Hacia una mayor calidad del gasto público Ricardo Martner Coordinador Area fiscal, División de Desarrollo Económico, CEPAL

El concepto de calidad abarca los elementos de las finanzas públicas que aseguran un uso eficaz y eficiente de los recursos públicos, con los objetivos de elevar el potencial de crecimiento de la economía y de asegurar grados crecientes de equidad distributiva.

Cómo mejorar la calidad del gasto público? Niveles macro-fiscales de análisis: Clasificación económica Clasificación funcional Distribución del ingreso disponible El círculo virtuoso institucional/programático Planificación Presupuesto Evaluación

Principales tipos de clasificaciones Administrativa ¿Quién gasta? Económica ¿ Como gasta? Funcional ¿Para que gasta? Por programas ¿Por qué gasta? Otras: Territorial ¿Dónde gasta?

CHILE. CLASIFICACION CRUZADA FUNCIONAL ECONÓMICA DE EROGACIONES GOBIERNO CENTRAL, AÑO 2010 (en porcentaje del PIB)

(En porcentajes del PIB sobre la base de dólares constantes de 2005) En el período 2010-2011 la recuperación de la inversión se centró en los países de América del Sur y México AMÉRICA LATINA: FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL FIJO POR SUBREGIONES, 1990-2011 (En porcentajes del PIB sobre la base de dólares constantes de 2005) Por otra parte, las subregiones han mostrado una evolución heterogénea en lo que respecta a la inversión. En contraste con el período 2004-2008, durante el cual el alza de las tasas de inversión fue generalizada, en el período 2010-2011 su recuperación se centró en los países de América del Sur y México. En los países de Centroamérica, la tasa de inversión se redujo considerablemente en 2009, luego de lo cual se mantuvo en niveles similares a los de la primera mitad de la década de 1990 y considerablemente inferiores a los máximos registrados en 1998. Pese a que en México la tasa de inversión se recuperó después del descenso de 2009, aun no ha alcanzado el nivel del año 2008. En ambos casos, este deficiente desempeño de la inversión puede atribuirse en parte a las consecuencias de la crisis financiera mundial en el principal mercado de destino de las exportaciones de estos países (los Estados Unidos) y, por ende, en sus perspectivas de crecimiento. También incidieron en esta situación variables nacionales como la posición fiscal no consolidada, que dificultaron la adopción de medidas contracíclicas basadas en el aumento de la inversión pública. Fuente: CEPAL

El impulso a la inversión en bienes públicos: Tendencias recientes GASTO PÚBLICO DE CAPITAL EN AMÉRICA LATINA, 1990 Y 2010A/ (En porcentaje del PIB)

El impulso a la inversión en bienes públicos: Tendencias recientes

Composición del Gasto público: Centroamérica Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales de los países.

Composición del Gasto público: Costa Rica Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales de los países.

Composición del Gasto público: Honduras Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales de los países.

Composición del Gasto público: República Dominicana Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales de los países.

Composición del Gasto público: Guatemala Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales de los países.

Composición del Gasto público: Nicaragua Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales de los países.

Composición del Gasto público: Panamá Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales de los países.

El impulso a la inversión en bienes públicos: Tendencias recientes Gastos corrientes primarios y gastos de capital Gobiernos centrales, Porcentajes del PIB, 2011

El impulso a la inversión en bienes públicos: opciones para saldar el déficit Regla de oro, que estipula que los gastos corrientes deben financiarse con ingresos corrientes, y los gastos de capital con deuda pública. Alternativas parciales de flexibilidad fiscal (eximiendo ciertas inversiones de las metas fiscales). Impuestos específicos para el financiamiento de proyectos de infraestructura Asociaciones público-privadas en servicios de infraestructura y sociales

Gasto social Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial.

Gasto público Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial.

Gasto social Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial.

El efecto de la acción fiscal en la distribución del ingreso

El casillero vacío tributario: “El efecto de los cambios en la distribución del ingreso resultante de los impuestos no depende sólo de su grado de progresividad, sino de la recaudación promedio” (Kakwani, 1977)

Explicando las variaciones del Gini Gasto Social /PIB Indice de Progresividad tributaria (ingresos tributarios directos sobre indirectos) Indice de Estabilidad Indicador de Capital humano (personas con educación terciaria y secundaria /personas con educación primaria) Tasa de desempleo

América Latina y OCDE: determinantes de la distribución del ingreso Fuente: elaboración propia, en base a datos oficiales de CEPAL.

DESAFÍOS DE LA GESTIÓN PÚBLICA PARA EL DESARROLLO Teniendo en cuenta que las tareas de la gestión pública son múltiples y los recursos escasos, los objetivos estratégicos de la gestión pública pueden descomponerse en tres niveles, según se obseva en el cuadro: Primer objetivo estratégico: convergencia productiva con igualdad. Implica transformar la gestión del Estado sobre la base de estrategias nacionales de desarrollo, finanzas públicas de calidad, marcos fiscales de medianos plazo y gobiernos abiertos y transparentes. Segundo objetivo estratégico: mejorar la capacidad de asignación de los recursos públicos. Supone avanzar en los sistemas de gestión pública: planificación estratégica institucional, presupuestación plurianual, sistemas nacionales de inversión pública y sistemas de evaluación de políticas y programas. Tercer objetivo estratégico: lograr una provisión eficaz y eficiente de bienes y servicios públicos y, al mismo tiempo, fortalecer el desempeño operacional de los organismos públicos. Para ello es necesario desarrollar indicadores compartidos y transversales de resultados y establecer convenios de desempeño y de gestión en reparticiones públicas clave. - Para lograr estos objetivos, ha sido muy importante recuperar el ciclo presupuestario (que perdió su papel rector de discusión de las políticas públicas durante los años de alta inflación) en muchos países de América Latina, dado que resulta un instrumento transparente y democrático de asignación del gasto público. - También son patentes los progresos en materia de planificación estratégica y de asignación plurianual de inversiones. La función de asignación se ha visto igualmente robustecida con el reciente desarrollo y fortalecimiento de los sistemas de evaluación de programas y de inversiones públicas. La consolidación de los sistemas integrados de administración financiera y del gobierno electrónico o digital han marcado la agenda en cuanto a la modernización del sector público. Tal vez, una asignatura pendiente de estas transformaciones sea la gestión de los recursos humanos en el sector público. Es indispensable asegurar la calidad de las políticas públicas y aumentar la capacidad de generación de consensos construyendo una “nueva arquitectura estatal” (CEPAL, 2010)

COMPARTIR VISIONES Y ESTRATEGIAS DE LARGO PLAZO En los años de “repliegue” de la planificación, los debates nacionales fueron sustituidos por los postulados de los organismos internacionales de financiamiento. Tras el agotamiento de estas recetas, la mirada de los países se vuelve hacia nuevos modelos o se retoman los antiguos. La planificación para el desarrollo emerge como un elemento clave para configurar el panorama de la gestión pública. La planificación para el desarrollo se inscribe en un proyecto de país y constituye un instrumento indispensable para conducir el proceso de transformación de la gestión pública y de la sociedad, sujeto a un esquema de concertación nacional y de alianzas público-privadas. La planificación del propio sector público es fundamental para que la administración pública sea transparente e interactúe con la sociedad civil. La planificación para el desarrollo apunta a definir contenidos. A partir de la visión de lo que se quiere lograr, se acuerdan las políticas necesarias para lograrla y se definen indicadores que permiten medir progresos en ciertos plazos acordados. Es un proceso gubernamental integrador, explícito, organizado y participativo. Tiene una dimensión técnica importante pero, sobre todo, una dimensión política muy relevante. La obtención de resultados que redunden en el bienestar de los ciudadanos –como preocupación central del desarrollo- tiene una relación directa con la capacidad de los países para establecer sus prioridades y plasmarlas en políticas y planes coherentes con los desafíos del largo plazo. Tal y como lo ha planteado el ILPES en numerosos documentos, algunas de las tareas de la planificación son la prospectiva, la formulación de políticas públicas, la coordinación interinstitucional y la evaluación de programas y políticas. En la región ya hay un grupo considerable de países que han emprendido prometedores procesos de elaboración de visiones de largo plazo para la conducción de sus economías y sociedades, que permiten trazarse metas más trascendentales y ambiciosas.

DESARROLLAR MARCOS DE GASTO DE MEDIANO PLAZO Y PRESUPUESTOS PLURIANUALES Una vez definidas las estrategias y planes nacionales de desarrollo, los marcos de gasto de mediano plazo resultan fundamentales para vincular el diseño de las políticas, la planificación y el presupuesto. Una política consta de programas y medidas que se llevarán a cabo más allá de un ejercicio presupuestario ya que generalmente incidirán en los costos de anos futuros. Los marcos de gasto a mediano plazo ofrecen un instrumento de presupuesto que permite diseñar e implementar políticas más realistas, cuyo plazo puede oscilar entre 3 y 5 años, de los cuales el primero es el que figura en el presupuesto y los siguientes representan proyecciones. De menor a mayor nivel de desagregación o profundidad, los marcos de mediano plazo pueden clasificarse en: marco macroeconómico, marco fiscal, marco presupuestario, presupuesto plurianual y presupuesto plurianual por resultados, como se detalla en el cuadro. Según la OCDE, la verdadera revolución de la gestión pública ha de ser la presupuestación plurianual por resultados. Es sabido que contribuye a la priorización estratégica del gasto y a la eficiencia y eficaca de la gestión. Su escaso desarrollo constituye uno de los principales obstáculos para el cumplimiento de las prioridades de las políticas públicas establecidas como compromisos en las agendas de desarrollo.

CONSOLIDAR LA GESTIÓN PÚBLICA PARA LOGRAR RESULTADOS DE DESARROLLO Presupuesto público como expresión financiera del plan de gobierno En 2011 el ILPES realizó una encuesta a directivos de presupuesto para conocer el estado actual de las prácticas presupuestarias y su relación con los procesos de planificación y de evaluación. Más allá del análisis de los resultados de la integración entre el plan y el presupuesto (gráfico de la izquierda), lo llamativo es la varianza en las respuestas. Existen países como Cuba y Honduras cuya respuesta se sitúa en el 80% de los programas presupuestarios para las tres preguntas formuladas, mientras que en Panamá y Costa Rica solo es de un 20% para las dos primeras preguntas, y en Ecuador, Guatemala y El Salvador el porcentaje es también inferior al 20% para la tercera pregunta. Del gráfico de la derecha se desprende que solo un 38% de las entidades establecen acuerdos institucionales para cumplir con los lineamientos del plan nacional de desarrollo. A su vez, solo algo más del 50% de los ministerios realizan procesos de planificación estratégica. De lo anterior se deduce que: los procesos de planificación estratégica no cuentan con inserción institucional; el principal problema es la capacidad de incoporar el proceso de planificación en la rutina de las organizaciones y vincularlo al presupuesto y a incentivos claros que motiven a las entidades a alcanzar los objetivos. Presupuesto basado en resultados: orientado a la provisión de bienes y servicios

Lecciones aprendidas en la planificación del gasto público Definir resultados prioritarios en base a indicadores de impacto, de mediano plazo Compartir objetivos: un plan, una meta, varias entidades Simplificar los sistemas de seguimiento en base a indicadores intermedios Articular las prioridades políticas con los marcos fiscales de mediano plazo, el presupuesto y los sistemas de inversión pública Generar responsabilidades al más alto nivel para el cumplimiento de las metas Fortalecer sistemas institucionalizados de rendición de cuentas y de evaluación de políticas y programas Luego de publicar los planes, los países deben fortalecer su seguimiento, mediante sistemas de monitoreo y evaluación específicos. En general se tiene poca experiencia en esta nueva función pública, por lo que es importante fortalecer las Instituciones de Planificación y de seguimiento de las prioridades.