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Evasión y Gasto Tributario en América Latina María Victoria Espada T. Dirección de Gestión Pública y Regulación ILPES, CEPAL, Naciones Unidas XII CURSO.

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1 Evasión y Gasto Tributario en América Latina María Victoria Espada T. Dirección de Gestión Pública y Regulación ILPES, CEPAL, Naciones Unidas XII CURSO INTERNACIONAL REFORMAS ECONÓMICAS Y GESTIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICA Santiago de Chile, 8 de Noviembre al 3 de diciembre de 2004

2 Contenido I. Estructura impositiva II. Evasión de impuestos - Causas - Por qué medir la evasión - Métodos de estimación III. Gasto Tributario - Concepto y Características - Objetivos y Clasificaciones - Medición - Comparación, Información y Recomendaciones IV. Reflexiones finales

3 I.- Estructura impositiva Objetivo de un Sistema Tributario: proporcionar recursos suficientes para financiar el Gasto Público. Esta suficiencia del ST depende básicamente de: a) Diseño del sistema impositivo (legislación, tipos de impuestos, nivel y estructura de alícuotas, exenciones). b) Eficiencia de la AT.

4 los altos niveles de evasión impositiva… el bajo nivel de conciencia tributaria… los numerosos beneficios tributarios y tratamientos especiales… …afectan la suficiencia recaudatoria de los ST y resulta difícil atender el Gasto Público… En América Latina:

5 Fuente: OXLAD para serie , CEPAL para serie América Latina: Ingresos y Gastos del Gobierno Central , promedio simple, como % de PIB.

6 En la medida en que: los ingresos no tributarios sean limitados, el gasto público no se reduzca, … los ingresos tributarios seguirán siendo insuficientes… … sin embargo… …existe margen de maniobra suficiente para trabajar sobre los ST actuales sin necesidad de crear nuevos impuestos con afán meramente recaudatorio…

7 Comparación Internacional de la Carga Fiscal, (% PIB) Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Públicas, Notas: Las cifras de la OCDE tienen cobertura Gobierno General, al igual que Argentina, Brasil y Chile. El resto tiene cobertura Gobierno Central.

8 II. Evasión Impositiva Tema de vital importancia en América Latina: círculo vicioso difícil de romper. En los países desarrollados la evasión oscila entre 5% y 15% de la recaudación potencial. En países en desarrollo la evasión supera el 30% y es inversamente proporcional al ingreso por habitante.

9 Ingreso por habitante / Países / Evasión Fuente: "Frediani, R (2001).

10 Causas de la evasión Número y cuantía de las alícuotas. Curva de Laffer. Nivel de fiscalización de las AT y sanciones. Complejidad del Sistema Tributario. Términos de intercambio con el Gobierno. Internalización y aceptación de la evasión. Posibilidades de evasión: trabajadores dependientes versus trabajadores autónomos.

11 Por qué medir la evasión Para tener estimaciones de evasión por impuesto y sector y, así, focalizar los esfuerzos de fiscalización. Evaluar y controlar la eficiencia de la AT, incrementando sus recursos, si fuese necesario Medir los efectos de las políticas de fiscalización y de las reformas tributarias. Incrementar los ingresos públicos mediante la mejora en la recaudación.

12 Algunos datos de evasión en América Latina Fuente: Elaboración propia a partir de estimaciones de los países.

13 Métodos de estimación de evasión Método directo: identificación de cada contribuyente y suma de todos ellos. Difícil de realizar. Métodos indirectos: diversidad de modelos a utilizar: 1) Estimación del potencial teórico. 2) Métodos muestrales de auditorías: a) Muestra representativa de contribuyentes. b) Método del punto fijo. 3) Sondeo entre contribuyentes acerca de su estimación de evasión. 4) Información obtenida por las oficinas recaudadoras. Evasión y economía informal

14 Coeficiente de Cumplimiento del IVA (%) Coeficiente de Cumplimiento: cociente entre recaudación neta de devoluciones de IVA y recaudación potencial. Recoge diversas formas de incumplimiento (morosidad, evasión, elusión). Determinantes: - Nro. de tasas de IVA - Amplitud de la base. - Nivel de alícuota. - Experiencia en aplicación. - Desarrollo tecnológico y formación del personal de AT.

15 Fuente: Bergman, M. (2000) Coeficiente de cumplimiento del IVA en Argentina, Chile y México,

16 Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Nota: Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual. Productividad del IVA: cantidad recaudada (% de PIB) dividida por alícuota del impuesto. Da una idea sobre el nivel de cumplimiento. Altos niveles de productividad estarían asociados con altos niveles de cumplimiento. Productividad del IVA en América Latina, 2003 (en %)

17 Economía Informal por Regiones, (% de PIB). Fuente: "Tamaño del Sector Informal y su Potencial de Recaudación en México", Universidad Autónoma de Nuevo León, Facultad de Economía, 2004.

18 Recaudación y Sector Informal (% PIB) Fuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer con datos de SHCP y OCDE.. Nota: los datos son de 1999.

19 III. Gasto Tributario (GT) Concepto desarrollado en EE.UU. y Alemania en los años 60 y extendido a países de la OECD en los 70 y 80. Brasil fue el pionero en América Latina. En los últimos años, los GT han cobrado especial relevancia. Estudios recientes sugieren incorporarlos como un elemento más del proceso presupuestario. OCDE Y FMI.

20 Gasto Tributario: concepto Renuncia tributaria: recaudación que el fisco deja de percibir, producto de la aplicación de franquicias o regímenes impositivos especiales, cuya finalidad es favorecer o estimular determinados sectores, actividades, regiones o agentes de la economía.

21 Gasto Tributario: características Gasto indirecto del Gobierno, realizado vía ST. Para atender objetivos económicos y/o sociales. De carácter compensatorio o incentivador. Constituyen una excepción a la norma (benchmark). Reducen la recaudación potencial. Aumentan disponibilidad económica del contribuyente.

22 Gasto Tributario: objetivos (1) Atraer inversión y/o nueva tecnología. Fomentar desarrollo de industrias estratégicas. Promover áreas geográficas deprimidas o con menor desarrollo relativo. Mantener la competitividad como país y resultar atractivo respecto a países vecinos. Diversificar la estructura económica (países dependientes de commodities).

23 Gasto Tributario: objetivos (2) Generar empleo. Entrenar, capacitar y desarrollar capital humano. Sustituir gastos explícitos y directos del gobierno. Simplificar o disminuir costos de la AT. Promover equidad.

24 Gasto Tributario: clasificación Según efecto que ocasionan en el Sistema Tributario: oEliminan pago del impuesto: exoneraciones, importaciones temporales. oPermiten recuperar el impuesto previamente pagado: devoluciones. oDisminuyen la tasa efectiva: deducciones, tasas reducidas o diferenciadas. oRetrasan el pago del impuesto: diferimientos. oCrean sistemas simplificados: regímenes simplificados. Impuesto afectado: renta, IVA, específicos… Sector de actividad: editorial, automotriz, construcción… Funcionalidad: sanidad, educación, inmobiliario… Ámbito de aplicación: GC, GL, GG, etc.

25 Gasto Tributario: medición Finalidad Asegurar su efectividad, eficiencia y equidad. Dotar de mayor transparencia a las cuentas públicas. Reducir la discrecionalidad administrativa. Identificar perdedores y ganadores y efectos distributivos Evaluar desempeño del ST y orientar posibles mejoras… … es decir, para poder controlar, informar y comparar… Metodologías: recaudación perdida (ex-post), ganancia en recaudación (ex-ante) y gasto equivalente.

26 Efecto Distributivo del Gasto Tributario en Brasil, Fuente: Demostrativo dos Benefícios Tributários, Ministério da Fazenda, Brasil.

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28 Gasto Tributario en Chile por sector beneficiado, 2003.

29 Gasto Tributario: comparación Diferencias en definición del benchmark. Variedad metodológica. Diferencia de coberturas (GC, GG…). Escasez de datos a nivel internacional. No todos los GT por tipo de impuesto son considerados. Interacción entre diferentes impuestos.

30 Comparación Internacional Ingresos Tributarios vs. Gastos Tributarios (% PIB)

31 Gasto Tributario: información Cómo hacerlo? 1.Requerido legalmente. 2.Frecuencia de medición e información (anual). 3.Mayor detalle posible: descripción, objetivo, impuesto afecto, cobertura, clasificación, método de estimación, alcance temporal, etc. … es decir… …incorporar el GT en el proceso presupuestario y darle mismo tratamiento que a los gastos directos…

32 Gasto Tributario: recomendaciones 1.- Prudencia en su utilización: pérdida de recaudación y dificultad de eliminación. 2.- Necesidad de conocerlos y medirlos: se favorece la transparencia de las cuentas públicas. 3.- Deseable incorporarlos en el proceso de elaboración de los presupuestos del Estado. El mix base tributaria amplia + tipos impositivos reducidos sólo es posible con la reducción y control del GT.

33 IV. Reflexiones finales …momento clave de las finanzas públicas: incapacidad de financiar el gasto con recursos recurrentes. Limitaciones para crear nuevos impuestos y aumentar alícuotas. Eficiencia de la AT, conciencia y cultura tributaria para combatir la evasión. Control de GT como nueva fuente de recursos fiscales.


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