Laura Zuvanic Mercedes Iacoviello

Presentación del tema: "Laura Zuvanic Mercedes Iacoviello"— Transcripción de la presentación:

1 Laura Zuvanic Mercedes Iacoviello
El rol de la burocracia en el proceso de elaboración de políticas públicas Background paper para IPES 2005 Laura Zuvanic Mercedes Iacoviello Banco Interamericano de Desarrollo Washington, DC, 28 de febrero de 2005

2 Estructura del paper Sección 1. Desarrollo de las burocracias en LA
Nivel de desarrollo del servicio civil y perspectivas de consolidación de una burocracia independiente con las capacidades que garanticen cierta estabilidad de los resultados del PMP. Sección 2. Roles de la burocracia en el PMP Identificar los roles que asumen las burocracias de los países de la región en el PMP, su capacidad de iniciativa (agenda setting power) y su capacidad de veto, en función del grado de desarrollo de sus servicios civiles. Sección 3. Interdependencias entre burocracia y otros actores del PMP Analizar las interacciones de la burocracia con otros actores relevantes del PMP, tales como los políticos en funciones en el Poder Ejecutivo, los partidos políticos, los poderes legislativo y judicial, los sindicatos y los grupos de interés.

3 Sección 1 Desarrollo de los servicios civiles en AL
Cuál es el grado de institucionalización normativa y de desarrollo efectivo del servicio civil en los países de la región, tomando como parámetro un sistema integrado de gestión de recursos humanos? Qué perspectivas existen, según el nivel de desarrollo del servicio civil, de la efectiva conformación de una burocracia “independiente y capaz” que garantice la estabilidad de los resultados del PMP?

4 Sistema integrado de gestión RH

5 Planificación de los recursos humanos.
Información disponible + Previsiones derivadas de estrategia + Planificación flexible + Alta tecnificación + Costos razonables. Organización del Trabajo Diseño de puestos sobre criterios de Gestión. Puestos “enriquecidos” Perfiles en términos de competencias y sobre estudios técnicos. Gestión del Empleo Reclutamiento abierto, en base a idoneidad, garantías contra arbitrariedad. Selección basada en perfiles de Competencias e instrumentos validados. Mecanismos de recepción, movilidad, control ausentismo, disciplinarios. Desvinculación por incumplimiento, no arbitraria. Gestión del Rendimiento Objetivos de rendimiento en base a objetivos estratégicos. Se apoya la gestión y el rendimiento de las personas, y se lo evalúa en relación con los estándares fijados a través de un sistema eficiente y equitativo. Gestión de la Compensación articulada con la estrategia organizativa. Equidad interna y externa. Costo salarial razonable. Eficiencia de los esquemas de incentivos y beneficios. Reconocimiento no monetario. del Desarrollo Planes flexibles de carrera, promoción horizontal. Avance en base a rendimiento y desarrollo de competencias. Formación orientada al aprendizaje colectivo diseñada y evaluada en función de la estrategia. Gestión de las Relaciones Humanas y Sociales. Sistema de RRLL desarrollado y equilibrado, eficiente, con incidencia sindical en las políticas de RH. Beneficios sociales adecuados al contexto y apreciados por los empleados. Estrategias de mejora de clima laboral y comunicación. (Longo, 2002)

6 Situación de los servicios civiles en LA

7 Planificación de los recursos humanos
Serias dificultades en sistemas de información. Desarticulación con estrategia, salvo excepciones. Esfuerzos de planificación vía presupuesto, con rigideces a la adaptación. Grado de tecnificación variable. Esfuerzos para controlar costos de nómina. Organización del Trabajo Muy poco desarrollado. Cuando existen manuales son formales y rígidos. Solo por excepción se basan en competencias definidas técnicamente. Gestión del Empleo Variación entre a) politización extrema, b) intentos de sistemas de mérito con dificultades de implementación c) sistemas sólidos de mérito con elementos de flexibilidad. Generalizada rigidez en movilidad y desvinculación. Gestión del Rendimiento La evaluación individual, cuando se aplica, es formal y sujeta a comportamientos adaptativos. Casos excepcionales de gestión del rendimiento integral (individual, grupal y organizacional) Gestión de la Compensación Baja articulación con estrategia organizativa. Fuerte inequidad interna. Equidad externa en niveles operativos, baja en niveles gerenciales. Contención del gasto limita incentivos. Reconocimiento no monetario casi inexistente. del Desarrollo a) inexistencia de carrera, b) carreras vigentes con problemas de rigidez, c) casos carreras con elementos de Formación relativamente presente, pero por excepción orientada estratégicamente. Gestión de las Relaciones Humanas y Sociales Variación entre a) extrema desarticulación de las RRLL y alto conflicto, b) mecanismos que permiten gerenciar el conflicto, c) excepciones de incidencia sindical en las políticas de RH. Beneficios sociales adecuados al contexto, no demasiado apreciados por los empleados. Prácticas de gestion del clima y comunicación solo por excepción.

8 Grado de desarrollo de los servicios civiles de la región
Categorías de valoración (menor valoración refleja menor nivel de desarrollo del servicio civil) 1 2 3 4 5 Promedio de valoración de los sub sistemas analizados El Salvador Honduras Panamá Paraguay Perú Bolivia Ecuador R.Dominicana Nicaragua Guatemala Argentina Colombia Costa Rica México Uruguay Venezuela Brasil Chile Nivel de valoración 0 y 1 Burocracias con un desarrollo mínimo. Intentos (muchos fallidos) de incorporar criterios de mérito. Nivel de valoración 2 Burocracias con un mediano desarrollo. Han tenido intentos de conformación o están en proceso de reforma actualmente. Nivel de valoración 3 Burocracias con una tendencia a la consolidación. Combinan criterios de mérito y elementos de flexibilidad en su diseño.

9 Gaps entre leyes de servicio civil / empleo público y sus reglamentaciones
País Ley Reglamento Argentina 1999 2002 Ecuador* 1978 1985 Guatemala* 1968 1998 Honduras 1967 1976 Panamá 1994 1997 Paraguay 2000 ----- Perú* 1984 1990 R. Dominicana 1991 Venezuela* 1975 Venezuela *Ley reciente reemplaza / reforma el marco normativo

10 Trayectorias normativas
Argentina - Carrera única vs. flexibilización del sistema de contrataciones - Generalización de decretos de excepción a la carrera. - 8 años entre ley de negociación colectiva y primer convenio. - Ley marco posterior al convenio - Reglamentación 3 años posterior. Conflictos de aplicación. Bolivia - El Estatuto previsto en la Constitución demora 32 años. - Normas sobre RH se emiten 7 años después de ley SAFCO. - Se modifican nuevamente tres años despues. - Se modifica el estatuto luego de dos años en suspenso Chile - En los ’80 se establecen las bases del sistema (Ley orgánica del Estado – Estatuto Funcionario Público) - En democracia se mantiene marco normativo – solo leyes complementarias. - Plan Estratégico de Modernización de la GP - Negociación con ANEF - Agenda de modernización del Estado 2003 - Ley del Nuevo Trato 2004 Trayectoria errática Trayectoria consistente

11 Perfiles de las Áreas de RH
Cambios constante de nombre y dependencia jerárquica Argentina, Ecuador,Perú Superposición y falta de claridad de funciones entre áreas Bolivia, Uruguay, Panamá Rol netamente administrativo y escasa capacidad técnica para promover cambios Guatemala, R. Dominicana, Honduras Recientemente institucionalizadas México, Nicaragua, Chile Rol activo y fuerte institucionalización Costa Rica, Colombia, Brasil

12 Nivel de institucionalización de las áreas de RH
Argentina Organismos sujetos a cambios de dependencia y funciones Subsecretaría de la Gestión Pública. Creada como SSFP Presidencia, ascendida a SFP, transferida a JGM como SSGP, transferida entre secretarías JGM. INAP. Creado como autárquico Presidencia, transferido a JGM, transformado en unidad centralizada, y actualmente dependiente de SSGP. Rol pasa de provisión a supervisión. Bolivia Multiplicidad de organismos + Superposición de funciones SNAP - órgano rector - falta respaldo político, inserción institucional y recursos. Superintendencia de Servicio Civil - órgano supervisor – roles superpuestos con SNAP Unidad del PRI coordina proyectos BM e impulsa reforma – superposición con Delegado Presidencial para la Reforma Institucional SNOPE a cargo de personal presidencia – sin articulación con SNAP Chile Presencia sostenida del área de presupuesto DIPRES, Ministerio de Hacienda, a cargo de gestión RH – alta inserción y respaldo político DNSC + CADP creados en 2004 para implementar Sistema de Alta Dirección Pública.

13 Perfiles por nivel de desarrollo
Burocracias con desarrollo mínimo Alta politización de decisiones de ingreso y desvinculación No se logra articular nuevos marcos: El Salvador, Honduras, Guatemala, Paraguay Intentos de reforma sin sustentabilidad: Bolivia, Ecuador, Nicaragua, Panamá, R. Dominicana, Perú. Burocracias con mediano desarrollo Intentos de conformación que se han estancado: Argentina, Uruguay, Venezuela, Costa Rica Reciente actividad de reformulación: México y Colombia. Burocracias con tendencia a la consolidación Perfiles diferenciados: Brasil más meritocrático, Chile más orientado a resultados. Ambos con orientación estratégica clara y consistencia en las políticas.

14 Roles de la burocracia en el PMP
Sección 2 Roles de la burocracia en el PMP Qué rol desempeña la burocracia en el PMP en los distintos países de la región? Qué capacidad de iniciativa y capacidad de veto tiene? Cómo se relaciona con el nivel de desarrollo del servicio civil en cada país?

15 Matriz Tipos de Burocracia
CAPACIDAD TÉCNICA Se define en un sentido amplio, abarcando implicar saberes adquiridos “formalmente” o por práctica en la función. Combina profesionalidad y habilidades técnicas para el diseño e implementación de políticas ESTABILIDAD EN EL CARGO Se refiere a la estabilidad en la función que puede tener un grupo de funcionarios, dado por el marco legal en el cual se encuentra comprendido.

16 Matriz Tipos de Burocracia (cont.)
Capacidad técnica BAJA ALTA Estabilidad en el cargo Burocracias de “corte administrativo” Burocracias “de corte meritocrático” Burocracias “clientelísticas” o de los gerentes políticos de los equipos técnicos o paralelas Los cuatro cuadrantes se observan en la mayoría de los países analizados. Los cuadrantes pueden mostrar mayor desarrollo o incidencia en un país. Al interior de los cuadrantes podemos encontrar matices significativos. La matriz excluye los cargos nombrados directamente por el PEN

17 Burocracias de corte administrativo
Capacidad técnica BAJA ALTA Estabilidad en el cargo Burocracias de “corte administrativo” Leyes de Servicio Civil de larga data o sin continuidad Resultado de intentos frustrados o degradados de instalar una base administrativa profesional en el Estado Ejemplos: Argentina (SINAPA), Peru, Ecuador, Venezuela, Guatemala, Uruguay, Honduras

18 Burocracias de corte administrativo Características:
Criterios políticos permean la formalidad meritocrática Generalmente en áreas centrales Grupos afectados por recortes presupuestarios Capacidad técnica degradada por falta de carrera y capacitación Casos de ingresos congelados (Ej. Perú, México, Argentina, Uruguay) Casos de purgas políticas pese a estabilidad (Centroamerica)

19 Burocracias de corte administrativo Roles asociados
Bajo rol en general - “temerosas”ante cambios políticos Funciones administrativas – baja ingerencia en diseño de políticas Apegadas a procesos y normas, pueden frenar implementaciones (Grindle, 2000) Mediante acción sindical, resistencia al cambio de status normativo (Ej. Costa Rica, Guatemala, El Salvador) o intentos de fortalecerlo (Argentina, Panamá)

20 Burocracias de corte administrativo Casos
El Salvador Resistencia a los intentos de reforma LSC (1961) en los ’90. Estabilidad limitada por el “pase a contrato” México Funcionarios de base: régimen “sindicalizado”, criterios políticos y sindicales para ingreso, inamovilidad. Panamá FENASEP impulsa proyecto de reforma LCA para responsabilizar a superiores por despidos injustificados. Menos del 20% está acreditado como personal de carrera. Honduras Pico de conflictividad en 2004 obliga a retroceder en la reforma LSC y en la reducción del gasto Chile LNT surge de diagnóstico sobre carrera “desplazada hacia abajo y estrecha” (DIPRES, 2001)

21 Burocracias clientelísticas o de los “gerentes políticos”
Capacidad técnica BAJA ALTA Estabilidad en el cargo Burocracias “clientelísticas” o de los gerentes políticos Grupos que acceden por períodos limitados Contratación temporal o designación política Afiliación partidaria y confianza política Casos: países centroamericanos, Argentina en funciones ejecutivas “por excepción”.

22 Burocracias clientelísticas Roles asociados
Se diluye la distinción entre burocracia y PEN Bajo conflicto con el PEN Bajo rol nivel de implementación de políticas

23 Burocracias clientelísticas - Casos
R. Dominicana Constitución da amplias atribuciones al presidente. ONAPLAN – solo 20 a 30% de personal del gobierno anterior. Cancelación de 3000 funcionarios de la carrera Panamá DIGECA en período Moscoso: falta de impulso a la carrera, intentos de disolución. Reemplazo de funcionarios por “conocidos de los altos mandos” Guatemala ONSEC – cambios permanentes de conducción

24 Burocracias de los “equipos técnicos” o paralelas
Capacidad técnica BAJA ALTA Estabilidad en el cargo Burocracias de los "equipos técnicos" o paralelas No responden estrictamente a un partido político Conocimiento experto en algun área temática Incorporados por contratación temporaria Pueden permanecer en el tiempo más allá de los cambios políticos. Presente en la mayoría de los países Chile “sistema de contrata”, México “grupos de confianza”; Argentina contratos Dec. 1184/01, centroamérica: contratos OIC.

25 Burocracias de los “equipos técnicos” o paralelas – Roles asociados
Participación en grupos técnicos impulsores de reformas desde visión “no sectorial”. Ej: Reformas de salud en Colombia, México y Chile. Participación en diseño intelectual de reformas. Ej. Trabajadores “simbólicos” en las reformas de educación - Argentina, Chile, Brasil y Uruguay (Cox, 1997; Cosse Braslavsky 1996). Implementación y mantenimiento de reformas. Ej. MINEDUC Chile: equipos técnicos de la reforma educativa con permanencia de más de 10 años. (Huidobro 2000, Cox 1997) Participación en tareas técnicas “permanentes”. Ej. Ministerios Economía y Desarrollo Social en Argentina

26 Burocracias de los “equipos técnicos” o paralelas – Casos
México. Burocracia de nivel medio o “de confianza” Profesionales semi-independientes en cargos técnicos, legales y administrativos, sin certidumbre laboral (Arellano y Guerrero, 2003). Tecnocracia fuerte en los puestos de mayor nivel, posgrados en exterior, en especial en las áreas económicas (Philip 2003), que constituyen verdaderos “enclaves técnicos.” Chile. Funcionarios “a contrata” Derechos semejantes a funcionarios de carrera, salvo estabilidad. De hecho, estabilidad semejante a carrera (Rajevic et al., 2000). Abarca 40% de la planta (DIPRES 2001)

27 Burocracias de los “equipos técnicos” o paralelas – Casos (cont.)
R. Dominicana Funcionarios “nominales” financiados con recursos secretarías. Representan 24% de los funcionarios. Área Salud: nominales superan a funcionarios “fijos”. El Salvador 40% del total de empleados públicos bajo contratación temporaria. Guatemala Contratos categoría 029. Contratación de personal calificado para productos definidos. En la práctica ejercen tareas permanentes. Perú 40% del total de empleados bajo contratos (Informe Comisión, 2001). Uruguay 15% bajo contratos temporarios, llega a 85% en Min. Transporte, 50% Min Turismo (CEPRE 2001). Proyecto de ley aprobado en Senado (PL, sesión 19/7/04) reconoce carácter de “contratados permanentes” a becarios, pasantes y contratados.

28 Burocracias “de corte meritocrático”
Capacidad técnica BAJA ALTA Estabilidad en el cargo Burocracias “de corte meritocrático” “Regímenes especiales” o estatutos aseguran estabilidad y establecen requisitos profesionales para el ingreso y permanencia. A nivel nacional: - Burocracia federal brasileña fuertemente meritocrática (tanto estatutos como CLT), “insulamento burocrático” da poder y autonomía a las agencias (Nunez 1997) - Servicio civil costarricense (con menor énfasis) A nivel sectorial dentro de cada país Carreras del servicio exterior; profesionales de la salud; docentes, Bancos Centrales; área económica en PEN, carreras profesionales (Ej. Cuerpo de AG en Argentina)

29 Burocracias “de corte meritocrático” Roles asociados
Conforman más claramente un actor, presentan culturas específicas. Tendencia a rol de veto player por motivos técnicos o ideológicos, o ante posibles restricciones a su accionar. Posible participacion en diseño e implementación de políticas vía integración selectiva en gabinetes políticos. Generalmente alto grado de sindicalización en sectores de salud y educación, o representadas por asociaciones profesionales (diplomacias, AG) Posible acceso a “networking” con PL (en especial diplomacias)

30 Burocracias “de corte meritocrático” Casos
México Áreas meritocráticas (excepciones en entorno politizado). Relaciones exteriores, Educación pública, Procuradurías, Hacienda, Consejos Judicatura (Benton, 2002, Iacoviello, Rodríguez Gusta, 2005). Brasil “Insulamento burocrático” da poder y autonomía a las agencias (Nunez 1997). Resistencia burocrática demora cuatro años la EC 19/88 (Bresser Pereira, 2004). Sostenimiento de múltiples carreras especiales pese a intentos de instalar perfiles generalistas (Casa Civil y SEGES 2004). Resistencia a la instrumentación de desvinculación por mala evaluación individual (Iacoviello, Rodríguez Gusta, 2004). Honduras Presión áreas salud y educación (bajo “estatutos especiales”) para frenar cambios LSC. (Iacoviello, Iturburu, Orozco,2005). El gobierno no avanza en proyectos sin contar con aval de estas áreas.

31 Sección 3 Interdependencias entre burocracia y otros actores del PMP
Qué interrelaciones pueden identificarse entre la burocracia y otros actores del PMP, tales como el PEN, PL, PJ, sindicatos?

32 Interdependencias en PMP Servicio Civil
Intervención del PJ en la definición de marcos regulatorios del servicio civil Casos: Corte en Colombia, Tribunal Constitucional en Ecuador, Corte en impugnaciones LSC Paraguay Intervención del PEN en los ingresos a la Función Pública Casos: Ingresos por excepción en Colombia, en funciones ejecutivas en Argentina, mecanismo informal para “recomendados políticos” en Honduras. Participación del PL en la conformación y desarrollo de la burocracia Presencia de comisiones especiales en el PL. Cambios en los proyectos de ley, Casos: comisiones especiales en Perú, rol PL en nombramiento de funcionarios (ej. Servicio exterior argentino)

33 Interdependencias en PMP Servicio Civil - Cont.
Intervención del PEN en las desvinculaciones de personal permanente Casos: purgas en Perú (Fujimori), despidos por referendum en Venezuela, retiros voluntarios en Uruguay y Argentina (juego entre voluntad PEN y manejos de la burocracia) Intervención de los sindicatos (en interrelación con la burocracia) en la política de servicio civil Status legal de la representación sindical en los países de la región. Relación entre el status formal y la participación efectiva en la definición e implementación de políticas. Casos: Comparación Chile vs. Argentina