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XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública Asunción, Paraguay, 8 - 11 de noviembre de 2011 EL SERVICIO.

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1 XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública Asunción, Paraguay, de noviembre de 2011 EL SERVICIO CIVIL COMO SISTEMA POLÍTICO Jorge Hintze TABLEROS DE CONTROL PARA LA MEDICIÓN Y EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO INSTITUCIONAL: Cuestiones conceptuales y metodológicas Jorge Hintze TOP - Tecnología para la Organización Pública

2 1 - La cuestión del objeto final de evaluación: ¿Cuál es el objeto último a cuyo conocimiento deben contribuir las observaciones, mediciones, controles y evaluaciones? 2 - La cuestión del objeto institucional de evaluación ¿Qué y cuántas clases de valor deben producir las organizaciones para lograr su misión? ¿En qué contexto deben lograrla? 3 - La cuestión de los instrumentos de evaluación: Los planes son instrumentos de evaluación al tiempo que objetos de evaluación en sí mismos Los indicadores son el lenguaje en el que se habla al planificar, al controlar y al evaluar 1 - La cuestión del objeto final de evaluación: ¿Cuál es el objeto último a cuyo conocimiento deben contribuir las observaciones, mediciones, controles y evaluaciones? 2 - La cuestión del objeto institucional de evaluación ¿Qué y cuántas clases de valor deben producir las organizaciones para lograr su misión? ¿En qué contexto deben lograrla? 3 - La cuestión de los instrumentos de evaluación: Los planes son instrumentos de evaluación al tiempo que objetos de evaluación en sí mismos Los indicadores son el lenguaje en el que se habla al planificar, al controlar y al evaluar

3 1 La cuestión del objeto de evaluación: ¿Cuál es el objeto último a cuyo conocimiento deben contribuir las observaciones, mediciones, controles y evaluaciones?: El valor público producido por el aparato institucional público. Consiste en dos clases de valor para los ciudadanos: Satisfacción de necesidades actuales mediante bienes y servicios (EFECTIVIDAD) Satisfacción de necesidades actuales mediante bienes y servicios (EFECTIVIDAD) PRODUCCION DE VALOR DEL APARATO INSTITUCIONAL PÚBLICO PRODUCCION DE VALOR DEL APARATO INSTITUCIONAL PÚBLICO VALOR TANGIBLE VALOR INTANGIBLE Certeza de que las necesidades futuras seguirán siendo satisfechas (CONFIABILIDAD) Certeza de que las necesidades futuras seguirán siendo satisfechas (CONFIABILIDAD)

4 ORGANIZACIÓN (Ámbito Organizativo analizado) PRODUCCION INTERNA PRODUCCION EXTERNA PRODUCCION EXTERNA PRODUCTOS EXTERNOS RESUL- TADOS RESUL- TADOS VALOR MONETARIO PRESUPUESTO PUBLICO EFECTOS e IMPACTOS EFECTOS e IMPACTOS Productos internos CLIENTES DERECHO- HABIENTES MECANISMOS REDISTRIBUTIVOS TRANSACCIONES EN EL MERCADO Recursos físicos (humanos y materiales) Productos organizacionales Productos organizacionales PRODUCCION ORGANIZACIONAL Outcomes Outputs 2 - La cuestión del objeto institucional de evaluación ¿ Qué y cuántas clases de valor deben producir las organizaciones para lograr su misión? ¿En qué contexto deben lograrla?

5 3 - La cuestión de los instrumentos de evaluación: Los planes son instrumentos de evaluación al tiempo que objetos de evaluación en sí mismos Los indicadores son el lenguaje en el que se habla al planificar, al controlar y al evaluar 3 - La cuestión de los instrumentos de evaluación: Los planes son instrumentos de evaluación al tiempo que objetos de evaluación en sí mismos Los indicadores son el lenguaje en el que se habla al planificar, al controlar y al evaluar

6 Continuidad de los efectos al cesar la asignación de los recursos Satisfacción no sostenible de necesidades FRACASO ENLA ASIGNACIÓN DE RECURSOS EFECTIVIDAD SOSTENIBLE Desarrollo de capacidades Satisfacción directa e indirecta de necesidades través de bienes y servicios LAS DIMENSIONES FINALES DEL LOGRO DE VALOR: Tensión entre efectividad y sostenibilidad EFECTIVIDAD SOSTENIBILIDAD

7 INTERPRETACIÓN DE LA MATRIZ DE EFECTIVIDAD SOSTENIBLE Logros de efectos e impactos inmediatos o de corto plazo que tenderán a desaparecer al cesar la asignación de recursos. Logros de efectos e impactos durante la asignación de recursos que se podrán mantener al cesar ésta. Logros de durante la asignación de recursos que permitirán el logro de los efectos e impactos buscados después de la finalización de ésta. Asignación de recursos que no produce efectos inmediatos ni desarrollo de la capacidad de hacerlo en el futuro.

8 LA PLANIFICACIÓN Y EL CONTROL COMO DIMENSIONES TEMPORALES DEL TRATAMIENTO DE UNA MISMA REALIDAD PLANIFICACIÓN > CONTROL Y EVALUACIÓN > PLANIFICACIÓN > RESPONSABILDAD

9 MISMOS INDICADORES EN LOS PLANES Y EN SUS RESPECTIVOS CONTROLES Y EVALUACIONES LA PLANIFICACIÓN Y EL CONTROL COMO DIMENSIONES TEMPORALES DEL TRATAMIENTO DE UNA MISMA REALIDAD PLANIFICACIÓN > CONTROL Y EVALUACIÓN > PLANIFICACIÓN > RESPONSABILDAD

10 RELACIONES ENTRE LA PLANIFICACIÓN, EL CONTROL Y LA EVALUACIÓN NIVELES DE LA PLANIFICACION OPERATIVO Programación de procesos Planificación operativa ESTRATEGICOOPITICO Estrategias Políticas Evaluación de efectividad Evaluación de resultados Control de logro de Productos Control de procesos POLITICO ESTRATEGICO (EVALUACIÓN) OPERATIVO (CONTROL ) NIVELES DEL CONTROL Y LA EVALUACION Estrategias institucionales, regionales y planes plurianuales Programación y reprogramación de actividades en plazos sub anuales Controles sobre logro de metas operativas Controles sobre uso de recursos > Evaluaciones logros en el plano de los resultados > Eficacia y eficiencia en el plano estratégico Evaluaciones de los logros en el plano de los efectos e impactos Políticas sectoriales e institucionales POAs, Presupuestos y Formulaciones de proyectos especiales Controles sobre: Avance de actividades Uso de recursos POLÍTICO - ESTRATÉGICO

11 RELACIONES ENTRE LA PLANIFICACIÓN, EL CONTROL Y LA EVALUACIÓN NIVELES DE LA PLANIFICACION OPERATIVO Programación de procesos Planificación operativa ESTRATEGICOOPITICO Estrategias Políticas Evaluación de efectividad Evaluación de resultados Control de logro de Productos Control de procesos POLITICO ESTRATEGICO (EVALUACIÓN)OPERATIVO (CONTROL) NIVELES DEL CONTROL Y LA EVALUACION Estrategias institucionales, regionales y planes plurianuales Programación y reprogramación de actividades en plazos sub anuales Controles sobre logro de metas operativas Controles sobre uso de recursos > Evaluaciones logros en el plano de los resultados > Eficacia y eficiencia en el plano estratégico Evaluaciones de los logros en el plano de los efectos e impactos Políticas sectoriales e institucionales POAs, Presupuestos y Formulaciones de proyectos especiales Controles sobre: Avance de actividades Uso de recursos MISMOS INDICADORES EN LOS PLANES Y EN LOS CONTROLES POLÍTICO - ESTRATÉGICO

12 4 - La cuestión de los indicadores de valor Los indicadores de valor son los que dan cuenta del qué (el logro de alguna satisfacción de necesidades humanas) a través de productos (bienes y servicios) Las dos dimensiones de los indicadores de valor son la cantidad y la calidad de los bienes y servicios. La cantidad y la calidad son dimensiones en tensión: pueden lograrse una a costa de la otra 5 – La cuestión de los indicadores de desempeño Los indicadores de desempeño son los que dan cuenta del como(cumpliendo propósitos y aprovechando recursos) Las dos dimensiones de los indicadores de desempeño son la eficacia y la eficiencia La eficacia y la eficiencia son también dimensiones en tensión: pueden lograrse una a costa de la otra 4 - La cuestión de los indicadores de valor Los indicadores de valor son los que dan cuenta del qué (el logro de alguna satisfacción de necesidades humanas) a través de productos (bienes y servicios) Las dos dimensiones de los indicadores de valor son la cantidad y la calidad de los bienes y servicios. La cantidad y la calidad son dimensiones en tensión: pueden lograrse una a costa de la otra 5 – La cuestión de los indicadores de desempeño Los indicadores de desempeño son los que dan cuenta del como(cumpliendo propósitos y aprovechando recursos) Las dos dimensiones de los indicadores de desempeño son la eficacia y la eficiencia La eficacia y la eficiencia son también dimensiones en tensión: pueden lograrse una a costa de la otra

13 MÁXIMA ENTROPÍA EFICACIA EFICIENCIA Logros cuantitativos a costa de la calidad MAXIMO VALOR 4 - La cuestión de los indicadores de valor Los indicadores de valor son los que dan cuenta del qué (el logro de alguna satisfacción de necesidades humanas) a través de productos (bienes y servicios) Las dos dimensiones de los indicadores de valor son: la cantidad y la calidad de los bienes y servicios. CANTIDADCALIDAD Logros cualitativos a costa de la cantidad

14 MÁXIMA ENTROPÍA Grado de logro de fines EFICACIA Relación entre logro de fines y uso de recursos EFICIENCIA Eficacismo MAXIMO VALOR (Altas eficiencia y eficacia) Eficientismo 5 – La cuestión de los indicadores de desempeño Los indicadores de desempeño son los que dan cuenta del como (cumpliendo propósitos y aprovechando recursos) Las dos dimensiones de los indicadores de desempeño son la eficacia y la eficiencia

15 Se logran los resultados y efectos previstos (eficacia) y son altos los índices de aprovechamiento de los recursos (eficiencia). DESEMPEÑO ÓPTIMO EFICACIA EFICIENCIA Se sacrifica el logro de los resultados y efectos previstos (ineficacia) a fin de lograr un gran aprovechamiento de los recursos (eficiencia). DESEMPEÑO EFICIENTISTA EFICACIA EFICIENCIA DESEMPEÑO EFICACISTA EFICACIA EFICIENCIA No se logran los resultados y efectos previstos (ineficacia) y se consumen igualmente recursos desproporcionados (ineficiencia) DESEMPEÑO PÉSIMO Se logran los resultados y efectos previstos (eficacia) a costa de un gran desaprovechamiento de los recursos (ineficiencia). EFICIENCIA EFICACIA EL DESEMPEÑO INSTITUCIONAL COMO RELACIÓN EFICACIA – EFICIENCIA

16 6 – Los sistemas horizontales de administración del estado como corresponsables necesarios de toda evaluación institucional La amalgama que articula el aparato institucional público está conformada por tres sistemas horizontales La evaluación institucional surge de la articulación entre los sistemas, no de cada uno de ellos por separado 6 – Los sistemas horizontales de administración del estado como corresponsables necesarios de toda evaluación institucional La amalgama que articula el aparato institucional público está conformada por tres sistemas horizontales La evaluación institucional surge de la articulación entre los sistemas, no de cada uno de ellos por separado

17 PRINCIPALES SISTEMAS HORIZONTALES PRINCIPALES COMPONENTES SOPORTES NORMATIVOS SOPORTES TECNICOS Y COMPUTACIONALES SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA SISTEMA DE FUNCIÓN PÚBLICA PRESUPUESTO GENERAL Presupuesto de gasto en personal PRESUPUESTO GENERAL Presupuesto de gasto en personal CONTABILIDAD CRÉDITO PUBLICO TESORERÍA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS (Trabajo de las personas) GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS (Trabajo de las personas) LEYES Y OTRAS NORMAS SOBRE FUNCION PÚBLICA Y SERVICIO CIVIL CARRERAS Y REGÍMENES ESPECIALES LEYES Y OTRAS NORMAS SOBRE FUNCION PÚBLICA Y SERVICIO CIVIL CARRERAS Y REGÍMENES ESPECIALES LEYES DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA LEYES DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL Y SISTEMAS DE GESTIÓN TÉCNICA DE ESTRUCTURAS, RECURSOS HUMANOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL Y SISTEMAS DE GESTIÓN TÉCNICA DE ESTRUCTURAS, RECURSOS HUMANOS ADMINISTRACIÓN DE ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS Y PLANTAS DE PUESTOS ADMINISTRACIÓN DE ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS Y PLANTAS DE PUESTOS SISTEMA DE PLANIFICACIÓN Y CONTROL PLANIFICACIÓN CONTROL Y AUDITORÍA LEYES Y NORMAS SOBRE PLANIFICACIÓN, CONTROL Y RENDICIÓN DE CUENTAS LEYES Y NORMAS SOBRE PLANIFICACIÓN, CONTROL Y RENDICIÓN DE CUENTAS SISTEMA DE PLANIFICACIÓN SISTEMA DE CONTROL Y AUDITORÍA SISTEMA DE PLANIFICACIÓN SISTEMA DE CONTROL Y AUDITORÍA ADMINISTRACIÓN DE LA POLÍTICA SALARIAL ADMINISTRACIÓN DE LA POLÍTICA SALARIAL ADQUISICIONES PÚBLICAS 6 – Los sistemas horizontales de administración del estado como corresponsables necesarios de toda evaluación institucional

18 PRINCIPALES SISTEMAS HORIZONTALES PRINCIPALES COMPONENTES SOPORTES NORMATIVOS SOPORTES TECNICOS Y COMPUTACIONALES SISTEMA DE ADMINISTRACIÓ N FINANCIERA SISTEMA DE FUNCIÓN PUBLICA PRESUPUESTO GENERAL Presupuesto de gasto en personal PRESUPUESTO GENERAL Presupuesto de gasto en personal CONTABILIDAD CREDITO PUBLICO TESORERIA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS (Trabajo de las personas) GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS (Trabajo de las personas) LEYES Y OTRAS NORMAS SOBRE FUNCION PUBLICA Y SERVICIO CIVIL CARRERAS Y REGÍMENES ESPECIALES LEYES Y OTRAS NORMAS SOBRE FUNCION PUBLICA Y SERVICIO CIVIL CARRERAS Y REGÍMENES ESPECIALES LEYES DE ADMINISTRACION FINANCIERA LEYES DE ADMINISTRACION FINANCIERA SISTEMA DE ADMINISTRACION FINANCIERA SISTEMA DE ADMINISTRACION FINANCIERA SISTEMAS DE ADMINISTRACION DE PERSONAL Ÿ SISTEMAS DE GESTION TECNICA DE ESTRUCTURAS, RECURSOS HUMANOS SISTEMAS DE ADMINISTRACION DE PERSONAL Ÿ SISTEMAS DE GESTION TECNICA DE ESTRUCTURAS, RECURSOS HUMANOS ADMINISTRACION DE ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS Y PLANTAS DE PUESTOS ADMINISTRACION DE ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS Y PLANTAS DE PUESTOS SISTEMA DE PLANIFICACIÓN Y CONTROL PLANIFICACION CONTROL Y AUDITORÍA LEYES Y NORMAS SOBRE PLANIFICACIÓN, CONTROL Y RENDICION DE CUENTAS LEYES Y NORMAS SOBRE PLANIFICACIÓN, CONTROL Y RENDICION DE CUENTAS SISTEMA DE PLANIFICACION SISTEMA DE CONTROL Y AUDITORÍA SISTEMA DE PLANIFICACION SISTEMA DE CONTROL Y AUDITORÍA ADMINISTRACION DE LA POLÍTICA SALARIAL ADMINISTRACION DE LA POLÍTICA SALARIAL ADQUISICIONES PÚBLICAS Ejemplo 1 La aplicación de gestión por resultados depende del alcance que tengan los sistemas de planificación y control y de administración financiera Ejemplo 1 La aplicación de gestión por resultados depende del alcance que tengan los sistemas de planificación y control y de administración financiera Ejemplo 2 La política salarial es la contracara del presupuesto de gastos en personal, que es parte del sistema de administración financiera Ejemplo 2 La política salarial es la contracara del presupuesto de gastos en personal, que es parte del sistema de administración financiera Dos ejemplos de articulaciones indispensables entre los sistemas horizontales de gestión del aparato institucional estatal

19 7 – Los indicadores aplicados a un caso esencial de la gestión por su importancia y complejidad: la gestión de función pública La realidad es compleja. Los indicadores que no tomen en cuenta su complejidad la falsean por simplificación Sin embargo, los indicadores que si consideran toda la complejidad de la realidad pueden expresarla en pocas informaciones sencillas pero pertinentes Cuanto más el rigor técnico, confiabilidad, validez y respeto a la complejidad de los aspectos considerados, más sencillas y pertinentes las evaluaciones La complejidad de la gestión de función pública se resume en un indicador muy sencillo de ver pero muy complejo de construir: la congruencia 7 – Los indicadores aplicados a un caso esencial de la gestión por su importancia y complejidad: la gestión de función pública La realidad es compleja. Los indicadores que no tomen en cuenta su complejidad la falsean por simplificación Sin embargo, los indicadores que si consideran toda la complejidad de la realidad pueden expresarla en pocas informaciones sencillas pero pertinentes Cuanto más el rigor técnico, confiabilidad, validez y respeto a la complejidad de los aspectos considerados, más sencillas y pertinentes las evaluaciones La complejidad de la gestión de función pública se resume en un indicador muy sencillo de ver pero muy complejo de construir: la congruencia

20 d UN EJEMPLO DE LAS REALIDAES COMPLEJAS QUE TODOS PERCIBIMOS PERO SÓLO INDICADORES PUEDEN MOSTRAR Y MEDIR: LA CONGRUENCIA ENTRE LOS DISEÑOS ORGANIZATIVOS LA ASIGNACIÓN DE LAS PERSONAS Y LOS SALARIOS QUE PERCIBEN UN EJEMPLO DE LAS REALIDAES COMPLEJAS QUE TODOS PERCIBIMOS PERO SÓLO INDICADORES PUEDEN MOSTRAR Y MEDIR: LA CONGRUENCIA ENTRE LOS DISEÑOS ORGANIZATIVOS LA ASIGNACIÓN DE LAS PERSONAS Y LOS SALARIOS QUE PERCIBEN

21 EN RESUMEN: La evaluación institucional es una técnica pero, esencialmente, es una actitud institucional, política y, también, ciudadana. El aparato institucional público es uno solo frente a una sociedad que también es una sola: las miradas parciales independientes oscurecen y confunden, las miradas parciales articuladas se confluyen en miradas integrales esclarecedoras. Las miradas integrales no se construyen sin esfuerzo pero son posibles. Comienzan por la construcción del lenguaje común. En la evaluación institucional, este lenguaje común son los indicadores: las señales sobre las que se toman las decisiones EN RESUMEN: La evaluación institucional es una técnica pero, esencialmente, es una actitud institucional, política y, también, ciudadana. El aparato institucional público es uno solo frente a una sociedad que también es una sola: las miradas parciales independientes oscurecen y confunden, las miradas parciales articuladas se confluyen en miradas integrales esclarecedoras. Las miradas integrales no se construyen sin esfuerzo pero son posibles. Comienzan por la construcción del lenguaje común. En la evaluación institucional, este lenguaje común son los indicadores: las señales sobre las que se toman las decisiones


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