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Publicada porElvira Torregrosa Montero Modificado hace 9 años
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Descentralización Fiscal en América Latina
Evolución: logros y desafíos Revisión de la teoría Análisis de los procesos Para seguir avanzando Iván Finot, ILPES/CEPAL/NN.UU XI Curso Internacional de Reformas Económicas y Gestión Pública Estratégica
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1. Evolución y objetivos Procesos sucesivos, con efectos sobrepuestos:
Antecedente: 60’s - 70’s: Desconcentración Planificación Regional Macro – regiones Objetivos: Desconcentración de la producción y de la población Mayor eficiencia en el gasto público Desde los 80’s: DESCENTRALIZACIÓN A) 80’s - 90’s: Democratización Niveles tradicionales Participación ciudadana Equidad territorial y social (ante deuda social) Eficiencia fiscal B) …: Globalización Competitividad territorial en la economía globalizada: Autonomía local y recursos para el Desarrollo Local
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Logro de objetivos: 1) Desconcentración
Concentración Regional de la Generación del PIB en Países Seleccionados (Como porcentaje del total) Elaborado en base a datos oficiales de cada país
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Tendencias en Disparidades
Disparidades Territoriales en Países Seleccionados Elaborado en base a datos oficiales de los países
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2) Eficiencia administrativa
Mejor adecuación a la demanda No hay evidencias de mejoras en relación beneficio/costo (CEPAL) Aumento neto en corrupción? sobre-costos clientelismo
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3a) Participación política
Avance en derecho al voto Pero: Riesgo de nuevos centralismos si: Orientada a niveles intermedios Megamunicipios Problemas de representación
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3b) Participación social
Aún escasa, pero: En Bolivia y Colombia: “planificación participativa”: participación social para consulta sobre necesidades y control, En Porto Alegre (y otros municipios de Brasil): “presupuesto participativo”: participación social en decisiones sobre gastos y aportes. La favorecen culturas previas
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4) Equidad Territorial: Inicial, muy importante Pero:
Insuficiente: riesgo de reconcentración del gasto público Tendencia a concentración del producto Social: Avances: Derivados de redistribución territorial Aumento de cobertura Pero diferenciación en calidad
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5) Eficiencia Fiscal Excepto en México:
Aumento gastos > aumento ingresos locales Aumento del endeudamiento subnacional => déficit fiscal! (Ver gráficos 1.1 – 1.4 en Anexo) Excepto en México, los sistemas de transferencias inducen desequilibrios macroeconómicos (CEPAL)
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6) Autonomía para Desarrollo Local
Aún muy escasa: la mayoría de los municipios deciden gasto sobre márgenes muy reducidos Mayoría de los municipios depende de transferencias condicionadas según uso O bien no vinculadas principalmente al aporte local: origen de insostenibilidad financiera
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¿Qué hacer? Necesidad de evaluar la descentralización para profundizarla y reorientarla ¿Por qué no se lograron algunos objetivos? ¿Cómo propiciar el desarrollo local y a la vez avanzar en los otros objetivos? ¿Cómo inducir eficiencia? ¿Cómo conciliar eficiencia con participación y equidad? ¿ Cómo lograr eficiencia fiscal? Organización de la presentación: Revisión de la teoría Evaluación de los procesos Lineamientos para (re)orientarlos
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2. Revisión de la teoría Provisión de bienes públicos
Descentralización política Sistemas de compensación Descentralización operativa
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Provisión de Bienes Públicos
Qué se descentraliza? Proceso de provisión de bienes públicos Bienes públicos: normas, servicios, bienes, provistos por organizaciones del Estado Puros: de los que nadie puede ser excluido Impuros: los que no pagan quedan excluidos Proceso de provisión: Asignación: proceso de decisión política sobre: 1) qué y cuánto de bienes públicos y con qué parte del ingreso ciudadano proveerlos (Musgrave) 2) cómo producir lo que se va a proveer Operación (administrativa) de esas decisiones
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Principio de Eficiencia
La asignación para provisión de bienes públicos será más eficiente en la medida en que los ámbitos territoriales de los procesos de decisión sobre gasto y aportes para financiarla correspondan a preferencias territoriales similares Ejemplos: Centralización Sistemas básicos (justicia, defensa, moneda, redistribución…) Sistemas normativos (pesas y medidas, competencia…) Descentralización Infraestructura básica
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Descentralización- Centralización Territorial de la Provisión
Procesos supranacionales Centralización Procesos nacionales Procesos subnacionales intermedios Descentralización Procesos locales
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Descentralización (Política)
La demanda de bienes públicos está diferenciada territorialmente por: Aspectos físicos y culturales Estructura productiva Descentralización (política): transferencia de decisiones (políticas) sobre provisión de bienes públicos (qué, cuánto, con qué parte del ingreso) a procesos democráticos subnacionales “Descentralización fiscal”: aspecto de la descentralización política: con qué recursos
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Condiciones de Eficiencia
Adecuación a preferencias: Correspondencia entre demanda geográficamente diferenciada y circunscripción del respectivo proceso de provisión (Oates) profundización y agregación Transferencia del proceso completo: decisiones colectivas sobre qué, cuánto y con qué parte de su ingreso proveer (“selección pública”, Musgrave) capacidad de autoimposición Procesos al menos tan democráticos y participativos como los centrales (Finot) políticas de participación para revelación de preferencias Beneficios superiores a economías de escala por centralización. Relativizados por: Flexibilización de la producción Oferta de RR. HH.
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Sistemas de Compensación
Sistemas de transferencias, en dinero o servicios, para compensar: “Dotaciones iniciales” Efectos de la descentralización Diferencias territoriales “iniciales”: Por dotación de recursos Por grado de desarrollo Por centralismo (reforzó) Incremento por descentralización: si incentiva la eficiencia estimula la diferenciación!
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Tipos Básicos de Transferencias
Oates: No condicionadas: “block grants”, para compensar diferencias en nivel de ingresos públicos Condicionadas: “matched grants”, para igualar nivel de provisión de algunos servicios (generalmente se requiere aporte local) Sin embargo, las transferencias más adecuadas a la descentralización (política) serían las subsidiarias respecto a decisiones locales: De libre disponibilidad + condicionadas a aportes locales (Finot)
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Descentralización Operativa
Para responder mejor por algunas funciones que les competen, los gobiernos centrales transfieren la operación de asignaciones que ellos deciden a gobiernos subnacionales Descentralización Operativa*: descentralización administrativa hacia gobiernos subnacionales Dando lugar a una relación “principal - agente” Ventaja: el agente tiene mejor información Desventaja: conflicto de intereses (Heymann) * Llamada también “Delegación”
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Doble Función de los Gobiernos Locales
Tareas diferentes de gobiernos locales. Como: Cabezas de autonomías: Desc. Política Agentes de gobiernos centrales: Desc. Operativa Ejemplo: subsidios sociales Decisiones sobre provisión (qué, cuánto, con qué parte del ingreso): nivel nacional Operación: nivel local Implicaciones: Financiamiento y rendición de cuentas al respectivo “principal”
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Descentralización Política y Descentralización Operativa
Gobierno central Administración central Desc. Política Decisión Desc. Operativa Operación. Procesos locales Gobiernos locales Administraciones locales
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3. Análisis de los Procesos
Aproximación al ciudadano Ingresos y gastos autónomos Sistemas de transferencias Descentralización política del gasto Endeudamiento subnacional (Anexo) Conclusiones
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Aproximación al Ciudadano
Qué se descentralizó? – Principalmente: Infraestructura básica y servicios públicos: ampliación de funciones tradicionales (Parte de) Provisión de servicios de educación y salud: novedad, excepto en Argentina y Brasil Hacia qué nivel? Federales (excepto Brasil): hacia el nivel intermedio Unitarios: hacia el municipio Brasil: a ambos, más hacia el municipio Brasil 1998: Descentralización “democrática” vs. Descentralización “jerárquica”
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Ingresos y Gastos Autónomos
Fuente: Elaborado en base a datos del FMI (2002)
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Observaciones Escasa participación del nivel municipal en generación de ingresos y en gasto autónomo Estas capacidades se dan efectivamente en pocos municipios, donde se concentran los ingresos y/o las actividades económicas La gran mayoría depende de transferencias condicionadas según uso y cuando no, no están vinculadas con esfuerzo local (punto siguiente)
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Sistemas de Transferencias
Autonomía deGasto II I + Chile (Foncomun) Chile Argentina Brasil Argentina Brasil México (Ramo 28) Brasil Vinculación con Esfuerzo Subnacional - + Bolivia Colombia Bolivia Fondos Concursables Colombia Sistemas Básicos Sistemas Complemen-tarios Financiamiento Directo de Servicios Sociales: Colombia, Chile, (México...) III IV -
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Sistemas de Transferencias y Tipos de Descentralización
Autonomía de Gasto II I Descentralización Política del Gasto Descentralización Política Vinculación con Esfuerzo Subnacional - + Descentralización Política del Gasto => Operativa Descentralización Operativa > Política III IV
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Descentralización Política del Gasto
Descentralización política del gasto: transferencia de decisiones sobre gasto en provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales Al separar gasto de aportes, no se da condición de eficiencia menor participación presiones no compensadas sobre déficit fiscal
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Conclusiones Descentralización en A. Latina
Descentralización por Sectores según Tipo
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Conclusiones (2) Escasa transferencia de poder al ciudadano (amplio margen para avanzar) No hay diferenciación entre tareas de gobiernos subnacionales como cabezas de autonomías y como agentes del gobierno central: problemas de accountability, de eficiencia Los sistemas de transferencias no inducen eficiencia (excepto en México) ni participación, y tampoco consiguen equidad Orientación a la gestión social, no al desarrollo local
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4. Para Seguir Avanzando Objetivos actualizados
Bienes locales y bienes nacionales Para equidad y eficiencia fiscal Para eficiencia y participación Orientación al desarrollo local Viabilidad
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Objetivos Actuales Objetivos generales: crecimiento con equidad y ciudadanía (CEPAL) Descentralización: forma de organizar el aparato estatal para adecuarlo al logro de estos objetivos Objetivos específicos: Crecimiento Viabilizar el desarrollo local Eficiencia asignativa, reducción de corrupción Eficiencia fiscal Equidad Equidad territorial Viabilizar equidad social Ciudadanía Más participación ciudadana Igualdad de oportunidades para participar
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Bienes Locales y Bienes Nacionales
¿Qué se descentralizó? – Funciones para la provisión de dos tipos de bienes públicos: Infraestructura básica y servicios públicos Servicios de educación y salud ¿Es una solución eficiente descentralizar en igual forma la provisión (qué, cuánto, con qué aportes proveer) de ambos tipos de bienes? ¿Tienen una demanda geográficamente diferenciable?
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La Canasta Social Los servicios de salud y educación hacen parte de una “canasta social” a la que todos los ciudadanos de un país deberían tener igual derecho Tender a (Re) Centralizar (demanda uniforme): Decisiones (políticas) sobre: QUÉ: contenido nacional CUÁNTO: niveles y estructura CON QUÉ RECURSOS: financiamiento de un sistema que garantice a todas las personas igualdad de acceso
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La Canasta Social (2) Tender a Descentralizar:
A gobiernos subnacionales, según ámbito: Contenido mínimo (Desc. Política) Localización (Desc. Política) Operación de subsidios: a la oferta, a la demanda, al consumo (Desc. Operativa) A establecimientos en competencia: la prestación de servicios (Desc. “Económica”)
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Servicios de Infraestructura
En cambio la demanda de infraestructura básica y servicios públicos sí está física y económicamente diferenciada Como también las de: Ordenamiento del territorio Organización de la prestación de servicios públicos y sociales Definición de contenidos mínimos de educación y salud Sí es conveniente descentralizar toda su provisión (“qué” y también “cuánto y con qué recursos”) hasta los ámbitos más adecuados Estas competencias son la base del desarrollo local: Desarrollo económico local Mejoramiento del hábitat colectivo
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Para Equidad y Eficiencia Fiscal: Dos Sistemas Redistributivos
Redistribución social (familiar o personal) concepto diferente a redistribución territorial Dos sistemas subsidiarios: Sistema de redistribución social: para canasta social, respecto a ingresos familiares, operado por el nivel local (Ej. Colombia) Sistema de redistribución territorial, para desarrollo local: transferencias proporcionales al aporte relativo (en principio: respecto a ingresos territoriales) incluir “cuasi impuestos” Ventaja: límite a las transferencias por disposición a contribuir!
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Para Eficiencia y Participación: Adecuación de Procesos a Demandas
Ampliar competencias y profundizar la descentralización hasta niveles submunicipales Esto último especialmente en grandes ciudades Incentivar el asociativismo territorial en función de características similares de demanda Particularmente: incentivar la fusión de municipios pequeños y la “mancomunización” de municipios contiguos micro-regiones
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Vinculación del Gasto con Aportes
Vinculación de decisiones sobre gasto con aportes locales (actuales y futuros): Transferir al nivel local de impuestos sobre inmuebles urbanos y rurales + Potestad de mover alícuotas Externalización de sistemas de avalúo Contabilizar “cuasi impuestos” (aportes en “tiempo”, trabajo, materiales, dinero) Aumentar transferencias bajo sistemas de compensación de Tipo I Instaurar consulta obligatoria a partir de límites de endeudamiento
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Participación en Decisiones
Procesos de concertación en decisiones sobre gastos y aportes: Participación social: Mejoramiento del hábitat: con organizaciones territoriales y funcionales de base Desarrollo económico: con asociaciones de productores, de prestadores de servicios, etc. Participación política: sistema territorial para elección de representantes Uno por distrito, adicionales según población Obligación de informarse e informar
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Orientación al Desarrollo Local
Incentivos a procesos de concertación de desarrollo local: Transferencias de tipo I condicionadas a participación Políticas de fomento productivo y apoyo a PYMES Articulación de estas estrategias de desarrollo local con políticas nacionales (y/o estatales/provinciales): De servicios de infraestructura supra-locales Otras políticas de desarrollo
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Viabilidad Viabilidad técnica: necesidad de análisis
Viabilidad política: Tendencias actuales: Centralización política y descentralización operativa de la canasta social: capitación para educación y salud en Chile, plan obligatorio de salud en Colombia, educación en Brasil… Descentralización hacia la competencia económica: servicios básicos; salud en Colombia y Chile Orientación al desarrollo local: de problema a solución Pero: toda descentralización política es una redistribución del poder... estudios y propuestas acumulación política oportunidad
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Lecturas Recomendadas
Bienes públicos:Musgrave, Richard; Peggy Musgrave (1989). “Public finance in theory and practice” Trad. Hacienda pública teórica y aplicada. McGraw-Hill (Madrid), 1992. Capítulo 4. ”Provisión de bienes públicos” Descentralización: Oates, Wallace (1972). “Fiscal federalism” Trad. Federalismo fiscal. IEAL (Madrid), 1977. Capítulo I. “Un enfoque económico del federalismo” Capítulo II. “La división de funciones entre niveles de gobierno” Del autor: Descentralización en América Latina: teoría y práctica. CEPAL, Serie Gestión Pública No. 12, LC/L P, 2001 ( Descentralización en América Latina: cómo hacer viable el desarrollo local. CEPAL, Serie Gestión Pública No. 38, LC/L.1986-P, 2003 (En imprenta) (Solicitar fotocopias a Martín Moreno)
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Anexos Gastos e ingresos totales en niveles subnacionales:
Argentina (Provincias) Brasil (Municipios) Bolivia (Municipios) Colombia (Entidades territoriales) Tendencias de Participación en Ingresos Propios Sistemas de Transferencias: Financiamiento de las Transferencias Básicas Criterios de Distribución de las Transferencias Básicas Condicionamientos a las Transferencias Básicas Políticas sobre endeudamiento Evolución del endeudamiento subnacional: Argentina Brasil Colombia
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Elaborado en base a datos del FMI
1.1 Argentina Elaborado en base a datos del FMI
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Elaborado en base a datos del FMI
1.2 Brasil Elaborado en base a datos del FMI
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Elaborado en base a datos del FMI
1.3 Bolivia Elaborado en base a datos del FMI
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Elaborado en base a datos del DNP
1.4 Colombia Elaborado en base a datos del DNP
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2. Tendencias de Participación en Ingresos Propios
Municipal 6.1% = 5.3% + 10.0% 6.5% - 7.7% * Se excluye aportes a la seguridad social. Fuente: Elaboración propia en base a datos del FMI País_ Nivel Brasil Argentina México Bolivia Perú Chile Tend Central 62.8% 68.1% 76.8% 84.1% 92.6% 92.3% Intermedio 31.1% 31.9% 17.9% 6.0% 0.9%
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3.1 Financiamiento de las Transferencias Básicas
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3.2 Criterios de Distribución de las Transferencias Básicas
Fuente: Elaboración propia, en base a legislación de cada país.
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3.3. Condicionamientos a las Transferencias Básicas
Fuente: Elaboración propia, en base a legislación de cada país.
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4. Políticas sobre Endeudamiento
Prohibición: Chile Límites al endeudamiento: Colombia 1997: Ley de semáforos Leyes de Responsabilidad Fiscal Argentina 1999: Ley de Administración de los Recursos Públicos No alcanza a las provincias Brasil 2000: Ley de Responsabilidad Fiscal Límites al gasto y al endeudamiento Colombia 2000:Ley de Responsabilidad Fiscal de las Unidades Territoriales % s/ ingresos libre destinación Ecuador 2000: Ley de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal 5% operativos y 100% de capital
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5.1 Argentina: Evolución del Endeudamiento Subnacional
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5.2 Brasil: Evolución del Endeudamiento Subnacional
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5.3 Colombia: Evolución del Endeudamiento Subnacional
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