1 CRISIS EN EL PATRÓN DE INTERVENCIÓN PÚBLICA dinámica años 80 90 cambios.

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2 1 CRISIS EN EL PATRÓN DE INTERVENCIÓN PÚBLICA dinámica años 80 90 cambios

3 2 SUS DIMENSIONES NUESTRO POSICIONAMIENTO DOS MANERAS DE VER EL PASADO INMEDIATO apasionante... difícil...controvertido... altas cumbres... mesetas... vastas llanuras... heterogeneidad AL... los 80s punto de partida... la década perdida el aprendizaje doloroso EL TEMA

4 3 CRECIMIENTO DEL PRODUCTO (en porcentajes medios anuales) PRODUCTO PER CAPITA (índices) Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia México Perú Venezuela 196019701980 196919791989 4,32,6-1,2 5,63,9-0,1 6,18,61,6 4,22,52,9 5,25,43,7 7,06,51,6 5,03,9-1,1 6,01,80,3 América Latina 5,75,61,3 197019801990 9110077 8810077 5510094 92100112 74100117 7110093 9010072 11810079 7410091 POBLACIÓN (millones) 1990 32,3 7,2 150,4 13,2 33,0 85,1 21,6 19,7 423,2 Nota:los ocho países seleccionados representan más del 85 por ciento del producto, de las exportaciones y de la población de América Latina. Fuente:CEPAL y Banco Mundial La primera visión es innegable desde un punto de vista empírico...

5 4 - desequilibrio que reflejaba acumulación de demandas de actores internos y externos de problemática conjugación EN EL PRINCIPIO, CONCURREN TRES SHOCKS DE ORIGEN EXTERNO reversión de los flujos de financiamiento externo deterioro de los términos del intercambio elevación de las tasas internacionales de interés ECONOMÍAS SOBRE ENDEUDADAS DESEQUILIBRIOS MACROECONÓMICOS PROFUNDOS - las finanzas públicas sometidas a presiones inéditas por la magnitud del desequilibrio entre ingresos y gastos; DURANTE LOS AÑOS OCHENTA

6 5 LA CRISIS DE LA DEUDA PROVOCÓ MODIFICACIONES ESPECTACULARES EN LOS PAGOS EXTERNOS DE LA REGIÓN INGRESO DE CAPITALES Y TRANSFERENCIA DE RECURSOS (miles de millones de US$) IngresosPagos netosTransferencia netos dede utilidadesneta de capitalese interesesrecursos 1975/197921,08,912,1 198032,018,913,1 198139,828,511,3 198220,138,8-18,7 19832,934,5-31,6 198410,437,2-26,8 19853,135,3-32,2 19869,932,4-22,5 198715,231,3-16,1 19885,334,0-28,7 19899,737,6-27,9 199020,734,8-14,1 199139,331,08,3 199262,029,232,8 199354,628,925,7 199444,933,411,5 199555,838,916,9 199663,342,820,5 199779,546,932,6 Fuente: CEPAL

7 6 PARA MATERIALIZAR ESTAS TRANSFERENCIAS LOS PAÍSES DEBIERON GENERAR, DE MANERA ABRUPTA Y CONTINUADA, IMPORTANTES SALDOS EN SU BALANCE COMERCIAL (porcentaje del PIB) COMERCIAL BALANCE 1980198219851991 1981198419901994 Argentina Colombia Bolivia Brasil Chile México Perú Venezuela América Latina -1,8 1,8 -0,8 -7,1 -1,9 -2,9 0,5 8,1 -1,4 17,4 -3,3 8,5 4,7 4,3 6,1 9,4 2,9 9,7 5,9 8,3 0,0 5,9 8,7 4,3 9,4 2,3 7,9 0,3 -5,1 3,1 1,5 3,6 -5,3 -1,0 5,5 -0,4 Fuente: CEPAL

8 7 SOBRE ESTE TELÓN DE FONDO HAY, SIN EMBARGO, DIFERENCIAS DE PAÍS A PAÍS - condiciones iniciales - capacidad de procesamiento A ) DIFERENCIAS EN CONDICIONES INICIALES + la magnitud de la brecha fiscal existente en cada país en el entorno del cambio de década + el monto y modalidad de absorción del endeudamiento privado por parte del sector público + el grado en que los activos externos pasan a integrar la riqueza financiera del sector privado + la composición público / privada de las exportaciones netas.

9 8 B ) DIFERENCIAS EN CAPACIDAD DE PROCESAMIENTO + la capacidad del sistema político de cada país para jerarquizar, procesar y conjugar las demandas + el grado de fluidez del aparato institucional para operar con autonomía y eficiencia las directivas gubernamentales CON LAS DIFERENCIAS QUE ESTOS MATICES INTRODUCEN TODOS LOS GOBIERNOS REALIZARON DENODADOS ESFUERZOS PARA CONTENER DENTRO DE LÍMITES TOLERABLES EL DESCALABRO PRESUPUESTARIO Y FINANCIERO DEL SECTOR PÚBLICO Dos aspectos importantes a resaltar...

10 9 UNO... EL PROBLEMA DE LA TRANSFERENCIA INTERNA -estatización de la deuda privada: la deuda pública pasó de 60 por ciento en 1981 a más del 82 por ciento en 1983 -la tarea de movilizar los recursos internos para atender los compromisos externos quedó centrada en el sector público -por un lado, se debía generar los recursos reales necesarios para materializar la transferencia … superávit comercial -por otro, si el superávit con el exterior era privado, el sector público debía adquirirlo … problema de transferencia interna en tales casos una devaluación con objetivo de incrementar el saldo comercial, aumentaba proporcionalmente el monto de la transferencia interna y con ello, el gasto público ; esto es, la devaluación deterioraba la situación fiscal la situación contraria se producía con empresas públicas exportadoras : así, un único instrumento (la devaluación) atendía los objetivos de reducir el desequilibrio externo y el déficit fiscal

11 10 DOS... LA MAGNITUD DEL ESFUERZO FISCAL REQUERIDO dondeG = gasto público ( p = primario y s = servicio deuda) T = ingreso fiscal Y = producto bruto interno diferenciando esta expresión y reemplazando, se tiene donde la rayita indica tasa de crecimiento proporcional de la variable; el coeficiente su tasa de participación relativa en el producto; y es la elasticidad ingreso de los tributos. _ _ _ _

12 11 Asignando valores a las variables de la ecuación anterior se construye la siguiente tabla DEFICIT INICIAL (f) (% del PIB) REDUCCIÓN DEL GASTO PRIMARIO (% del gasto) 2 4 6 8 10 13,6 18,5 23,4 28,7 33,8 dicho déficit puede ser financiado mediante la creación de dinero, H; el incremento de la deuda interna, Bi; o bien de la externa, EBe donde E es el tipo de cambio nominal, el punto sobre cada variable indica su variación en el tiempo y todas ellas están normalizadas por el producto...

13 12 DE MANERA GENERAL, TRES FACTORES ENMARCARON LAS DIFICULTADES PARA CONTROLAR EL DESEQUILIBRIO DE LAS CUENTAS PÚBLICAS volatilidad de expectativas por multiplicación de incertidumbres de origen externo e interno entrelazamiento de esferas de financiamiento y dislocación entre fuentes y usos diferencias de horizonte temporal en procesos concurrentes para el manejo del desequilibrio

14 13 +lentas y trabajosas negociaciones externas +cambios de rumbo frecuentes +credibilidad de la política pública afectada por : consecuencia imposición del disenso inflacionario por sobre cualquier posibilidad de acuerdo o pacto fiscal VOLATILIDAD DE EXPECTATIVAS POR MULTIPLICACIÓN DE INCERTIDUMBRES DE ORÍGEN EXTERNO E INTERNO 1. - sus magros resultados - la fatiga del ajuste - la dificultad para controlar su rumbo

15 14 +reducción libertad relativa entre instrumentos +imposibilidad de alcanzar consistencia interna +atención exclusiva a situaciones insostenibles consecuencia desarticulación de la gestión gubernamental y asignación fragmentaria y opaca de recursos ENTRELAZAMIENTO DE ESFERAS DE FINANCIAMIENTO Y DISLOCACIÓN ENTRE SUS FUENTES Y SUS USOS 2. - urgencias para ofrecer respuestas - potencia insuficiente de instrumentos - efectos sobre objetivos múltiples

16 15 +mayor rapidez para actuar sobre ciertos gastos +facilidad para generar ingresos extraordinarios +inconsistencia entre los ritmos de: consecuencia acumulación de distorsiones tanto en estructura de ingresos, como en criterios de asignación del gasto DIFERENCIAS DE HORIZONTE TEMPORAL EN PROCESOS CONCURRENTES PARA EL MANEJO DEL DESEQUILIBRIO 3. - la negociación externa - países con modelo fiscal agotado - tiempos de las medidas del gobierno

17 16 EVALUACIÓN GENERAL No es sorprendente entonces, que los resultados del período hayan sido poco satisfactorios, cuando se los contrasta con criterios comúnmente aceptados para evaluar procesos de ajuste macroeconómico. estabilización inversión y crecimiento distribución social de los costos

18 17 EN MATERIA DE ESTABILIZACIÓN + la reducción perdurable de la inflación, es tarea difícil + inciden problemas de inercia, indización y credibilidad ILUSTRACIÓN En el caso de Chile, cuyo ajuste de los años 80 se muestra como el más exitoso, la reducción de la inflación a una tasa estable de 20%tomó siete años

19 18 EN MATERIA DE INVERSIÓN Y CRECIMIENTO + drásticos recortes de la inversión pública y privada en el proceso de ajuste + cuando la contracción se extiende en el tiempo, afecta la capacidad productiva en el medio plazo ILUSTRACIÓN La recuperación de la inversión es un proceso lento. En el caso privado, demoró 5 años en Chile ; 6 en México y +10 en Bolivia ; la recuperación de la inversión pública ha sido todavía más lenta Formación bruta de capital (% PIB, $ 90) 26.3 18.8 18.4 20.3 1980198519901995

20 19 EN MATERIA DE LA DISTRIBUCIÓN SOCIAL DE LOS COSTOS + caída salario real apoyar devaluación + desocupación contracción económica + reducción gasto socialcontención gasto público ConsumoMayorSalariosGasto per capitatasa demediossocial desempleo (1980 = 100)en década(1980 = 100)(en % del PIB) 19851990(en %)19851990198019851990 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia México Perú Venezuela 78,271,17,6107,276,22,42,12,3 78,780,611,6nd 5,52,8nd 89,193,87,1116,1102,9nd 83,798,230,093,5104,86,26,05,7 104,2111,014,1114,6118,47,37,76,0 95,693,16,675,977,93,53,72,3 95,382,010,177,642,73,34,03,3 88,480,914,375,741,55,46,46,3 ILUSTRACIÓN

21 20 EN LA MEDIDA EN QUE SE FUE AVANZANDO EN LA DÉCADA DE 1980 consenso creciente CONTROL DESEQUILIBRIO FISCAL modificar otorgó significado real a discusión paralela sobre EL NUEVO PAPEL DEL ESTADO REDEFINICIÓN DEL PATRÓN DE INTERVENCIÓN PÚBLICA EN LA ECONOMÍA CONDICIONES CONTORNO OPERACIÓN GOBIERNO estructura de ingresos monto y composición gasto financiamiento déficit

22 21 PARA OFRECER IMÁGEN GLOBAL El desarrollo es … como un rompecabezas de muchas piezas La analogía permite destacar dos principios económicos que van siendo redescubiertos al pasar... DEL AJUSTE A LA REFORMA - es más sencillo colocar nuevas, cuando están las adyacentes - inversamente: piezas sin vecinas, son difíciles de encontrar UNO en las etapas iniciales del desarrollo la acción del gobierno es fundacional …+ instituciones básicas + infraestructura de servicios + producción directa de bienes DOS crecimiento endógeno … la apertura de oportunidades a través de cambios del entorno de los individuos... + no sólo crea, + también... revela e induce nuevas oportunidades ANALOGÍA HIRSCHMAN

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24 23 DESPUÉS DE LA CONSOLIDACIÓN... el MOVIMIENTO HACIA EL MERCADO aparece como puente para... - abrir oportunidades... en un marco competitivo... a las iniciativas individuales - transformar la gestión de gobierno en... conducción estratégica + cerrar la brecha fiscal y alcanzar + objetivos de largo plazo en materia de acumulación y distribución … UN NUEVO ENFOQUE PARA POTENCIAR EL DESARROLLO EN ESTE MOVIMIENTO DESTACAN CUATRO COMPONENTES - apertura - desregulación - privatización - cuasi-mercados en prestaciones sociales

25 24 PRIMER COMPONENTE apertura de la economía hacia el comercio internacional de bienes y servicios, con un doble propósito... - abrir oportunidad de negocios, sobre todo para los sectores que enfrentaron protección negativa en el pasado, y - ampliar la presencia del mercado como regla disciplinadora, maximizando la eficiencia y diluyendo rentas monopólicas SEGUNDO COMPONENTE desregulación de la actividad económica interna, en la persecución de dos metas... - operación más libre de los mercados para presionar así, sobre los costos - mejorando, en consecuencia, la competitividad general de la economía

26 25 TERCER COMPONENTE privatización de las empresas públicas, productoras de bienes y de servicios, con la finalidad de... - contribuir al saneamiento de las finanzas públicas, e - incrementar la inversión privada y alcanzar mayor eficiencia global en la economía CUARTO COMPONENTE creación de cuasi-mercados para la provisión de servicios públicos y prestaciones sociales, apoyado en un proceso descentralizador y destacando como posibles logros... - la posibilidad de un mayor control social sobre la calidad de los servicios, y - el aliento a una competencia por comparación

27 26 AMÉRICA LATINA tasas promedio de crecimiento del PIB PERO … NO SIEMPRE LAS PROMESAS SE MATERIALIZAN A PLENITUD si tomamos una visión de largo plazo … fuente: CEPAL la recuperación de los años 90 ha sido insuficiente

28 27 si examinamos la evolución de las principales variables macroeconómicas en la década... el producto oscila con mayor amplitud … y la inflación sigue declinando pero el déficit en cta. cte. empeoró el desempleo trepó y el ahorro y la inversión continúan siendo insuficientes además …

29 28 APARECEN ASÍ, UNA SERIE DE INTERROGANTES QUE DEFINEN LOS TÉRMINOS DEL DEBATE ACTUALMENTE EN CURSO EN LA REGIÓN 1. interacción entre estabilización, reformas económicas y crecimiento, ¿qué secuencias e influencias recíprocas se aprecian? 2. dilema entre estabilización y competitividad o, en términos generales, ¿cuáles son los arbitrajes entre los objetivos de política económica? 3. crecimiento, equidad distributiva y combate a la pobreza ¿derrame o también políticas activas diferenciadas? 4. avanzamos hacia una economía de mercado, pero ¿existe un único modelo o son varios los posibles? 5. el movimiento hacia el mercado ¿es espontáneo y automático o las instituciones de la economía de mercado deben ser construidas? las posibles respuestas...configuran un cierto PAPEL DEL ESTADO

30 29 REFORMA DEL ESTADO Existe un PRIMER HECHO que es insoslayable … el Estado está reformando y reformándose … es a la vez sujeto y objeto de ese proceso Un SEGUNDO HECHO es que la gestión actual de gobierno está marcada por la interacción de administración (normalidad) y cambio (innovación) Surge una PREOCUPACiÓN cuando se aprecia que reducir protagonismo es más sencillo que crear las capacidades efectivas de un nuevo perfil, aunque ambos procesos no son necesariamente inconsistentes Avanzar en esta discusión implica CENTRAR LA DISCUSIÓN en la calidad y selectividad de la intervención del Gobierno y no tan sólo en su magnitud Para ello se requiere TRASLADAR EL FOCO de la discusión desde el balance público-privado a las nuevas funciones públicas emergentes; vale decir, pasar de la anatomía a la fisiología de la economía mixta

31 30 FUNCIONES PÚBLICAS EMERGENTES A. FORTALECER EL DESEMPEÑO DE TAREAS CLÁSICAS DE GOBIERNO - administración de macro-desequilibrios - acumulación de capital social: físico, humano e institucional - distribución de funciones según esferas de gobierno B. CREAR LAS CAPACIDADES DE REGULACIÓN QUE SEAN NECESARIAS - provisión de servicios en mercados monopólicos - sistema financiero y mercado de capitales - administración privada de la seguridad social - mercado y legislación laboral C. CONSTRUIR NUEVOS MECANISMOS PARA CATALIZAR EL DESARROLLO - dinamización de la inversión - mercados y evolución de la competitividad - movilización de recursos y financiamiento de largo plazo - promoción del desarrollo científico y tecnológico PARA ELLO...

32 31 LOGROS Y TAREAS PENDIENTES Prioridades, estrategias y desafíos institucionales LOGROS Prioridades- reducir inflación - reestablecer crecimiento - aumentar competitividad - recuperar progreso social - mantener estabilidad macro TAREAS PENDIENTES Estrategias- cambiar reglas de juego - reducir tamaño y funciones del Estado - desmantelar instituciones proteccionistas/estatistas - crear las instituciones propias de una economía de mercado - rehabilitar el funcionamiento de las instituciones públicas - construir una nueva modalidad de inserción externa - apoyar competitividad del sector privado - reformar provisión y regulación de servicios sociales Principal desafío gobierno - concentrar la gestión macroeconómica en una tecnocracia encapsulada - innovación institucional con elevada dependencia de los niveles medios de la administración pública

33 32 LOGROS Y TAREAS PENDIENTES Actores e instrumentos preferenciales LOGROS Actores principales - presidencia - gabinete económico - congreso nacional - poder judicial - presidencia y gabinete ministros TAREAS PENDIENTES - banco central - agencias multilaterales de financiamiento - grupos financieros privados e inversores ext - medios de comunicación - gobiernos entes territoriales - organizaciones políticas, de la sociedad civil y gremios - medios de comunicación Instrumentos preferenciales - recortes presupuestarios - liberalización de precios - liberalización del comercio y la inversión extranjera - desregulación de ámbitos de actuación privada - privatizaciones fáciles (hoteles, aerolíneas) - fondos emergencia social al margen de instituciones - reestructuración entidades de gobierno - reforma sistema judicial - relaciones financieras entre esferas de gobierno - mejoras administración tributaria - privatizaciones complejas (infraestructura y servicios) - reestructuraciones sectoriales - desarrollo capacidad regulación - sistemas seguimiento/evaluación - burocracia pública

34 33 EL PERFIL DEL ESTADO NECESARIO + si ha de ser más pequeño, también debería ser más ágil y fuerte + tendrá que especializar sus funciones, pero con mayor unidad de comando y realizaciones + deberá interactuar mejor con organizaciones políticas, funcionales y de la sociedad civil y preservar, a la vez, grados suficientes de autonomía en sus decisiones NECESIDADES CENTRALES EN MATERIA INSTITUCIONAL + consolidar un núcleo de pensamiento estratégico + contar con una maquinaria tecnocrática y administrativa capaz de coordinar eficazmente las políticas y acciones gubernamentales + realizar un esfuerzo sostenido de innovación acumulativa en materia de procedimientos para la evaluación de la gestión pública