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LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES EN AMÉRICA LATINA Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico CEPAL Curso Políticas Macroeconómicas.

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1 LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES EN AMÉRICA LATINA Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico CEPAL Curso Políticas Macroeconómicas y Finanzas Públicas ILPES Santiago de Chile, Santiago Noviembre de 2007

2 CONTENIDO Introducción Características estructurales en América Latina Asignación del gasto entre niveles de gobierno Reasignación de funciones: descentralización Reasignación de funciones: motivación Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: Recursos propios Transferencias La situación fiscal actual: oportunidades y tentaciones Desafíos y temas pendientes

3 Características estructurales en AL: Alta desigualdad en la distribución personal del ingreso Fuente: CEPAL (2006)

4 Características estructurales en AL: Estructura de la distribución del ingreso por deciles Fuente: CEPAL (2006)

5 Características estructurales en AL: Desigualdad regional en la distribución del ingreso PaísNiveles de gobiernoRelación ArgentinaProvincias8.6 BrasilEstados7.2 ChileRegiones4.1 GuatemalaDepartamentos6.4 MexicoEstados6.2 PeruMunicipios7.7 UruguayMunicipios2.4 Fuente: Cetrangolo (2006) Relación entre los productos per capita de las jurisdicciones más pobre y más ricas de cada país

6 Desigualdad regional en la distribución del ingreso: AL - OCDE

7 Elevada proporción de población urbana POBLACIÓN URBANA, 2003 (Porcentajes respecto del total de la población)

8 Características estructurales: la economía informal (En % del PIB) Fuente: elaboración propia sobre la base de Schneider (2006)

9 Características estructurales: la economía informal (En % del PIB) Fuente: elaboración propia sobre la base de Schneider (2006)

10 Política tributaria en AL Carga tributaria baja y dependiente de impuestos indirectos...

11 …..con esfuerzo fiscal heterogéneo Carga tributaria por países en 2006

12 … con baja recaudación de impuestos directos…. (En % del PIB) – Año 2005 Comparación internacional tributación directa – en % del PIB – Año 2005

13 Características estructurales en AL - Heterogeneidad institucional - Países federales y unitarios - Reformas constitucionales: Perú (1979), Guatemala (1995), Brasil (1988), Colombia (1991), Nicaragua (1995), Uruguay (1996) - Otros cambios normativos que impulsaron mayor autonomía municipal: Honduras (1991), Chile (1999), Colombia (2001) - Rasgos específicos: multilinguismo, conflictos armados, programas de reducción de deuda

14 Gobiernos subnacionales en países federales y unitarios

15 Descentralización: proceso generalizado en región heterogénea ALGUNOS INDICADORES SOCIALES

16 Clasificación de países por indicadores sociales y económicos Grupo A: Altos IDH y producto por habitante y menos del 30% de población pobre (Argentina, Chile, Uruguay y Costa Rica) Grupo B: Altos o relativamente altos producto por habitante, IDH y menos del 40% de población pobre (México, Panamá y Brasil) Grupo C: Producto por habitante e IDH medianos o mediano altos y alrededor del 50% de población pobre (Colombia, Venezuela, Perú, Ecuador, Rep. Dominicana y El Salvador) Grupo D: Bajos IDH y producto por habitante, con más del 60% de la población pobre (Nicaragua, Paraguay, Honduras y Guatemala)

17 Descentralización: proceso generalizado en región heterogénea NIVEL DE DESCENTRALIZACIÓN (Gasto público subnacional como porcentaje del total))

18 18 Relaciones intergubernamentales: Cuatro grandes preguntas Quién hace qué? La pregunta de la asignación de gastos Quién colecta los impuestos? La pregunta de la asignación de ingresos Cómo es el desbalance a resolver entre ingresos y gastos de los gobiernos subnacionales que surge de las respuestas dadas a las primeras dos preguntas? La pregunta del desbalance vertical. En qué medida las instituciones fiscales deberían tratar de ajustar las diferencias en las necesidades y capacidades entre las diferentes unidades gubernamentales al mismo nivel de gobierno? La pregunta del desbalance horizontal oigualación.

19 ELEMENTOS DE LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES Gobierno local1 Gobierno local 3 Gobierno local 2 Asignación de gastos Asignación de ingresos Transferencias compensatorias Gobierno Central Recaudación ingresos & transferencias Acceso a financiamiento

20 ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO Recomendaciones Asignar a cada nivel de gobierno aquellas funciones que pueda realizar de manera más eficiente. Delimitar competencias de gasto antes de transferir las fuentes de financiamiento. Que sea clara y las funciones de gasto se superpongan lo menos posible. Tener en cuenta los tamaños y capacidades institucionales de los GSN para ejercer eficazmente sus funciones.

21 ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO 19 PAÍSES: ASIGNACIÓN DE RESPONSABILIDADES EN LA PROVISIÓN DE SERVICIOS ENTRE DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO

22 ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO - Heterogénea definición constitucional - Argentina: provincias conservan competencias no delegadas. - Brasil: los estados se reservan competencia residual - Colombia: la Const. establece las funciones generales para los tres niveles de gobierno. - Proceso de reasignación de funciones: - Descentralización - Motivaciones

23 ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO - Diferentes procesos históricos - Heterogénea definición constitucional - Argentina: provincias conservan competencias no delegadas. - Brasil: los estados se reservan competencia residual - Colombia: la Const. establece las funciones generales para los tres niveles de gobierno. - Proceso de reasignación de funciones: - Descentralización - Motivaciones

24 REASIGNACION DEL GASTO ENTRE NIVELES DE GOBIERNO: DESCENTRALIZACIÓN GASTOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES (Promedio de los niveles en porcentajes del PIB)

25 GASTOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES EN EDUCACIÓN Y SALUD (En porcentaje del Gasto Público total en esa finalidad) REASIGNACION DEL GASTO ENTRE NIVELES DE GOBIERNO: DESCENTRALIZACIÓN

26 GASTOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES EN EDUCACIÓN Y SALUD (En porcentaje del Gasto Total Subnacional) REASIGNACION DEL GASTO ENTRE NIVELES DE GOBIERNO: DESCENTRALIZACIÓN

27 REASIGNACION DEL GASTO ENTRE NIVELES DE GOBIERNO: MOTIVACIONES Procesos de reasignación de responsabilidades del gasto: Reformas sectoriales (Chile) Necesidades financieras del gobierno central (Argentina) Promoción de democracia reduciendo poder del gobierno central (Brasil) Reformas políticas (Bolivia, Colombia, Perú) Un nuevo desafío: los programas asistenciales de transferencias financieras a las personas (Chile Solidario, Oportunidades, Bolsa Familia, PJJHD)

28 Gasto Social: Programas de Transferencias Condicionadas PROGRAMABeneficiarios / Población (%) Gasto / PIB (%) Bolsa Familia (Brasil, 2003) 16.00,28 Chile Solidario (Chile, 2002) 6,50,10 Familias en Accion (Colombia, 2001) 4,00,30 Superémonos (Costa Rica, 2000) 1,10,02 Programa de Asignación Familiar PRAF (Honduras, 1990)4.70,02 Programa de Avance Mediante Salud y Educación, PATH (Jamaica, 2002) 9.10,32 Oportunidades (Ex-Progresa) (México, 1997) 25.00,32 Red de Protección Social Mi Familia (Nicaragua, 2000) 1,20,02

29 ELEMENTOS DE LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES Y LAS PREGUNTAS BASICAS Gobierno local1 Gobierno local 3 Gobierno local 2 Asignación de gastos Asignación de ingresos Transferencias compensatorias Gobierno Central Recaudación ingresos & transferencias Acceso a financiamiento

30 FINANCIAMIENTO DE LAS RESPONSABILIDADES SUBNACIONALES Alta simetría vertical Baja recaudación impuestos patrimoniales Distribución intergubernamental de las rentas de productos no renovables

31 31 Asignación de ingresos Cada nivel de gobierno requiere ingresos suficientes Ingreso propio Transferencias de otro nivel Cada país interpreta esto de diferentes maneras Algunos países tienen bases impositivas distintas para distintos niveles de gobierno. Otros países tienen considerables superposiciones en sus bases tributarias.

32 32 Asignación de ingresos Tres opciones: Asignar todos impuestos al gobierno local Asignar todos los impuestos al gobierno central y de allí aplicar un sistema de distribución de ingresos o otorgar donaciones a los gobiernos locales Dar algún poder sobre los impuestos a las jurisdicciones locales y si el desbalance persiste, complementar con transferencias federales.

33 ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS TRIBUTARIOS Cuatro principios a considerar: Rendicion de cuentas Bases tributarias con alta movilidad o fluctuaciones ciclicas Impuestos al consumo Impuestos sobre la renta Impuestos patrimoniales

34 FINANCIAMIENTO DE LAS RESPONSABILIDADES SUBNACIONALES Racionalidad de la asignación de recursos subnacionales Mix recursos propios y transferencias El impuesto inmobiliario en la región Distribución intergubernamental de las rentas de productos no renovables

35 Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: recursos propios GOBIERNO PROVINCIALGOBIERNO MUNICIPAL ArgentinaImpuestos sobre ingresos brutos, propiedades, automóviles, sellos. Tasas y contribuciones por servicios BrasilIVA cargado en el origen, porcentaje fijo del impuesto sobre la renta e impuestos sobre el consumo del gobierno central Impuestos sobre la propiedad y servicios ColombiaImpuestos a la cerveza, el tabaco, los licores y la gasolina Impuesto sobre las propiedades, el impuesto de industria y comercio, sobretasa a la gasolina EcuadorAlcabalas, contribuciones de mejoras Impuestos sobre los predios (urbanos, rurales), alcabalas, activos MéxicoImpuestos menores sobre la nómina y vehículos Impuesto sobre las propiedades, patentes de giro PerúImpuestos sobre la compra de vehículos y patentes de giro Impuesto sobre las propiedades VenezuelaImpuestos sobre la propiedad, impuestos sobre los vehículos

36 Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: recursos propios Fuente: Cetrángolo (2006) ESTRUCTURA DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA POR NIVEL DE GOBIERNO

37 Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: recursos propios Fuente: Lincoln Institute of Land Policy RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL- (En porcentaje del PIB)

38 Financiamiento de las responsabilidades subnacionales Fuente: ESMAP (2005) e información oficial DISTRIBUCION DE LA RECAUDACIÓN PROVENIENTE DE RECURSOS NO RENOVABLES. PARTICIPACIÓN DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES (En porcentajes)

39 Financiamiento de las responsabilidades subnacionales Fuente: ESMAP (2005) DISTRIBUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN PROVENIENTE DE RECURSOS NO RENOVABLES Promedio (En millones de dólares y porcentajes)

40 ELEMENTOS DE LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES Y LAS PREGUNTAS BASICAS Gobierno local1 Gobierno local 3 Gobierno local 2 Asignación de gastos Asignación de ingresos Transferencias compensatorias Gobierno Central Recaudación ingresos & transferencias Acceso a financiamiento

41 TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Llegado este punto, estamos en condiciones de analizar la lógica de los diferentes esquemas de distribución de recursos. Ella se relaciona con la asimetría interjurisdiccional existente entre responsabilidad de gastos y disponibilidad de recursos. De acuerdo con la experiencia internacional, prevalece un mayor grado de concentración de la recaudación tributaria en manos del nivel central y, por lo tanto, los gobiernos provinciales y municipales dependen financieramente del gobierno central, dando origen a diferentes sistemas de transferencias intergubernamentales

42 Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: transferencias intergubernamentales Características de estos sistemas Criterios de distribución Condicionalidad

43 43 Transferencias Intergubernamentales Las transferencias son necesarias si, por alguna razón: Los servicios deben ser proporcionados por gobiernos locales que no tienen capacidad fiscal para financiarlas a niveles considerados adecuados. Si hay externalidades asociadas con los servicios en cuestión. En la medida en que existan fuertes diferencias regionales (necesidades y capacidades).

44 44 Transferencias Intergubernamentales Elementos claves de diseño: Monto a distribuir Fórmula distributiva Condicionalidad

45 45 Tranferencias Intergubernamentales Determinantes del monto a distribuir: Tres maneras Como una porción fija de los ingresos del gobierno central o algún otra base macro, ej., como porcentaje del PIB. (Distribución primaria) Sobre una base ad hoc, que se determina como cualquier otro gasto presupuestario. Cada año en el presupuesto. En base a una fórmula (como proporción de gastos específicos locales o en relación a algunas características generales de las jurisdicciones receptoras).

46 Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: transferencias intergubernamentales CARACTERÍSTICAS DE LOS SISTEMAS DE TRANSFERENCIAS EN AMÉRICA LATINA (77 sistemas analizados)

47 Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: transferencias intergubernamentales Repartos entre el gobierno central y gobiernos intermedios (Argentina, Venezuela) Repartos entre el gobierno central y diferentes niveles de gobierno subnacional (Brasil) Sistemas que incluyen recursos provenientes de recursos naturales (México, Perú) Sistemas con excepciones (Municipios con puerto en Honduras) Reparto horizontal (Chile) Reparto que incorpora destinos diferentes a los gobiernos subnacionales (Universidades en Bolivia) Reparto de fondos provenientes del alivio de la deuda (Bolivia)

48 TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES: CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN Coeficientes fijos (Argentina) Según indicadores generales con diferente grado de complejidad (México, Guatemala, Perú, Honduras) Según indicadores sectoriales (Colombia) De transición (Nicaragua, Colombia)

49 TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES: CONDICIONALIDAD Condicionalidades generales (Bolivia, El Salvador, Uruguay) Condicionalidades específicas (Brasil, Argentina, Guatemala) Sistema general de transferencias con uso condicionado (Colombia, México) Incentivos específico (Fondo Hondureño de Inversión Social, Plan Nacer Argentina)

50 ELEMENTOS DE LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES Y LAS PREGUNTAS BASICAS Gobierno local1 Gobierno local 3 Gobierno local 2 Asignación de gastos Asignación de ingresos Transferencias compensatorias Gobierno Central Recaudación ingresos & transferencias Acceso a financiamiento

51 COORDINACIÓN MACROECONÓMICA Y FISCAL A partir de mediados de los 90, fuerte aumento de deuda SN. Rescates de parte de los GC, con armado de programas de coordinación de endeudamiento. Irrupción de las reglas macro fiscales Impacto de la descentralización en la función de estabilización macro

52 Crecimiento del endeudamiento a partir de mediados de los 90 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE – DEUDA PÚBLICA DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES, (En % de PIB)

53 Se implementaron diversos mecanismos de coordinación fiscal Regla de saldo País Fecha de implementació n CoberturaTipoReglas AdicionalesEstatutoSanciones Argentina2004Federal y subnacional Crecimiento nominal del gasto primario no podrá superar la tasa de aumento nominal del PIB LegalFinancieras Brasil2001Federal y Subnacional Equilibrio corriente (subnacional); superávit primario (federal) límites de gasto salarial (porcentaje del total ) LegalJudicial Chile2000CentralSuperávit global estructural (1% del PIB) Fondo de Compensación del Cobre (FCC) PolíticaReputacional es Colombia2001Gobiernos Subnacionales Equilibrio corrienteFondo Nacional del Café (FNC); Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) LegalJudicial México1917Gobiernos Subnacionales Equilibrio corrienteFondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros (FEP) LegalReputacional es Perú2003NacionalDéficit inferior a 1% del PIB; crecimiento real del gasto primario no superior a 3% por año Fondo de Estabilización FiscalLegalJudicial Venezuela2000NacionalEquilibrio CorrienteFondo de Estabilización Macroeconómica (FEM) LegalJudicial Regla de deuda Argentina2004Gobiernos Subnacionales Límites anuales de endeudamiento, de manera tal que los servicios no superen el 15% de los recursos corrientes LegalFinancieras Brasil2001Gobiernos Subnacionales Límites anuales de endeudamientoLegalJudicial Colombia1997Gobiernos Subnacionales Límite al endeudamiento, de acuerdo con indicadores de solvencia y liquidez LegalFinancieras

54 54 COORDINACIÓN MACRO FISCAL: IMPLEMENTACIÓN Instrumentos prácticos: Variables macro claves comunes Crecimiento, precios, inflación Clasificación de ingresos y gastos común Procedimientos uniformes en la planificación del presupuesto Preparación oportuna de los presupuestos Planes presupuestarios

55 Históricamente América Latina ha registrado cuentas fiscales deficitarias AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESO, GASTO Y RESULTADO GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL (En porcentajes del PIB, promedios simples) La situación fiscal actual

56 En los últimos años se evidencia una importante mejora… La situación fiscal actual AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE - INGRESOS, GASTOS Y RESULTADO GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL, (Promedio Simple, En % de PIB)

57 ..aún si se amplía la cobertura (SPNF)… La situación fiscal en perspectiva AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE – RESULTADO PRIMARIO Y RESULTADO GLOBAL DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO, (Promedio Simple, En % de PIB)

58 Los gobiernos subnacionales también han mejorado sus cuentas públicas La situación fiscal en perspectiva AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE - INGRESOS, GASTOS Y RESULTADO PRIMARIO DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES, (Promedio Simple, En % de PIB)

59 Aun así sus niveles de deuda se mantienen altos en algunos países AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE – DEUDA PÚBLICA DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES, (En % de PIB)

60 Debe tenerse en cuenta que la situación actual es fuertemente influenciada por los altos términos de intercambio Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. La situación fiscal actual

61 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: DEUDA PÚBLICA DEL SECTOR PUBLICO NO FINANCIERO Y TÉRMINOS DEL INTERCAMBIO DE LOS PAÍSES ESPECIALIZADOS EN PRODUCTOS NO RENOVABLES,

62 Desafíos y temas para la discusión Considerar condicionantes estructurales. Secuencia en la asignación de responsabilidades de gasto. Disparidades regionales y capacidades subnacionales. Debilidad de los recursos propios (impuesto predial) Distribución de la renta de la explotación de recursos no renovables Reglas de responsabilidad fiscal, la gestión descentralizada del gasto público y mecanismos de rendición de cuentas. La situación fiscal actual: ¿Oportunidad o Tentación? Pacto fiscal Tarea pendiente: Descentralización para el desarrollo.

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