Modelos, Estrategias y Desafíos en la Implementación de la Reforma Procesal Penal en América Latina Mauricio Duce Centro de Estudios de Justicia de las Américas CEJA / JSCA

Introducción Luego de 20 años de procesos de reforma a la justicia criminal en América Latina se han generado diversas lecciones Implementación de la reforma es relevante: –Practica de las reformas se juega mas en su implementación que a nivel de diseño legal –Diseño legal e implementación son dos caras de una misma moneda Proyecto de seguimiento CEJA: reforma no ha dado los frutos esperados no obstante logros relevantes obtenidos: –Principal causa: Implementación inadecuada y desatendida Idea que reforma se acaba con aprobación legislativa de códigos v/s se inicia a partir de esta Procesos de reforma en manos de abogados

La Implementación como proceso Implementación: proceso de puesta en marcha del sistema dotándolo de las herramientas que permitan generar y sustentar en el tiempo los cambios deseados: –Necesidad de un fuerte y sostenido apoyo político (incluyendo autoridades institucionales) –Proceso que debe sostenerse en el tiempo y que no acaba el día en que se pone en marcha el nuevo código –Proceso complejo: Institucionalmente complejo (diversidad) Técnicamente complejo (objetivos, herramientas) –Reformas cuestan dinero ¿Cuánto? (inversión inicial y operativos)

Modelos de Implementación 1 Modelo Tradicional: –Modelo utilizado en primeras experiencias regionales –Puesta en marcha completa en todo el país a la vez –Período de vacancia legal variable (12, 18, 24 meses) destinado a preparación –Asignación de casos antiguos al nuevo sistema con algunas variantes –Ej. Costa Rica, El Salvador, Ecuador, Guatemala, etc. –Poca eficacia y serios problemas de cambio de prácticas y de instalación de la nueva cultura ej. MP con casos antiguos

Modelos de Implementación 2 Modelo Implementación sucesiva de normas: –Representa una variante más avanzada que la anterior –Nuevo sistema rige para todo el país, pero se dividen en algunas fases o etapas la entrada en vigencia de sus componentes: Variante 1: Entrada en vigencia anterior de ciertas instituciones procesales (ej. Normas sobre medidas cautelares, principio de oportunidad, algunas garantías, etc.) ej. Bolivia, República Dominicana Variante 2: Entra en vigencia para algunas categorías de delito ej. Nicaragua delitos graves, Nuevo León (México) delitos culposos –Escaso impacto de cambios anticipados y consolidación de viejas prácticas

Modelos de Implementación 3 Modelo de gradualidad territorial: –Sistema comienza a funcionar en forma completa, pero en una sola porción del territorio (Provincia, región, circuito, etc.) –Se mantiene vacancia legal inicial y se agregan períodos entre cada porción nueva (normalmente años entre todas las etapas) ej. Chile ( ), Colombia ( ) y Perú ( ) –Objetivos: asumir dificultad técnica implementación (capacitación, selección de personal, infraestructura, etc.) Dividir inversiones iniciales Seguimiento y corrección del sistema –Vigencia paralela de dos sistemas legales en forma territorial: el problema del derecho a la igualdad –Hasta el momento se ha mostrado como modelo con posibilidades mayores de eficacia

Modelos de Implementación 4 Modelo de gradualidad territorial: –Tema clave es planificar calendario de la gradualidad Lugar debe ser ganador –Tamaño que permita control, pero que asegure proceso (irreversibilidad del cambio) –Condiciones que aseguren éxito (distancia y comunicaciones, rol comunidad jurídica, representatividad nacional, infraestructura disponible, etc.) Asegurar monitoreo y seguimiento

Componentes Claves del Modelo Radicalidad del cambio: –Prácticas y lógicas tan distintas que requieren reordenar completamente las fichas del tablero de otra forma cultura inquisitiva se come al nuevo sistema –Separación de aguas: principio básico es que nuevos actores no asuman casos viejos ni trabajen con normas antiguas (costos de nuevo) –Estructura de liquidación de casos antiguos lo que debe incluir : Quién se hace cargo –Sistema antiguo (ej. Chile) –Traspaso a otras jurisdicciones (ej. Nicaragua) –Creación de estructura de liquidación especial Sistema de progresión-fusión- eliminación de esas estructuras Sistemas terminación especial de casos: procesos inactivos, prescripciones especiales, amnistías, etc.

Componentes Claves del Modelo Estructura de Coordinación y decisiones: –Interinstitucionalidad –Necesidad de actor externo que tenga una mirada fuera del interés particular de las instituciones (ej. Ejecutivo, sociedad civil) –Estructura a nivel macro, pero también a nivel operativo, cercana a terreno y con capacidad de operación en el día a día –Funcionamiento permanente v/s reunión mensual de trabajo –Equipo técnico con capacidad de análisis, propuestas y decisiones (recursos) –Trabajo de largo aliento (más allá del inicio)

Componentes Claves del Modelo Sistema de seguimiento y evaluación: –Debe generarse capacidad para producir datos de manera periódica que permitan detectar en forma temprana cuellos de botella, errores legislativos, etc. –Diseño y homogenización de sistemas de información institucionales –Contemplar evaluaciones externas Sistema de traspaso de personal y capacitación –Automatismo v/s incentivar perfeccionamiento y marcar nuevo escenario –Incentivos de retiro o cambios de jurisdicción en casos perdidos

Herramientas: capacitación Reforma como “cambio cultural” (al menos cambio de prácticas indispensable para éxito del nuevo sistema) Herramienta muy poderosa para cambio cultural Todos los procesos de reforma han invertido en capacitación: el problema es que la mayoría lo ha hecho mal Capacitación tradicional vehículo para perpetuar el Status Quo Nuevo formato orientado a generar imágenes alternativas a los actores a las cuales pueden recurrir cuando deben actuar en el nuevo sistema

Herramientas: capacitación Capacitación para reforma tiene que entregarle “sentido de juego al actor” –Capacitación tradicional intenta hacerlo a través del conocimiento normativo de las reglas –Nueva capacitación a través del juego Capacitación debe proveer destrezas para cumplimiento de nuevas funciones (el problema de los amigos de la reforma) Nueva capacitación rompe paradigmas tradicionales: –Conocimientos v/s destrezas –Destrezas sólo de mi función –Autismo institucional v/s interinstitucionalidad –De problemas a soluciones

Herramientas: gestión La experiencia ha demostrado se trata de otro elemento clave en el modelamiento de prácticas de los actores Con todo, reforma en general se ha hecho con desprecio de la gestión Sin cambiar forma de organizar trabajo incluso mejores prácticas se desvanecen (ej. Audiencias) Razón: la diferencia de productos de un sistema inquisitivo y otro acusatorio ¿Qué herramienta puede lograr cambios? –La introducción de profesionales en la administración de las instituciones (rol relevante y no como conserjes): Soluciones asentadas en otras áreas Innovación y creatividad Polo dinamizador –Uso de tecnología (producción de información, seguimiento, apoyo procesos de trabajo, redefinición de procesos de trabajo)

Diagnóstico: Principales problemas detectados en proyecto seguimiento Defectos en procesos de diseño e implementación han generado problemas que se repiten en la región. Tres relevantes a tener presente en Panamá que pueden ser evitados: 1. No afianzamiento de la función de garantía 2. Deficiencias en la gestión de la instituciones 3. Escasa capacidad del sistema para manejar su carga de trabajo (flujo)

1. No afianzamiento de función de garantía Procesos de reforma han intentado establecer una función de garantía significativa en etapas preliminares del proceso Se ha instalado en forma muy débil: –Problemas de diseño normativo (ambigüedad de roles, no regulación clara de funciones y metodología de trabajo) –Problemas de implementación (no capacidad gestionar audiencias, eliminación del expediente) Reproducción de las lógicas inquisitivas previas (delegación de funciones, uso extendido de prisión preventiva, alargamiento procesos, etc.)

1. No afianzamiento de función de garantía: falta de oralidad Intervenciones jurisdiccionales durante la instrucción a través del procedimiento escrito Impacto no sólo es un problema de principios teóricos: –Burocratización de la etapa de instrucción: expediente sigue siendo el rey y determina el trabajo de los actores, con efectos de : alargamiento de los procesos, falta de decisiones en los mismos, desgaste de recursos, etc. –Impacto en debido proceso: delegación de funciones, uso extensivo de la prisión preventiva, defensas formales, falta de transparencia –Problemas de legitimación pública del sistema

2. Deficiencias en la gestión El sistema no es capaz de manejar elevados volúmenes de trabajo, ni sacar el mayor provecho a sus recursos, por falta de una buena gestión Tribunales: se organizan y funcionan con la lógica del expediente. Problemas para organizar audiencias Ministerio Público: Debilidades en el cumplimiento de funciones y en la construcción del nuevo rol, en contexto de un fortalecimiento presupuestario y de personal muy significativo Defensorías Públicas: Serias debilidades institucionales

El caso de los Ministerios Públicos Importancia de los MP en los roles asignados por el nuevo sistema procesal penal Importancia estratégica: El MP debía convertirse en el motor del sistema o la institución que lleva los ritmos del mismo: –Mejorar las capacidades investigativas del sistema (dinamizar la investigación criminal) –Responsable del control de la carga de trabajo (mecanismos de selección y facultades discrecionales) Para ello proceso de fortalecimiento intenso

Incremento Presupuestal US$ Ministerio Público PaísAñoPresupuestoAñoPresupuesto Bolivia1999US$ 6,98 mill.2003US$ 10,64 mill. Ecuador2001US$ 7,65 mill.2002US$ 12,14 mill. El Salvador1997US$ 8 mill.2000US$ 19 mill. Guatemala1995US$ 11 mill.2001US$ 45 mill. Paraguay1998US$ 7,71 mill.2000US$ 20,28 mill.

PaísNº fiscales/ habs. Bolivia4,5 Colombia7,8 Costa Rica7,1 Chile4,2 Ecuador2,4 El Salvador9,9 Guatemala6,9 Honduras5,4 Paraguay5,8 Venezuela5 Nº Fiscales por cada habitantes en América Latina

PaísAñoNº fiscales/ habs. Alemania20026 Canadá ,2 Italia19973,7 USA200110,5 Nº Fiscales por cada habitantes en países desarrollados EE.UU.: La cifra corresponde a ciudades entre 500 mil y 1 millón de habitantes. Ciudades sobre el millón registran una ratio de 12,3.

Debilidades Ministerios Públicos Problemas de diseño institucional: –Organización refleja de la judicial –Estructura no funcional a la rendición de cuentas Problemas de gestión e implementación: –Liderazgo –Sistemas de recaudo de información –Gestión no profesional –Diseño de procesos de trabajo –Definición de metas –Coordinación institucional –Policía

3.- Falta de capacidad para controlar la carga de trabajo del sistema Uno de los grandes desafíos de los sistemas de justicia criminal es manejar su trabajo frente a problema de sobrecarga endémica Reforma ha pretendido responder a este escenario pero no ha sido eficaz Problemas: –Diseño legal inadecuado (ej. Ecuador, Córdoba en Argentina) –Incentivos y procesos de trabajo incorrectos: Problemas de gestión: ej. Fiscal del caso Problema de liderazgo y rol: Ausencia de metas y de una organización adecuada para manejar la carga de trabajo del Ministerio Público Problema de incentivos: ¿Qué gana un fiscal con matar rápido un caso?

Uso de salidas alternativas y facultades discrecionales por parte de los Ministerios Públicos País% en que se usan Bolivia40% Córdoba (Argentina)1 % Costa Rica64 % Chile75 % Ecuador2 % El Salvador26 % Honduras8% Guatemala4 % Paraguay10 %

Estrategias seguidas para afrontar algunos de estos problemas

1. Oralización Etapas Previas al Juicio CEJA se ha involucrado directamente en la ejecución de proyectos pilotos destinados a profundizar oralidad etapas previas (Provincia de Buenos Aires, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Provincia de Córdoba) CEJA ha apoyado procesos similares por medio de capacitación, apoyo técnico y recursos en varios países (Bolivia, Ecuador, Costa Rica y Guatemala) Proyectos se encuentran en distintos niveles de desarrollo Atención: efecto e impacto no solo en esta área (función de garantía, pero también dinamizando persecución penal)

Proyecto Piloto de Mar del Plata Proyecto surge de Convenio: Corte Suprema, MINJU, Procuraduría, Inecip y CEJA (con participación de Unidos por la Justicia) Objetivo: profundizar sistema acusatorio, (a) debido proceso, (b) transparentar y modernizar funcionamiento justicia, (c) racionalizar persecución penal Diagnóstico: sistema desde 1998 con debilidades en implementación (gestión y prácticas), pocos y tardíos juicios orales, demoras masivas, oralidad con distorsiones, no uso procedimiento por flagrancia. Contexto: marco legal vigente y recursos humanos y materiales disponibles

Proyecto Piloto de Mar del Plata Aporte CEJA: Apoyo técnico a la elaboración del proyecto, Apoyo político, Capacitación en técnicas de oralidad, Asesoría para cambios de gestión, Seguimiento, Documentación de resultados Diseño de un plan que contempló diversas etapas de desarrollo y componentes de trabajo (línea de base, pasantía, talleres validación, capacitación, cambios en gestión, seguimiento, etc.) Sistema de decisión temprana de casos de flagrancia a través de audiencia dentro 5 días de aprehensión (excarcelación): –Gestión y coordinación –Sistema de registros (expediente y audiencia)

Resultados (enero 2006) Capacidad para realizar audiencias: –promedio diario 4,84 –Efectividad 90% (sobre 733 audiencias) Capacidad de decisión sistema: 86,56 casos resueltos (335 sobre 387) –25% suspensiones del proceso a prueba –27% procedimientos abreviados –13 archivos y oportunidad –21% enviados a juicio Rapidez sistema: –Suspensiones del proceso a prueba: 18,74 v/s 327 o 547 días –Juicios: 86 v/s 620 días –Abreviados: 21,57 v/s 240 o 397 días Uso prisión preventiva: Marzo 2005:243 v/s Sept. 2006: 196

Resultados... Recursos: desaparición –Presencia imputado frente a juez –Relación directa partes con juez Calidad de trabajo: –Percepción jueces: no merma para la decisión –Defensores y defendidos: fiscales obligados a argumentar mejor Defendidos de otros casos pidiendo audiencias –Fiscales: incentivos para decidir Gran impacto en prensa: –Legitimidad sistema –Expansión experiencia

Caso Ecuador Contexto general reforma problemática: –Nuevo CPP 2000 comienza a funcionar 2001: Diseño Legal defectuoso (código muy atravesado por lógica inquisitiva) Falta de implementación (gestión, infraestructura, capacitación, etc.) Debilidad institucional (ej. defensa pública Quito y Guayaquil) Impacto: –Reforma cambio muy poco las prácticas y el funcionamiento del sistema –En el área de la investigación, sistema escrito y burocratizado de tramitación de expedientes: bajas tasas de termino y esclarecimiento –Impacto en garantías: Abuso prisión preventiva (tasas totales y por caso) Lentitud (general y aprehensiones)

Ecuador...2 Frente a diagnóstico crítico, autoridades sector, sin modificación legal ni inversión de recursos elabora proyecto Ciudad de Cuenca ( habs.) 09/2004: –Objetivos: (a) mejorar las garantías de las personas evitando abuso prisión preventiva, (b) acelerar decisiones judiciales preliminares y (c) introducir lógica acusatoria en procedimientos –Se estableció audiencia oral dentro de 24 horas siguientes a detención en delitos flagrantes con objeto de formular cargos y discutir procedencia prisión preventiva. Sistema de coordinación, sala de audiencia, etc.

Ecuador: Resultados (3 meses) Garantías: uso prisión preventiva –antes 95% solicitaba, después 85% –antes 100% se concedió, después 70% –Total: antes 95%, después 65% Celeridad: revisión judicial aprehensión –antes 10% cumplía plazo legal, después 70% –antes promedio 36 horas, después 20 horas Cambio de prácticas: –Mejora calidad debates e incentivos para calidad de trabajo operadores –Decisiones de mejor calidad (fundamentos y percepciones jueces) –Transparencia

3.- Sistemas de Termino Temprano de Casos Estrategia destinada a introducir sistemas de evaluación temprana de casos a nivel de fiscalías de forma de producir una selección y depuración de casos del sistema Creación de unidades de decisión temprana (UDT) –Sistemas que especializan y centralizan función de evaluar –Depura el trabajo a distribuir en la fiscalía –Sistemas de controles –Funciones de seguimiento y ejecución de las decisiones Hemos apoyado dos experiencias, Ecuador (Quito) y Bolivia (La Paz) y se han generado nuevas

La Experiencia de Quito-Ecuador Contexto general: en este caso concreto una muy baja tasa de termino y desestimación de casos. Al año 2004 sólo un 8% terminaba y un 1% por sentencia: –Problemas de diseño normativo (pocas facultades reguladas en el CPP) –Ningún cambio en la gestión del MP destinado a hacerse cargo del flujo de casos Fiscalía decide instalar una Unidad de Depuración de Denuncias (UDD) en la ciudad de Quito (5 julio 2004) –Sistema de ventanilla única recepción (5 administrativos, 2 fiscales y dos auxiliares fiscales) –Software registro y seguimiento de casos, formas pre-establecidas –Equipos computacionales y espacio físico –Capacitación operadores

La Experiencia de Quito-Ecuador Objetivos: –Archivar tempranamente denuncias de hechos no investigables –Desestimar tempranamente denuncias de hechos no constitutivos de delitos –Racionalizar prácticas del sistema Línea de base en Quito: –84 denuncias por fiscal promedio al mes –5,6% desestimaciones Resultados (7 meses desde el inicio, febrero 2005) –36,3 % depuración inicial –Tiempo promedio depuración: 15 días v. 509 días –Baja en los casos distribuidos a fiscales: 53 denuncia promedio por mes por fiscal

Algunas Lecciones Mejoras significativas son posibles de ser logradas Esas no pasan tanto por reformas legales sino nuevas aproximaciones a aspectos estratégicos en el funcionamiento del sistema Para ello evaluación fina de problemas y resultados, seguimiento, apoyo sostenido en el tiempo Segunda generación de reformas: –Identificación de problema –Definición de solución específica e innovadora (gestión) –Capacitación