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Perspectivas de una reforma tributaria integral con equidad: ¿Hacia un pacto fiscal en el Perú ? Department for International Development DFID Rossana.

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Presentación del tema: "Perspectivas de una reforma tributaria integral con equidad: ¿Hacia un pacto fiscal en el Perú ? Department for International Development DFID Rossana."— Transcripción de la presentación:

1 Perspectivas de una reforma tributaria integral con equidad: ¿Hacia un pacto fiscal en el Perú ? Department for International Development DFID Rossana Mostajo G. XVI Seminario Regional de Política Fiscal Santiago de Chile, 27 enero 2004

2 Etapas de la política y administración

3 Caracterización CRITERIOCARACTERIZACION Suficiencia - No es capaz de financiar las actividades del Estado - Marcada inestabilidad debido a su dependencia de la actividad económica y frecuentes cambios normativos - Capacidad muy disminuida en razón de gastos tributarios, informalidad y alta evasión - Comportamiento procíclico de la recaudación Simplicidad Pocos tipos de impuesto pero con gran complejidad al interior de cada uno Transparencia y cumplimiento - Proliferación de gastos tributarios y convenios de estabilidad - Espacios para eludir y evadir - Complejidad administrativa - Ineficiencia económica potenciada al distorsionar la asignación de recursos - Uso de mecanismos extra-presupuestarios elevan la opacidad del sistema Eficiencia · Menor rentabilidad y rendimiento de impuestos y elevación de costos medios - Deficiente recaudación y bajo rendimiento de los impuestos municipales - Alta tasa de evasión en el IGV Progresividad - Alto grado de concentración de la recaudación - Mermada por las erosiones del sistema - Predominio de impuestos regresivos y baja recaudación de los progresivos Fiscalización · Muy concentrada en los principales contribuyentes - Complejidad normativa y múltiples tratamientos diferenciados - Fiscalización debilitada e insuficiente - Accionar limitado por marco legal

4 Equidad y neutralidad Exoneraciones y regímenes promocionales IGV Impuesto a la renta ISC * NEUTRALIDAD ECONÓMICA EQUIDAD

5 Exoneraciones 1.7 % Evasión IGV 2.0 % Contrabando 0.5 % Evasión 4ta. Categ. 0.1 % TOTAL …. 4.2 % PBI Perforaciones del sistema

6 Costo de la administración tributaria Sunat + Aduanas * El costo de cada US$100 de recaudación se incrementa de US$3.16 a 3.36 entre el * Es más costosa la recaudación de aduanas (US$2.8 Sunat vs. US$4.5 Aduanas el 2002) Sunat * En 1994: Perú tenía el costo más alto de la región * Entre 1994 y 2002 se ha más que duplicado

7 Concentración de la recaudación ene-jul 2003 Fuente: Elaborado sobre la base de Sunat.

8 Incidencia del IGV: 2002 % del ingreso per cápita por quintil Fuente: Elaborado sobre la base de INEI (Enaho 2002-IV).

9 Opacidad Gastos tributarios y Convenios de estabilidad: * Dificultan la gobernabilidad en términos de transparencia, responsabilidad y predictibilidad * Atentan contra la equidad horizontal * Generan mayores distorciones

10 Modificaciones al sistema tributario 1994-jul 2003 Fuente: Cámara de Comercio de Lima

11 En el Perú, el gasto público no es tiene la fuerza redistributiva necesaria para contrarrestar las inequidades y distorsiones del sistema tributario

12 Distribución geográfica del gasto Presupuesto 2004 Fuente: Elaborado sobre la base de INEI y MEF.

13 Rigidez salarial en los programas sociales % gasto total, ene-ago 2003 Fuente: Elaborado sobre la base de SIAF-MEF.

14 Cobertura de los programas sociales % de filtración Fuente: Elaborado sobre la base de ENAHO (2002), MEF y Evaluaciones de impacto de los programas de alimentación complementaria (2003). */ Menores de 16 años. **/ Medido por la cobertura en el 40% más pobre. Nivel de pobreza

15 No existe legitimización ni credibilidad en el sistema tributario en la medida que por el lado del pago de impuesto, se percibe altos grados de inequidad horizontal y opacidad de los mecanismos implementados y por el lado del destino de los recursos, no se percibe una adecuada atención a las necesidades de la población, tanto en términos de cobertura como de calidad. No existe legitimización ni credibilidad en el sistema tributario en la medida que por el lado del pago de impuesto, se percibe altos grados de inequidad horizontal y opacidad de los mecanismos implementados y por el lado del destino de los recursos, no se percibe una adecuada atención a las necesidades de la población, tanto en términos de cobertura como de calidad. Con todo:

16 * El diseño tiene en esencia los principios básicos deseados por un sistema tributario, sin embargo se ha ido deteriorando y perforando * Al sistema tributario se le ha venido exigiendo lograr objetivos múltiples de manera simultánea * Los objetivos de recaudación de corto plazo han caracterizado a las reformas y modificaciones del sistema * Bajo objetivos que el sistema considera progresivos y equitativos, se han introducido mecanismo que lo han erosionado generando efectos contrarios a los deseados

17 * La administración tributaria ha tenido avances importantes y se ubica entre las mejores de la región, sin embargo, le resta un largo camino para lograr niveles de eficiencia y eficacia en la recaudación acordes con las necesidades de financiamiento y de equidad del país. * El factor político juega un rol central y hasta preponderante por sobre lo técnico * Existe un divorcio macro-micro que no ha permitido una consistencia entre el crecimiento económico y la reducción de la pobreza

18 Consideraciones: * Lo tributario tiene un rol importante en cualquier estrategia de superación de la pobreza * La equidad no debe ser un objetivo tributario primario, pero sí una variable de diseño

19 * Cualquier propuesta tributaria debe analizar de manera explícita el costo-beneficio en términos de la recaudación esperada, las consecuencia distributivas y la eficiencia económica * Es necesario identificar a los ganadores y perdedores de manera objetiva * Las prácticas extrapresupuestarias deben sustituirse por mecanismos explícitos de gasto y/o regulación

20 GOBERNABILIDAD FISCAL Es la capacidad de los gobiernos para llevar a cabo una política fiscal sostenible y creíble, con el mínimo costo posible para la eficiencia de la gestión pública. No existe gobernabilidad fiscal cuando los arreglos institucionales o los conflictos políticos impiden el logro de acuerdos estables y duraderos en torno a las finanzas públicas

21 La gobernabilidad del sistema tributario requiere: legitimidad valores y normas efectividad objetivos fundamentales aceptación sostenibilidad a largo plazo integración social adaptación a cambios internos y externos transparencia amplia difusión y diálogo empoderamiento de la sociedad

22 PACTO FISCAL Un pacto fiscal es el acuerdo nacional básico que legitima el papel del Estado, como también el ámbito y alcance de las responsabilidades fiscales en las esferas económica y social. En particular, se traduce en consensos sobre el origen, monto y destino de los recursos con los que debe contar el Estado para cumplir con sus funciones.

23 Con un acuerdo de este tipo, se garantiza la obtención y gestión de los recursos del Estado, al mismo tiempo que se respetan los derechos de los contribuyentes y ciudadanos en general. Se trata de un acuerdo sobre las reglas de juego que respetarán el Estado y los contribuyentes, dentro de los límites de la ley.

24 Contexto inicial: una situación fiscal deteriorada resultado de una tradición de reformas tributarias fallidas, caracterizadas por ausencia de procesos de diálogo amplio y negociación. Factor clave: reconocimiento de que tanto el gobierno como la sociedad en su conjunto son responsables de la política fiscal El Pacto Fiscal de Guatemala

25 Etapas: 1) Comisión preparatoria 2) Agenda temática 3) Estudios técnicos 4) Proceso de consulta y difusión 5) Propuesta y reacciones 6) Proceso de acercamiento y consensos 7) Suscripción del Pacto Fiscal 8) Discusión y negociación de medidas tributarias

26 Resultado: Acuerdo Político para crear las condiciones adecuadas para la implementación y sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazo. Es integral y está constituido por un conjunto de medidas referidas a: + Fortalecimiento de la administración tributaria y combate a la evasión y al contrabando + Inicio del proceso de revisión de privilegios, exenciones y exoneraciones fiscales + Fortalecimiento de los ingresos tributarios + Programa de reactivación económica y social + Programa de gasto público prioritario + Sistema de garantías y calendario

27 Un pacto fiscal: * Debe guiarse por criterios ordenadores sobre el tipo de acuerdos a lograr * Lograr acuerdos que fijen un norte pero no que sean una camisa de fuerza * Centrarse en niveles generales y no en unos muy específicos

28 Desafíos de un pacto fiscal: * Cómo conseguir la representatividad efectiva de los sectores, gremios, partidos políticos, etc.? * Cómo hacerlo vinculante tanto en el tiempo como entre distintos gobiernos ? * Cómo consolidar un compromiso político real? * Cómo minimizar el interés político ?

29 Etapa 1: Lo inmediato * Limpiar gradualmente el sistema tributario * Iniciar un proceso de diálogo abierto * Realizar estudios técnicos rigurosos y serios * Recopilación y sistematización de la experiencia internacional Perú: un proceso de 3 tiempos

30 Etapa 2: Hacia un pacto fiscal en el Perú * Proceso para lograr consensos * Análisis y diseño de una reforma integral del sistema tributario Etapa 3: Hacia la equidad y consolidación de la gobernabilidad del sistema tributario * Implementación de la reforma sustentada en un pacto fiscal. * Funcionamiento de un sistema que garantice el cumplimiento del pacto fiscal.


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