Participación ciudadana Mesa 2: Participación Social en Gobiernos Locales Metropolitanos Boris Graizbord El Colegio de México, LEAD-México Taller “Zonas Metropolitanas y Gobiernos Locales en Sistemas Federales” México, D. F., El Colegio de México, 6-7 de marzo de 2007

INTRODUCCIÓN La idea de participación ciudadana o pública no es nueva. En Inglaterra se institucionalizó como parte de los cambios que sufrió el proceso de planificación a partir del reporte “Skeffington” a finales de la década de los setenta. Arthur Skeffington, secretario del Ministerio de Vivienda y Gobierno Local, publicó el reporte People & Planning en 1969. Sus recomendaciones parecían obvias: La población debía mantenerse informada Las autoridades locales de planeación debían publicar sus propuestas El público tenía que ser notificado de los logros La gente debía ser animada a participar en la preparación de los planes

Entre estas recomendaciones y la realidad había una enorme distancia: el cómo. Era evidente que: Había que ir más allá de los procedimientos formales El proceso era político Había que construir vínculos entre participación popular y democracia representativa La participación debía ser un medio para controlar el poder burocrático y profesional de los planificadores La representatividad social de los ciudadanos organizados y participantes era limitada Existía la posibilidad de que la participación ciudadana llevara a propuestas excluyentes o que implicara enormes costos sociales que pudieran afectar a una comunidad más amplia o a la ciudadanía en su conjunto Era necesario conciliar lo que debía mantenerse en secreto y el derecho a ser informado

MODELO ANALÍTICO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Una efectiva participación ciudadana debe atender cuatro dimensiones básicas: La escala Los tiempos El contexto La motivación de los actores

1. La escala Los mecanismos, instituciones y/o aspectos en discusión varían según la decisión afecta a toda la ciudad, o a un área o sector en particular. En la escala metropolitana es necesario referirse al “habitante metropolitano”, pero en la ciudad concurren diversos agentes con intereses particulares que pueden percibir de manera encontrada la posibilidad de verse afectados con una acción. Pero, además, tienen distintas capacidades de articular sus propios intereses. El mecanismo de participación tiene que prever y permitir la expresión de la ciudadanía, de todos los usuarios, de la población.

2. Los tiempos La dimensión temporal se refiere al momento oportuno y adecuado para auspiciar, aceptar, o propiciar la participación. ¿Debe darse desde el inicio del proceso, o bien una vez formulada la propuesta o el plan ésta quedaría al alcance de quien quisiera revisarla y cualquiera tendría derecho a expresar su opinión al respecto para modificarla, rechazarla o buscar la anulación parcial o completa de la misma? ¿Quiénes son los interesados en intervenir desde el principio e introducirla a la agenda; quienes en revisar las propuestas; y quienes tienen la capacidad para entenderla y/o formular una opinión informada al respecto?

(1) 3. El contexto La identificación de problemas no es una cuestión trivial, y merece consideraciones contextuales. Algunos riesgos y pautas conflictivas relacionados con la política urbana y el proceso de toma de decisiones podrían ser las siguientes: Incremento considerable en el número de participantes en las decisiones de política urbana: burócratas, grupos vecinales, sindicatos, empleados de servicios públicos, etcétera Innumerables conflictos de índole diversa entre y dentro de las zonas urbanas o barrios en que se divide la ciudad Proliferan funciones y organismos públicos en el gobierno de la ciudad y en los municipios contiguos que integran la metrópoli

(2) Crece el número de problemas y éstos se politizan La fragmentación burocrática y espacial crea conflictos permanentes Ha crecido la desconfianza entre ciudadanos y funcionarios públicos, o entre gobernantes y gobernados Los niveles superiores de gobierno intervienen cada día más en asuntos urbanos y locales, en parte debido a la importancia y escala de los problemas Predominan los problemas sociales y económicos sobre los problemas físicos Crece la expectativa de que el gobierno puede resolver los problemas, aunada a la percepción de que aquél es el único responsable de éstos

(3) Hay mayor conciencia ciudadana y preocupación de la población en general acerca de los problemas y las crisis La ciudadanía ejerce cada vez mayor presión sobre el gobierno de la ciudad y los funcionarios responsables. Por su parte éstos actúan en situaciones inestables y con agendas sobrecargadas de problemas En este contexto: Los funcionarios no tienen la orientación clara hacia el mejoramiento de las condiciones de bienestar de la población. Los recursos a su alcance son pocos y cuentan con poca preparación y bajos niveles de calificación; la burocracia urbana no está profesionalizada.

4. Los motivos de los actores (1) El análisis político del proceso urbano y de las motivaciones de los agentes sociales -que pueden ser muchas- se centra en la estructura y ejercicio del poder. ¿Quién, en efecto, maneja, controla, gobierna la ciudad? sería la pregunta inicial; y la segunda ¿cuál es la relación entre gobernantes y gobernados? Con relación a la primera, y desde una perspectiva de sociología política, encontraríamos dos propuestas: Las ciudades son controladas por una estructura de poder “elitista” y centralizada El control sobre la ciudad se distribuye entre grupos diversos que compiten entre sí en un contexto “pluralista”

(2) Con respecto a la segunda, esta relación entre gobernantes y gobernados puede tomar muchas formas, y depender no sólo del control administrativo, sino también del control político del espacio urbano. En ello interviene, entre otros: La aparición o no de lideres cívicos Organizaciones no gubernamentales o altruistas fuertes Que los partidos políticos tengan o no presencia Un planificador defensor de causas ciudadanas La figura del gobernante (paternalista, autoritaria, democrática, etc.)

Función administrativa (3) De la centralización-descentralización de funciones administrativas y del poder político, se obtienen al menos cuatro modelos de gobierno posibles: Poder político Concentrado Distribuido 1 Centralizado 3 Representativo 4 Burocrático 2 Comunitario Centralizado Función administrativa Descentralizado

(4) Centralizado: control político y centralización de funciones Comunitario: descentralización de funciones y de poder (resuelve la demanda de autogestión local) Representativo: centralización de funciones y distribución de poder (resuelve el conflicto de identidades) Burocrático: control político pero funciones descentralizadas (resuelve el problema del consumo colectivo)

CONCLUSIONES La interlocución entre gobernantes y gobernados (algunos le llaman gobernabilidad) será posible si: por parte del gobierno local hay voluntad para fomentar o inducir la participación ciudadana, impulsar el desarrollo de comunidades políticas locales y conciencia del papel que la comunidad puede jugar como agente de cambio, y al mismo tiempo la ciudadanía tiene capacidad de articular sus objetivos y obtener respuesta a sus demandas, habilidad para utilizar recursos extralocales y autonomía relativa -ideológica y operativa- frente al partido en el poder y el gobierno en turno