Diálogo Regional de Políticas Análisis Comparado de las   Relaciones Laborales en la   Administración Pública Latinoamericana Argentina, Costa Rica, México, y Perú Por José Alberto Bonifacio y Graciela Falivene bajo la coordinación del CLAD

Objetivo del Estudio Realizar un análisis comparativo sobre las relaciones laborales en la Administración Pública de Argentina, Costa Rica, México, Perú en la última década y sus tendencias.

Aspectos Metodológicos (1) Universo del estudio Las relaciones laborales que afectan al personal civil del servicio público en tres ámbitos específicos de actuación gubernamental: a) la administración nacional centralizada y descentralizada b) el sector salud c) el sector educación

Universo del estudio Total del Empleo Público Empleados del Servicio Exterior Gobierno General Fuerzas Armadas Total del Empleo Civil del Gobierno Central Gobiernos Subnacionales Educación* Educación* Salud* Salud* Policía Policía Empleo civil del Gobierno Central (excluyendo Salud, Educación y Policia)** Empleo civil del Gobierno Subnacional (excluyendo Salud, Educación y Policía)** Usualmente conocido como Servicio Civil Empleados Permanentes Empleados Permanentes Empleados Temporarios Empleados Temporarios Contratados

Aspectos Metodológicos (2) Fuentes de información Trabajo de campo con entrevistas a actores clave Especialistas en relaciones laborales en el sector público Actores estatales: relaciones laborales; recursos humanos; carrera administrativa; reforma del Estado; presupuesto y control; negociadores en conflictos; relaciones sindicales o gremiales. Actores de la esfera laboral, representantes sindicales de la administración central, la salud y la educación, seleccionadas por su representatividad. Información secundaria bibliografía general y especializada documentos e informes oficiales, información institucional pública y privada disponible en Internet.

Estructura del Estudio Lineamientos conceptuales Capítulos sobre las relaciones laborales en cada uno de los países Contexto institucional, políticas de reforma y mercado de trabajo Los actores de las relaciones laborales El empleo público La representación laboral La representación estatal Reglas, procedimientos y prácticas, Los contenidos de las relaciones laborales y la negociación El marco relacional: negociación, conflicto y arbitraje Conclusiones Características salientes de los casos nacionales Cuestiones centrales Indice de desarrollo de las relaciones laborales Fenómenos emergentes y buenas prácticas Anexo documental Marcos constitucionales Historia normativa Legislación relevante Indicadores económicos, sociales y laborales de los países

Los procesos institucionales: tres escenarios Cambios institucionales e incorporación de nuevos actores sociales y reglas de juego México y Perú Crisis institucionales que afectan y condicionan el desenvolvimiento del ámbito laboral Argentina Costa Rica Continuidad institucional

Las reformas y el empleo público Impactos en las relaciones laborales de: La reducción de empleos La reducción de salarios La descentralización y transferencia de servicios La fusión o supresión de organismos públicos Las privatizaciones

La estabilidad del empleo y las tendencias La estabilidad del empleo a nivel constitucional Estabilidad restringida en razón de necesidades económicas o reestructuraciones Incentivo al retiro mediante indemnizaciones (“retiro voluntario”) Demanda decreciente de recursos humanos en el mercado de trabajo por parte del Estado Estabilidad y crecimiento del empleo en educación y salud, por mayor demanda

Empleo público total en relación con la población económicamente activa en Argentina, Costa Rica y México (1995-1999, en porcentajes) Empleo Público/PEA México Argentina Costa Rica Empleo Público/Población Argentina México Costa Rica

Conflictos La reducción de empleos y los ajustes salariales han sido acompañados por conflictos La resistencia se relaciona con el grado de organización y sindicalización. La legislación más antigua restringía la huelga en los servicios públicos. Las Constituciones de los cuatro países reconocen a los trabajadores el derecho a la huelga, condicionado: Hay sectores del servicio público a los que no les está permitido realizar huelgas Esta limitación aplica a los “servicios esenciales”.

Sindicalización En el sector público, la sindicalización es habitualmente más elevada que en el privado Las tasas de sindicalización tienen un amplio rango de variación (42% frente a 15%) Existen países con amplias libertades para la sindicalización Reconocimiento en negociación a asociaciones gremiales que no son sindicatos Pluralidad de entidades representativas en un mismo ámbito institucional En México, restricción a un solo sindicato por secretaría o institución En Perú, desarticulación del gremialismo estatal El poder de decisión del Estado respecto del otorgamiento de personería gremial como herramienta de intervención política sobre los gremios. Actitud del Estado respecto del reconocimiento del “fuero gremial”, Descentralización del gobierno y fragmentación sindical en salud y la educación

Unilateralismo y negociación En Argentina es donde se observa la mayor flexibilidad institucional para la negociación En Perú, la representación del sector laboral como actor fue prácticamente suprimida, En Costa Rica las instituciones del Estado manifiestan menor predisposición a “laboralizar” formalmente las relaciones de empleo En México, el sindicato y la federación única constituyen el principal elemento de rigidez De hecho o de derecho, cuando la negociación compromete recursos económicos, el resultado recae en la decisión unilateral del Estado Mayor apertura para admitir los acuerdos o la negociación colectiva de facto, que supedita la decisión al veto de una instancia superior Contradicción entre la “laboralización” de las relaciones de trabajo en el sector público descentralizado y la resistencia a abandonar el unilateralismo en la administración centralizada No existe una relación necesaria entre negociación y sobreprotección rígida de empleos en condiciones ajenas a las vigentes en el mercado de trabajo Negociación salarial en Costa Rica con acuerdos salariales entre las empresas y los sindicatos en el sector privado, como referencia de la política salarial del sector público

Indice de Desarrollo de las Relaciones Laborales Suma de valores alcanzados por cada variable (12 casos) Articulación sectorial Negociación colectiva Profesionalización Corresponsabilidad en la gestión Libertad sindical Transparencia interna Sistema Integrado de Personal Transparencia externa Diálogo Empleo Permanente 2 4 6 8 10 12

Indice de Desarrollo de las Relaciones Laborales Valores por país y sector de la administración pública 8 7 6 5 4 3 2 1 Argentina Costa Rica México Perú Adm.Central Salud Educación

Fenómenos emergentes y buenas prácticas La existencia de un sistema de recursos humanos integrado y fuertemente institucionalizado, facilita el desarrollo de las relaciones laborales y la gestión La negociación salarial que compatibiliza la política del sector público con la que se acuerda en el sector privado, por medio de comisiones participativas, aporta transparencia y equidad Nuevas reglas de juego para las relaciones laborales, con la negociación colectiva mantenida en un ámbito específicamente público y no de contrato de trabajo común, es capaz de incorporar los conceptos de flexibilidad, polivalencia y profesionalismo Una estrategia de cambio centrada en la red de recursos humanos como impulsora del proceso de profesionalización, puede acometer la reducción de la discrecionalidad política reformulando el servicio civil “de confianza”. La institucionalización de un espacio de diálogo donde participan el sector público y el privado para acordar las reformas, evita fracturas en el establecimiento de nuevas reglas de juego en las relaciones laborales Se destaca la experiencia de participación social en la elaboración de las reglas para concursos docentes La combinación de estas experiencias, algunas consolidadas y otras incipientes, presenta un contexto institucional propicio a relaciones laborales constructivas.

Conclusiones Las dos partes de la relación laboral en el sector público están condicionadas, en la adopción de sus posiciones relativas en la negociación y el conflicto, a atender las preocupaciones de los usuarios y el interés general para obtener el apoyo de la opinión pública y fortalecer así su respectiva legitimidad. Las estrategias que adopten deben necesariamente prever la formación de alianzas y considerar la transparencia de los aspectos reivindicativos en conjunción con el compromiso en la gestión pública. Todos estos factores se refuerzan por los niveles que alcanza la institucionalización del diálogo. La libertad sindical y la corresponsabilidad en la gestión en un marco de acuerdos más transparentes, refuerza relaciones laborales constructivas. La ausencia de un marco jurídico único para el empleo en el sector público se conjuga con el hecho de que con frecuencia el Estado no es un empleador único, sino que distintas entidades actúan con autonomía en cuestiones de personal, impidiendo un sistema coherente de administración de recursos humanos. No debieran haber restricciones al desarrollo de sistemas de administración y de políticas de personal más integradas que las disponibles en la actualidad. Unas relaciones laborales más transparentes, pueden dar lugar a una administración pública más profesionalizada, centrada en el mérito como requisito para el acceso y la promoción laboral en el servicio público

Estructura del empleo en los cuatro países Perú (1998) México (1999) Argentina (1998) Costa Rica (1999)

Diálogo Regional de Políticas Análisis Comparado de las   Relaciones Laborales en la   Administración Pública Latinoamericana Argentina, Costa Rica, México, y Perú Por José Alberto Bonifacio y Graciela Falivene bajo la coordinación del CLAD