1 1 José Afonso – ILPES, 11/8/04 Potestades Tributarias de los Diferentes Niveles de Gobierno I Curso Seminario Internacional DESCENTRALIZACIÓN Y FEDERALISMO.

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1 1 1 José Afonso – ILPES, 11/8/04 Potestades Tributarias de los Diferentes Niveles de Gobierno I Curso Seminario Internacional DESCENTRALIZACIÓN Y FEDERALISMO FISCAL ILPES/CEPAL – Santiago do Chile -Videoconferencia, 11/8/2004 José Roberto Rodrigues Afonso Site: www.joserobertoafonso.ecn.br Economista del el BNDES y consultor técnico de la Camara di Diputados. ( opinións de exclusiva responsabilidad del expositor ) I Curso Seminario Internacional DESCENTRALIZACIÓN Y FEDERALISMO FISCAL ILPES/CEPAL – Santiago do Chile -Videoconferencia, 11/8/2004 José Roberto Rodrigues Afonso Site: www.joserobertoafonso.ecn.br Economista del el BNDES y consultor técnico de la Camara di Diputados. ( opinións de exclusiva responsabilidad del expositor )

2 2 2 José Afonso – ILPES, 11/8/04 PRINCIPIOS Y EXPERIENCIA INTERNACIONAL Sección baseada em documento “Un Comparativo Internacional de la Recaudación Tributaria”, de Banco de México, 21/5/2003 PRINCIPIOS Y EXPERIENCIA INTERNACIONAL Sección baseada em documento “Un Comparativo Internacional de la Recaudación Tributaria”, de Banco de México, 21/5/2003

3 3 3 José Afonso – ILPES, 11/8/04 Principios basicos F El sistema tributario tiene como propósito obtener los recursos necesarios para que el Estado realice las funciones que le son propias - así, tiene como principal objetivo recaudar. F Para lograr su propósito, el sistema de recaudación necesariamente incide sobre las diversas actividades económicas y, por ello, en el diseño del sistema fiscal se debe buscar que éste cumpla las siguientes características: G Equidad G Eficiencia y neutralidad G Competitividad G Simplicidad F El sistema tributario tiene como propósito obtener los recursos necesarios para que el Estado realice las funciones que le son propias - así, tiene como principal objetivo recaudar. F Para lograr su propósito, el sistema de recaudación necesariamente incide sobre las diversas actividades económicas y, por ello, en el diseño del sistema fiscal se debe buscar que éste cumpla las siguientes características: G Equidad G Eficiencia y neutralidad G Competitividad G Simplicidad

4 4 4 José Afonso – ILPES, 11/8/04 EquidadEquidad F O sistema tributario debe cumplir con el principio de: G equidad horizontal: gravar igual a todos los contribuyentes que tengan una misma capacidad contributiva; y de G equidad vertical o progresividad: gravar más a aquellos individuos con una capacidad contributiva mayor. F O sistema tributario debe cumplir con el principio de: G equidad horizontal: gravar igual a todos los contribuyentes que tengan una misma capacidad contributiva; y de G equidad vertical o progresividad: gravar más a aquellos individuos con una capacidad contributiva mayor.

5 5 5 José Afonso – ILPES, 11/8/04 Eficiencia y Neutralidad F Los tributos afectan en las decisiones básicas de los individuos y empresas, particularmente en los mercados laborales y de capital, en caso del impuesto sobre la renta, y entre consumir o ahorrar, en caso del impuestos al consumo. F Un mal diseño puede elevar significativamente la interferencia del sistema tributario en sus decisiones, como la del sector en el cual invertir, el tipo de financiamiento a emplear, el instrumento de ahorro a utilizar, etc. Para lograr la mejor asignación de recursos posible en la economía y obtener un mayor nivel de crecimiento económico, es fundamental que el sistema fiscal interfiera lo menos posible en las decisiones de individuos y empresas. F Los tributos afectan en las decisiones básicas de los individuos y empresas, particularmente en los mercados laborales y de capital, en caso del impuesto sobre la renta, y entre consumir o ahorrar, en caso del impuestos al consumo. F Un mal diseño puede elevar significativamente la interferencia del sistema tributario en sus decisiones, como la del sector en el cual invertir, el tipo de financiamiento a emplear, el instrumento de ahorro a utilizar, etc. Para lograr la mejor asignación de recursos posible en la economía y obtener un mayor nivel de crecimiento económico, es fundamental que el sistema fiscal interfiera lo menos posible en las decisiones de individuos y empresas.

6 6 6 José Afonso – ILPES, 11/8/04 CompetitividadCompetitividad F La creciente integración mundial de las economías eleva la competencia y reduce el margen de maniobra de los gobiernos respecto de los impuestos que se aplican a los factores móviles, como el capital y el trabajo calificado. F Así, debe cuidarse que la tasa efectiva de los impuestos sobre la renta personal y empresarial, no exceda a las de nuestros principales competidores. F La creciente integración mundial de las economías eleva la competencia y reduce el margen de maniobra de los gobiernos respecto de los impuestos que se aplican a los factores móviles, como el capital y el trabajo calificado. F Así, debe cuidarse que la tasa efectiva de los impuestos sobre la renta personal y empresarial, no exceda a las de nuestros principales competidores.

7 7 7 José Afonso – ILPES, 11/8/04 SimplicidadSimplicidad F Para recaudar es inevitable imponer un costo, tanto al contribuyente, como al fisco. La simplicidad en un sistema tributario resulta un requisito fundamental. Para el fisco, maximiza los recursos a emplear en el gasto público y, para el contribuyente, los que destina a consumir, ahorrar e invertir. F La simplicidad del sistema fiscal está directamente relacionada con la ausencia de excepciones y tratos preferenciales. F La existencia de privilegios fiscales abre espacios a la elusión fiscal que sólo se pueden combatir elevando la complejidad del sistema tributario. F Para recaudar es inevitable imponer un costo, tanto al contribuyente, como al fisco. La simplicidad en un sistema tributario resulta un requisito fundamental. Para el fisco, maximiza los recursos a emplear en el gasto público y, para el contribuyente, los que destina a consumir, ahorrar e invertir. F La simplicidad del sistema fiscal está directamente relacionada con la ausencia de excepciones y tratos preferenciales. F La existencia de privilegios fiscales abre espacios a la elusión fiscal que sólo se pueden combatir elevando la complejidad del sistema tributario.

8 8 8 José Afonso – ILPES, 11/8/04 Interacción de los cinco objetivos Los objetivos no son independientes del objetivo recaudatorio. Un sistema que cumpla mejor con todos ellos conlleva una mayor capacidad recaudatoria por lo siguiente: F una mayor equidad reduce la resistencia al pago de aquellos contribuyentes que son tratados injustamente; F la mayor neutralidad y generalidad de un sistema evita abrir oportunidades de evasión y elusión fiscales; F la competitividad del sistema evita que los contribuyentes trasladen operaciones al extranjero o utilidades a otras empresas mediante el uso de precios de transferencia; y, F la simplicidad reduce la resistencia al pago y facilita a la autoridad detectar el incumplimiento. Los objetivos no son independientes del objetivo recaudatorio. Un sistema que cumpla mejor con todos ellos conlleva una mayor capacidad recaudatoria por lo siguiente: F una mayor equidad reduce la resistencia al pago de aquellos contribuyentes que son tratados injustamente; F la mayor neutralidad y generalidad de un sistema evita abrir oportunidades de evasión y elusión fiscales; F la competitividad del sistema evita que los contribuyentes trasladen operaciones al extranjero o utilidades a otras empresas mediante el uso de precios de transferencia; y, F la simplicidad reduce la resistencia al pago y facilita a la autoridad detectar el incumplimiento.

9 9 9 José Afonso – ILPES, 11/8/04 Fonte: AMIR KHAIR (dados primários: FMI). Pressión tributaria y renta per capita en mundo

10 10 José Afonso – ILPES, 11/8/04 Estructura tributaria por categoria - OCDE

11 11 José Afonso – ILPES, 11/8/04 Estructura tributaria por nivel gobiernamental: OCDE - I

12 12 José Afonso – ILPES, 11/8/04 Estructura tributaria por nivel gobiernamental: OCDE - II

13 13 José Afonso – ILPES, 11/8/04 EL CASO DE BRASIL peculiar de descentralización EL CASO DE BRASIL peculiar de descentralización

14 14 José Afonso – ILPES, 11/8/04 Brasil, un caso aparte Eduardo Wiesner: “Por muchas razones la descentralización de Brasil es un caso especial mostrando polticas y caracteristicas institucionales particulares... Lo que actualmente llama la atención es su esfuerzo “integral” que resulta en los siguientes cuatro procesos independientes: (i) descentralizacion fiscal a nivel estatal y municipal; (ii) descentralización dirigida hacia los mercados; (iii) descentralización sectorial (ej. educacion y salud); (iv) la respuesta a restricciones macroeconomicas en un ambiente globalizado.” Eduardo Wiesner: “Por muchas razones la descentralización de Brasil es un caso especial mostrando polticas y caracteristicas institucionales particulares... Lo que actualmente llama la atención es su esfuerzo “integral” que resulta en los siguientes cuatro procesos independientes: (i) descentralizacion fiscal a nivel estatal y municipal; (ii) descentralización dirigida hacia los mercados; (iii) descentralización sectorial (ej. educacion y salud); (iv) la respuesta a restricciones macroeconomicas en un ambiente globalizado.”

15 15 José Afonso – ILPES, 11/8/04 Proceso de descentralización F Fuerte autonomía subnacional precede y no inviabiliza estabilidad económica. Motivación – redemocratización política. F Inicialmente descentraliza ingresos – reforma tributaria. Depués, y desordenadamente, descentraliza el gasto. F La reforma constitucional de 1988 aseguró una descentralización solo de los ingresos y el poder de tributar. F Los encargos, después, también fueron transferidos de manera forzada: aumentaron los gastos subnacionales mientras se impusieron fuertes restricciones a los presupuestos del gobierno central con el compromiso de combatir el déficit y la inflación; después, lo mismo a los gobiernos estaduales. F Fuerte autonomía subnacional precede y no inviabiliza estabilidad económica. Motivación – redemocratización política. F Inicialmente descentraliza ingresos – reforma tributaria. Depués, y desordenadamente, descentraliza el gasto. F La reforma constitucional de 1988 aseguró una descentralización solo de los ingresos y el poder de tributar. F Los encargos, después, también fueron transferidos de manera forzada: aumentaron los gastos subnacionales mientras se impusieron fuertes restricciones a los presupuestos del gobierno central con el compromiso de combatir el déficit y la inflación; después, lo mismo a los gobiernos estaduales.

16 16 José Afonso – ILPES, 11/8/04 División federativa recente

17 17 José Afonso – ILPES, 11/8/04 ¿Cuál es el principio más importante para decidir la asignación tributaria? - I F Es tradición brasileña discriminar en el texto constitucional las facultades tributarias, distribuirlas entre los tres órdenes de gobierno, así como detallar normas sobre su incidencia, forma de cobro y repartición de los ingresos. Eso está en el corazón del federalismo fiscal brasileño y del carácter que adopta, más o menos centralizado. F En la práctica, el capítulo constitucional del Sistema Tributario Nacional constituye el llamado “pacto federativo”, que no existe, ni nunca en la historia se formalizó, por ejemplo, como Pacto de Moncloa. F Es tradición brasileña discriminar en el texto constitucional las facultades tributarias, distribuirlas entre los tres órdenes de gobierno, así como detallar normas sobre su incidencia, forma de cobro y repartición de los ingresos. Eso está en el corazón del federalismo fiscal brasileño y del carácter que adopta, más o menos centralizado. F En la práctica, el capítulo constitucional del Sistema Tributario Nacional constituye el llamado “pacto federativo”, que no existe, ni nunca en la historia se formalizó, por ejemplo, como Pacto de Moncloa.

18 18 José Afonso – ILPES, 11/8/04 ¿Cuál es el principio más importante para decidir la asignación tributaria? - II F El creciente detalle constitucional se justifica con el pretexto de definir en ese campo la división de los ingresos tributarios entre los tres órdenes de gobierno, y en el caso de las principales transferencias por participación en los ingresos por concepto de impuestos, también la división horizontal de los recursos entre las diferentes unidades de un mismo orden gobierno. F En sí, por la escasa importancia del resto de los ingresos, al decidir la división tributaria se está decidiendo, en buena medida, la repartición de los poderes públicos en la federación brasileña. F El creciente detalle constitucional se justifica con el pretexto de definir en ese campo la división de los ingresos tributarios entre los tres órdenes de gobierno, y en el caso de las principales transferencias por participación en los ingresos por concepto de impuestos, también la división horizontal de los recursos entre las diferentes unidades de un mismo orden gobierno. F En sí, por la escasa importancia del resto de los ingresos, al decidir la división tributaria se está decidiendo, en buena medida, la repartición de los poderes públicos en la federación brasileña.

19 19 José Afonso – ILPES, 11/8/04 ¿Cuáles son los principales impuestos recaudados en cada orden de gobierno? – I en cada orden de gobierno? – I ¿Cuáles son los principales impuestos recaudados en cada orden de gobierno? – I en cada orden de gobierno? – I F Cada orden de gobierno tiene derecho a establecer los impuestos que se les asignan y que son de su responsabilidad exclusiva. En la Constitución se define claramente la asignación de responsabilidades tributarias a cada orden de gobierno, y no hay posibilidad de superponer de responsabilidades en relación con los impuestos y la mayoría de las contribuciones. F Los estado y municipios legislan con amplia autonomía sobre los impuestos de su competencia. La Constitución y las leyes complementarias que reglamentan sus artículos sólo fijan normas generales de funcionamiento de los impuestos subnacionales. F Los tres órdenes de gobierno tiene facultad para cobrar tasas, contribuciones para mejoras y la contribución para sufragar la seguridad social y la asistencia a sus servidores. F Cada orden de gobierno tiene derecho a establecer los impuestos que se les asignan y que son de su responsabilidad exclusiva. En la Constitución se define claramente la asignación de responsabilidades tributarias a cada orden de gobierno, y no hay posibilidad de superponer de responsabilidades en relación con los impuestos y la mayoría de las contribuciones. F Los estado y municipios legislan con amplia autonomía sobre los impuestos de su competencia. La Constitución y las leyes complementarias que reglamentan sus artículos sólo fijan normas generales de funcionamiento de los impuestos subnacionales. F Los tres órdenes de gobierno tiene facultad para cobrar tasas, contribuciones para mejoras y la contribución para sufragar la seguridad social y la asistencia a sus servidores.

20 20 José Afonso – ILPES, 11/8/04 ¿Cuáles son los principales impuestos recaudados en cada orden de gobierno? - II en cada orden de gobierno? - II ¿Cuáles son los principales impuestos recaudados en cada orden de gobierno? - II en cada orden de gobierno? - II

21 21 José Afonso – ILPES, 11/8/04 ¿Cuáles son los principales impuestos recaudados en cada orden de gobierno? - III en cada orden de gobierno? - III ¿Cuáles son los principales impuestos recaudados en cada orden de gobierno? - III en cada orden de gobierno? - III

22 22 José Afonso – ILPES, 11/8/04 Decentralización tributaria F Reforma tributaria de la Constitución 1988: transferencia de competencias tributarias e ingresos del gobierno central hacia las provincias y, en especial, los municipios. F Resultados: G Fuerte incremento de recaudación: de 22% en 1988 para 35,8% del PIB en 2003. G Consolidación de la descentralización: vertical = a favor de municipios horizontal = a favor de las regiones más pobres F Nueva reforma = consenso tesis vs dificultades operativas F Reforma tributaria de la Constitución 1988: transferencia de competencias tributarias e ingresos del gobierno central hacia las provincias y, en especial, los municipios. F Resultados: G Fuerte incremento de recaudación: de 22% en 1988 para 35,8% del PIB en 2003. G Consolidación de la descentralización: vertical = a favor de municipios horizontal = a favor de las regiones más pobres F Nueva reforma = consenso tesis vs dificultades operativas

23 23 José Afonso – ILPES, 11/8/04 Presión Tributaria Global – 1947/2004: en % PIB - en 2003 = 35,8% PIB y en 2004 = 37,7% PIB Presión Tributaria Global – 1947/2004: en % PIB - en 2003 = 35,8% PIB y en 2004 = 37,7% PIB

24 24 José Afonso – ILPES, 11/8/04 Recaudación tributaria por categoría – 2003/02

25 25 José Afonso – ILPES, 11/8/04 Recaudación tributaria por niveles de gobierno – 2003/02

26 26 José Afonso – ILPES, 11/8/04 Descentralización vertical - 2003 En el 2003, una carga tributaria total de 35.8% del PIB

27 27 José Afonso – ILPES, 11/8/04 Descentralización vertical: municipalización

28 28 José Afonso – ILPES, 11/8/04 Participación de gobiernos subnacionales en ingreso tributario disponible: post transferenciais - 1960/2003

29 29 José Afonso – ILPES, 11/8/04 ¿ Los gobiernos subnacionales tuvieron que renunciar a bases impositivas a cambio de participar en los ingresos federales? F En Brasil, los mecanismos de participación en los ingresos asumen, históricamente, una jerarquía vertical. Es decir, siempre son esferas superiores de gobierno las que transfieren recursos a instancias inferiores y nunca al contrario. F Para garantizar un grado mínimo de igualación de la capacidad del gasto de las distintas entidades federadas, históricamente, el gobierno federal establece un mecanismo de participación de los gobiernos subnacionales en los ingresos del IR y del IPI. F El grado de participación de los estados y municipios en los recursos compartidos osciló conforme a los ciclos políticos. F En Brasil, los mecanismos de participación en los ingresos asumen, históricamente, una jerarquía vertical. Es decir, siempre son esferas superiores de gobierno las que transfieren recursos a instancias inferiores y nunca al contrario. F Para garantizar un grado mínimo de igualación de la capacidad del gasto de las distintas entidades federadas, históricamente, el gobierno federal establece un mecanismo de participación de los gobiernos subnacionales en los ingresos del IR y del IPI. F El grado de participación de los estados y municipios en los recursos compartidos osciló conforme a los ciclos políticos.

30 30 José Afonso – ILPES, 11/8/04 Relaciones financieras intergubernamentales En el 2002, un total de ingresos transferidos de 7,8% del PIB R$ Bi% PIB% Total Unión-73,5-5,5%-70,0% Estados14,21,1%13,6% Municipios59,24,4%56,4% Resultado Líquido = Transferencias Concedidas - Recibidas

31 31 José Afonso – ILPES, 11/8/04 R$ 1500 - R$ 3000 R$ 3000 - R$ 4500 R$ 4500 - R$ 6500 R$ 6500 - R$ 8000 > R$ 8000 PIB per capita Brasil = R$ 6.400 < R$ 500 R$ 500 - R$ 1000 R$ 1000 - R$ 1500 R$ 1500 - R$ 2000 > R$ 2000 Ingreso per capita Brasil = R$ 2.018 Concentración regional de renta e ingreso tributario

32 32 José Afonso – ILPES, 11/8/04 Ingreso Propio Brasil = R$ 619 p/habitante Ingreso Propio+Transferencias Brasil = R$ 828 p/habitante < R$ 300 R$ 300 - R$ 600 R$ 600 - R$ 800 R$ 800 - R$ 1000 > R$ 1000 < R$ 300 R$ 300 - R$ 600 R$ 600 - R$ 800 R$ 800 - R$ 1000 > R$ 1000 Descentralización horizontal: a favor de gobiernos pobres

33 33 José Afonso – ILPES, 11/8/04 ¿ Los gobiernos subnacionales controlan o recaudan el impuesto al valor agregado? - I F En 1965, se realizó una reforma tributaria en el país que transformó el principal impuesto sobre la venta de productos en un nuevo impuesto al valor agregado. La competencia se atribuyó a los estados. F Con la Constitución de 1988, el impuesto fui beneficiado por ampliación de su base de cálculo – energia, combustíveis y telecomunicación. Se aumentó la autonomía de esa esfera de gobierno para legislar sobre este impuesto y fijar sus respectivas alícuotas. F La alícuota utilizada para las transacciones interestatales es inferior a la interna. Así, los estados importadores / más pobres receben parte del impuesto relativo a la transacción interestatal, además del correspondiente al valor agregado en sus territorios. F En relación con el comercio internacional, en 1996, después de más de un siglo, con la tradición estadual de gravar las exportaciones y las adquisiciones de bienes de capital con fines de inversión. F En 1965, se realizó una reforma tributaria en el país que transformó el principal impuesto sobre la venta de productos en un nuevo impuesto al valor agregado. La competencia se atribuyó a los estados. F Con la Constitución de 1988, el impuesto fui beneficiado por ampliación de su base de cálculo – energia, combustíveis y telecomunicación. Se aumentó la autonomía de esa esfera de gobierno para legislar sobre este impuesto y fijar sus respectivas alícuotas. F La alícuota utilizada para las transacciones interestatales es inferior a la interna. Así, los estados importadores / más pobres receben parte del impuesto relativo a la transacción interestatal, además del correspondiente al valor agregado en sus territorios. F En relación con el comercio internacional, en 1996, después de más de un siglo, con la tradición estadual de gravar las exportaciones y las adquisiciones de bienes de capital con fines de inversión.

34 34 José Afonso – ILPES, 11/8/04 ¿ Los gobiernos subnacionales controlan o recaudan el impuesto al valor agregado? - II F La Constitución de 1988, al recomponer la autonomía estatal para legislar en materia tributaria, generó graves problemas de coordinación interna. El relajamiento de los dispositivos constitucionales que limitaban los poderes estatales y estaban encaminados a uniformizar minimamente las reglas dio origen a la presencia de distintos aparatos institucionales sobre el mismo impuesto. Actualmente existe una legislación para cada estado (27), lo que impide su completo conocimiento y comprensión por parte de los contribuyentes, en especial de aquellos que acostumbran operar en más de una jurisdicción. F El permiso para que los estados pudieran variar, aun dentro de ciertos límites, sus alícuotas evidenció los problemas de adopción del principio de origen con alícuotas diferenciadas. Isto abre un espacio para la evasión a través de las operaciones interestatales. F La Constitución de 1988, al recomponer la autonomía estatal para legislar en materia tributaria, generó graves problemas de coordinación interna. El relajamiento de los dispositivos constitucionales que limitaban los poderes estatales y estaban encaminados a uniformizar minimamente las reglas dio origen a la presencia de distintos aparatos institucionales sobre el mismo impuesto. Actualmente existe una legislación para cada estado (27), lo que impide su completo conocimiento y comprensión por parte de los contribuyentes, en especial de aquellos que acostumbran operar en más de una jurisdicción. F El permiso para que los estados pudieran variar, aun dentro de ciertos límites, sus alícuotas evidenció los problemas de adopción del principio de origen con alícuotas diferenciadas. Isto abre un espacio para la evasión a través de las operaciones interestatales.

35 35 José Afonso – ILPES, 11/8/04 ¿ Cómo se controla la competencia fiscal entre los gobiernos subnacionales y el gobierno central ? - I Competición vertical (entre los distintos órdenes de gobierno) F En Brasil, como no hay superposición de las facultades tributarias, el sistema de transferencias de recursos es, prácticamente, el único canal de “comunicación tributaria” entre los órdenes de gobierno. F De este modo, la competencia vertical es resultado de la disputa por los recursos transferidos. El gobierno federal intenta aumentar los recursos a su disposición aprovechando impuestos (como el caso de las contribuciones sociales) cuyos ingresos no se comparten con las esferas subnacionales. Los estados y municipios empiezan a insistir en que la Unión les aumente los recursos transferidos. Competición vertical (entre los distintos órdenes de gobierno) F En Brasil, como no hay superposición de las facultades tributarias, el sistema de transferencias de recursos es, prácticamente, el único canal de “comunicación tributaria” entre los órdenes de gobierno. F De este modo, la competencia vertical es resultado de la disputa por los recursos transferidos. El gobierno federal intenta aumentar los recursos a su disposición aprovechando impuestos (como el caso de las contribuciones sociales) cuyos ingresos no se comparten con las esferas subnacionales. Los estados y municipios empiezan a insistir en que la Unión les aumente los recursos transferidos.

36 36 José Afonso – ILPES, 11/8/04 ¿ Cómo se controla la competencia fiscal entre los gobiernos subnacionales y el gobierno central ? - II Competición horizontal (dentro de un mismo orden de gobierno) F La principal forma de competencia horizontal se da entre los estados. La atribución de facultades a los estados para el cobro del ICMS (el principal impuesto sobre el valor agregado nacional), con la adopción del principio de origen en los intercambios estatales, crea oportunidades para que el impuesto se utilice como instrumento de competencia en las inversiones productivas. F Otro aspecto importante que ha fomentado la guerra fiscal estatal tiene que ver con la ausencia de una política industrial eficaz en el país que trate de disminuir las disparidades regionales. Esta ausencia acaba siendo “compensada” por la competencia tributaria. Competición horizontal (dentro de un mismo orden de gobierno) F La principal forma de competencia horizontal se da entre los estados. La atribución de facultades a los estados para el cobro del ICMS (el principal impuesto sobre el valor agregado nacional), con la adopción del principio de origen en los intercambios estatales, crea oportunidades para que el impuesto se utilice como instrumento de competencia en las inversiones productivas. F Otro aspecto importante que ha fomentado la guerra fiscal estatal tiene que ver con la ausencia de una política industrial eficaz en el país que trate de disminuir las disparidades regionales. Esta ausencia acaba siendo “compensada” por la competencia tributaria.

37 37 José Afonso – ILPES, 11/8/04 ¿ Cómo se controla la competencia fiscal entre los gobiernos subnacionales y el gobierno central ? - III Competición horizontal (dentro de un mismo orden de gobierno) F Las armas usadas en la guerra fiscal del ICMS tienen la finalidad de atraer empresas al territorio de la unidad que las utiliza. Se trata de diversos incentivos otorgados al margen de la ley, en general de naturaleza financiera, que arrojan como resultado la reducción o la devolución parcial del impuesto por recaudar. F Desde la perspectiva de un estado determinado, conceder incentivos fiscales para atraer inversiones puede ser un buen camino para el desarrollo. No obstante, lo que en principio parece ser un poderoso instrumento de desarrollo en realidad tiene una dinámica perversa: las finanzas de todos los participantes se deterioran y las exenciones fiscales pierden su poder de atraer empresas. Al final, los vencedores de la guerra son los estados con mayor poder financiero, capaces de soportar la carga de las exenciones y así asegurar condiciones de producción razonables. Competición horizontal (dentro de un mismo orden de gobierno) F Las armas usadas en la guerra fiscal del ICMS tienen la finalidad de atraer empresas al territorio de la unidad que las utiliza. Se trata de diversos incentivos otorgados al margen de la ley, en general de naturaleza financiera, que arrojan como resultado la reducción o la devolución parcial del impuesto por recaudar. F Desde la perspectiva de un estado determinado, conceder incentivos fiscales para atraer inversiones puede ser un buen camino para el desarrollo. No obstante, lo que en principio parece ser un poderoso instrumento de desarrollo en realidad tiene una dinámica perversa: las finanzas de todos los participantes se deterioran y las exenciones fiscales pierden su poder de atraer empresas. Al final, los vencedores de la guerra son los estados con mayor poder financiero, capaces de soportar la carga de las exenciones y así asegurar condiciones de producción razonables.

38 38 José Afonso – ILPES, 11/8/04 ¿ Cuáles son los principales problemas actuales con la asignación tributaria ? F La manera en que, históricamente, se procesó la división federativa de las competencias tributarias hizo que nuestro sistema de recaudación se volviera complejo y poco adecuado para los requisitos impuestos por el nuevo escenario internacional. F Los impuestos y contribuciones que inciden en la producción y circulación de mercancías representan la principal fuente de ingresos para la Unión, los estados y los municipios. Los tres órdenes de gobierno recaudan de manera autónoma y no coordinada los impuestos cuya competencia se les atribuye. F La apertura de la economía brasileña al exterior y las demandas de una mayor competitividad de los productos nacionales motivaron la reivindicación de una reforma tributaria. F La manera en que, históricamente, se procesó la división federativa de las competencias tributarias hizo que nuestro sistema de recaudación se volviera complejo y poco adecuado para los requisitos impuestos por el nuevo escenario internacional. F Los impuestos y contribuciones que inciden en la producción y circulación de mercancías representan la principal fuente de ingresos para la Unión, los estados y los municipios. Los tres órdenes de gobierno recaudan de manera autónoma y no coordinada los impuestos cuya competencia se les atribuye. F La apertura de la economía brasileña al exterior y las demandas de una mayor competitividad de los productos nacionales motivaron la reivindicación de una reforma tributaria.

39 39 José Afonso – ILPES, 11/8/04 ¿ Cuál la solución? ¿ Cuál la solución? F Es fundamental buscar la unificación de múltiples incidencias en un impuesto sobre el valor agregado cuya competencia sea compartida entre los distintos ordenes de gobierno. F La unificación de impuestos es incompatible con la atribución de facultades exclusivas a cualquier orden de gobierno. En un contexto en el que se busca la simplificación del sistema tributario, la autonomía fiscal de los órdenes de gobierno inferiores no puede prevalecer sobre los intereses mayores del país. El requisito previo para que Brasil cumpla las exigencias del actual escenario internacional es homologar la aplicación de impuestos de las unidades subnacionales, lo que vuelve imperativa la revisión de los actuales poderes tributarios de esas instancias de gobierno, en especial los de los estados. F Es fundamental buscar la unificación de múltiples incidencias en un impuesto sobre el valor agregado cuya competencia sea compartida entre los distintos ordenes de gobierno. F La unificación de impuestos es incompatible con la atribución de facultades exclusivas a cualquier orden de gobierno. En un contexto en el que se busca la simplificación del sistema tributario, la autonomía fiscal de los órdenes de gobierno inferiores no puede prevalecer sobre los intereses mayores del país. El requisito previo para que Brasil cumpla las exigencias del actual escenario internacional es homologar la aplicación de impuestos de las unidades subnacionales, lo que vuelve imperativa la revisión de los actuales poderes tributarios de esas instancias de gobierno, en especial los de los estados.

40 40 José Afonso – ILPES, 11/8/04 F La recomendación fundamental de la experiencia descentralizadora brasileña es descentralizar en un ambiente plenamente democrático. F Esto torna el proceso de reforma más lento, gradual y complejo. F Pero, los avances dados serán permanentes. F La recomendación fundamental de la experiencia descentralizadora brasileña es descentralizar en un ambiente plenamente democrático. F Esto torna el proceso de reforma más lento, gradual y complejo. F Pero, los avances dados serán permanentes. La lección de modelo brasileño

41 41 José Afonso – ILPES, 11/8/04 F La recomendación fundamental de la experiencia descentralizadora brasileña es descentralizar en un ambiente plenamente democrático. F Esto torna el proceso de reforma más lento, gradual y complejo. F Pero, los avances dados serán permanentes. F La recomendación fundamental de la experiencia descentralizadora brasileña es descentralizar en un ambiente plenamente democrático. F Esto torna el proceso de reforma más lento, gradual y complejo. F Pero, los avances dados serán permanentes. La lección de modelo brasileño

42 42 José Afonso – ILPES, 11/8/04 PACTO FEDERATIVO a través del Sistema Tributário: muy detallado en la Constitución Assegurada DESCENTRALIZACIÓN DEL PRESUPUESTO, inclusive de la recaudación directa (ICMS estadual y el ISS municipal). Gasto sige tendencia, despues. FONDOS DE PARTICIPACIÓN en impuestos voluminosos y bastante redistributivos: desconcentración regional del presupuesto estadual y municipal, mas que del PIB. Amplia AUTONOMIA SUBNACIONAL para tributar y recaudar; presupuestar y endeudarse; generar recursos; decidir y ejecutar acciones, sobretodo sociales. No impidió la implantación y éxito del REAL: respecto del déficit creciente y de la federalización de las deudas. Acentuada la descentralización NO DEPENDE de política fiscal y orientación del gobierno central: sistema consolidado y duradero por el vínculo “federalismo x democracia”. Ventajas de la descentralización brasileña Ventajas de la descentralización brasileña

43 43 José Afonso – ILPES, 11/8/04 Federalización no resulta de la unión de miembros impuesta DE ARRIBA PARA ABAJO. DESCENTRALIZACIÓN DE ENCARGOS no es desencadenada junto con la de ingresos: recurre a contingencias, con superveniencias y desperdicios. VINCULACIONES elevadas de los más altos impuestos federales/estaduales : excesiva rigidez presupuestaria, estimulando el aumento de contribuciones no- repartidas Descentralización antecedió la ESTABILIDAD monetaria: difícil función del gobierno central de gerencia macroeconomica. Inexistente PLANEAMIENTO y principios mas técnicos no son fundamentales para Pacto federal. Dificil articulación entre gobiernos y fallido papel de coordinación por la Unión. DESARTICULACIÓN entre gobiernos: frágil harmonización tributaria interna (intensa guerra fiscal); tendencia deficitaria y con alto endeudamiento. Desventajas de la descentralización brasileña Desventajas de la descentralización brasileña

44 44 José Afonso – ILPES, 11/8/04 G No es una coincidencia que los ideales del federalismo fiscal sean siempre evocados en la defensa de intereses localizados y de políticas públicas de impacto regional. G A diferencia de lo que sucede en otros países, la federación brasileña, aunque no terminada, exhibe trazos de razonable estabilidad. Contribuyeron la herencia del Estado unitario y la moderación de las diferencias étnicas, lingüísticas y religiosas entre los brasileños. G Es una buena proyección del cuadro general de su economía, de su sociedad y de su sistema político. La flexibilidad del federalismo brasileño, a pesar de este cuadro, deberá enfrentar pruebas exigentes en un futuro próximo, frente a los desafíos de la política de desarrollo economico y social. G No es una coincidencia que los ideales del federalismo fiscal sean siempre evocados en la defensa de intereses localizados y de políticas públicas de impacto regional. G A diferencia de lo que sucede en otros países, la federación brasileña, aunque no terminada, exhibe trazos de razonable estabilidad. Contribuyeron la herencia del Estado unitario y la moderación de las diferencias étnicas, lingüísticas y religiosas entre los brasileños. G Es una buena proyección del cuadro general de su economía, de su sociedad y de su sistema político. La flexibilidad del federalismo brasileño, a pesar de este cuadro, deberá enfrentar pruebas exigentes en un futuro próximo, frente a los desafíos de la política de desarrollo economico y social. No existe el modelo ideal

45 45 José Afonso – ILPES, 11/8/04 Sitio del expositor in internet: www.joserobertoafonso.ecn.br e-mail: ze.afonso@terra.com.brze.afonso@terra.com.br fax: (55) 21 2554 5742 Sitio del expositor in internet: www.joserobertoafonso.ecn.br e-mail: ze.afonso@terra.com.brze.afonso@terra.com.br fax: (55) 21 2554 5742 Otro sitio recomendado: www.federativo.bndes.gov.br