche lo que se valora, sino la participación o el capital social generado. Opciones de mecanismos para mejorar gestión son más limitados 20

Opciones de política SIS VL Sistema de incorporación de beneficiarios que motiven la afiliación: actuar sobre el costo de oportunidad (trámites, traslado, calidad del servicio) La exclusión al nivel de la línea de pobreza no funciona Sistema de graduación que aproveche el esquema de incentivos y la existencia de oportunidades en el mercado Zonas urbanas: existe mercado alternativo, pero individuos recién migran voluntariamente hacia él a partir de los S/. 315 familiares per-cápita (1.3 veces la LP) Opción: Entre LP y 1.3 veces la LP grupo de tratamiento especial preparando para que migren a ESSALUD o seguros privados (políticas de empleo) Zonas rurales: no existe un mercado alternativo por lo que no pobres no tienen a donde migrar Opciones: creación de mercados o universalización de SIS VL Sistema de incentivos pareciera no estar funcionando (no lo podemos aprovechar). Fuente permanente de conflicto: implica limitación política para la reforma Necesidad de romper con inercia en la participación ¿Presupuesto?, ¿Sincerar?, ¿re-estructurar? 21