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Creando valor público: hacia un sistema de medición de la eficiencia y efectividad del gasto público en Colombia Colores menos chillones Cian y Magenta Alejandro Arregocés, Lady Velásquez y Andrés Jola Con la colaboración de Silvana Godoy y Adriana Acosta Abril 2014

Contenido Motivación Contexto Objetivo de la estrategia La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público 4.1  Los niveles de intervención pública 4.2 La cadena de valor 4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión pública en Colombia Pasos a seguir en el corto y mediano plazo

Motivación Marco de política para el nuevo enfoque de eficiencia y efectividad de la inversión «Gastar bien» no es gastar más o gastar menos. Es dar cumplimiento, de manera sostenible, eficiente y efectiva, a los objetivos para los cuales son destinados los recursos públicos. Implica evaluar y asignar recursos con un enfoque de resultados donde la productividad y la eficiencia constituyen criterios principales y activos del análisis y la toma de decisiones. PND 2010-2014. Prosperidad para todos, Objetivo Gestión Pública Efectiva, Eje Buen Gobierno (DNP, 2011, 634) Principios básicos para la revisión técnica de la adhesión del país a la OCDE: “…presupuesto por desempeño, asignación y reasignación efectiva de recursos públicos, promoción en la prestación eficiente de los servicios públicos, transparencia y rendición de cuentas, uso de indicadores de desempeño y datos sobre la gestión pública…” Hoja de ruta para la adhesión de COLOMBIA a la OCDE Comité de Gobernanza Pública (OCDE, 2013, 15)

¿Cuántos recursos se invierten? Motivación Visión tradicional del presupuesto de inversión Visión del valor público del presupuesto de inversión Gestión eficiente y efectiva del presupuesto de inversión ¿Cuántos recursos se invierten? La estrategia busca transformar la visión tradicional del presupuesto de inversión hacia una visión del valor público de la inversión. El Estado genera valor público si cumple con los objetivos de su quéhacer legal y constitucional. La visión tradicional se preocupa esencialmente por el tamaño de los montos (cuánto se invierte) mientras que la visión del valor público se preocupa por el “en qué, cómo y para qué” se invierte. El conocimiento de los productos, resultados e impactos que logra la inversión y sus costos asociados son el pilar fundamental de esta visión. La visión del valor público tiene como objetivo fundamental la gestión eficiente y efectiva de la inversión pública. La inversión es eficiente si el Estado es bueno transformando dinero en los bienes y servicios planeados. Y es efectiva si los bienes y servicios provistos alcanzan los objetivos (resultados e impactos) formulados por la política. La gestión eficiente y efectiva de la inversión se caracteriza por tener prioridades claras, estructurarse en programas asociados a metas concretas de política y estar atada al desempeño de los programas y proyectos. Priorización de la inversión Presupuestación y gestión por programas asociados a metas de política Inversión no inercial atada al desempeño (eficiencia y efectividad) de la inversión ¿En qué y cómo se invierten los recursos? ¿Qué productos, resultados e impactos alcanzan los recursos invertidos? ¿A qué costo?

Contenido Motivación Contexto Objetivo de la estrategia La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público 4.1  Los niveles de intervención pública 4.2 La cadena de valor 4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión pública en Colombia Pasos a seguir en el corto y mediano plazo

Tipos de Presupuestación Basada en Desempeño en la OCDE Contexto Tipos de Presupuestación Basada en Desempeño en la OCDE Países que usan la información de desempeño como soporte de rendición de cuentas. Ej: Suecia y Dinamarca Países que usan la información de desempeño para negociar y tomar decisiones. Ej: Korea, Canadá, Estados Unidos, Australia y Reino Unido. Países que usan la información de desempeño para establecer criterios que determinen la asignación de presupuesto. Ej: Chile (sector educación y salud), Finlandia (sector educación) y Reino Unido (sector Salud) Estas experiencias implicaron: Generación masiva y sistematizada de información sobre desempeño (indicadores, evaluaciones ex ante y ex post) Creación de mecanismos semi-estructurados para vincular recursos con desempeño (documentos marco, convenios de desempeño, contratos, etc.) Devolución de la autoridad financiera a los entes gestores (presupuestos más agregados, facultades para reasignar fondos) Adecuación de la contabilidad pública (de base caja a base devengado) Uso de información de desempeño para la rendición de cuentas

Contexto Los cuatro pilares del modelo de Presupuesto Basado en Desempeño en la OCDE Hitos identificados en la ruta de Presupuesto Basado en Desempeño Metas estratégicas de política pública Información sobre desempeño Competencias de gestores para logro de resultados Gestión motivada por resultados Uso de información en toma de decisiones Gestión financiera básica Coordinación para la integración de prioridades Generación de información de desempeño Ajuste de la relación entre insumos, procesos y productos Adecuación de las oficinas de presupuestos Cambio en los mecanismos de control Cambios en las instancias políticas para la integración de la información de desempeño

Contenido Motivación Contexto Objetivo de la estrategia La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público 4.1  Los niveles de intervención pública 4.2 La cadena de valor 4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión pública en Colombia Pasos a seguir en el corto y mediano plazo

Objetivo de la estrategia Fortalecer los procesos de generación y captura de información para mejorar la medición del desempeño en sus etapas de formulación, programación y seguimiento Marco de desempeño de la gestión pública Marco de finanzas públicas del gobierno Mejorar la formulación de proyectos de inversión y la programación de gastos recurrentes (Cadena de valor) Elaborar clasificaciones de presupuesto y de desempeño del gasto público que determinen a dónde se dirigen los recursos de inversión nacional

Contenido Motivación Contexto Objetivo de la estrategia La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público 4.1  Los niveles de intervención pública 4.2 La cadena de valor 4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión pública en Colombia Pasos a seguir en el corto y mediano plazo

Niveles de Intervención pública Política: proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática Política Programa Proceso de servicio - Proyecto - Operación recurrente Programa: iniciativa compuesta por intervenciones más pequeñas, que de forma coordinada se integran y permiten alcanzar los objetivos de política planteados Proceso de servicio: mecanismo básico que poseen las entidades públicas para transformar insumos, a través de actividades, en bienes y servicios Proyecto: proceso único, temporal y no divisible, que mediante la combinación de insumos y factores de producción, genera productos Operación recurrente: proceso que de forma periódica transforma recursos en bienes o servicios. Su fin se encuentra en el mantenimiento, funcionamiento, preservación y apoyo de la función del Estado

Cadena de valor Relación secuencial y lógica entre insumos, actividades, productos y resultados en la que se añade valor a lo largo del proceso de transformación total Insumos Actividades Productos Resultados Impactos Insumos: factores productivos, bienes y/o servicios con los que se cuenta para realizar la intervención pública Actividades: acciones que contribuyen a la transformación de insumos en productos Productos: bienes o servicios generados en un proceso productivo, que se obtienen mediante el proceso de transformación de los insumos Resultados: son los efectos intencionales o no de la intervención pública, una vez se han consumido los productos Impactos: son los efectos exclusivamente atribuibles a la intervención pública

El marco lógico y la cadena de valor (Niveles) Fin Propósito Componentes Actividades Cadena de Valor (Eslabones) Resultados finales Resultados inmediatos e intermedios Productos Actividades Insumos Observaciones Es el objetivo de política en el que se inscribe la operación de inversión. Responde la pregunta ¿PARA QUÉ? Efecto esperado de la intervención. Es el cambio que fomentará la operación. Responde la pregunta ¿POR QUÉ? Son los bienes o servicios de la operación de inversión. Responde a la pregunta ¿QUÉ? Son las acciones necesarias para desarrollar cada componente o producto. Responde a la pregunta: ¿CÓMO? Son los factores productivos, bienes y/o servicios para realizar la intervención pública. Responde a la pregunta: ¿CON QUÉ?

Situación socio económica Actividades costeadas Mediciones del desempeño de la gestión pública Factores externos Resultados (inmediatos, intermedios y finales) Impactos Necesidades Situación socio económica Relevancia Efectividad Objetivos Insumos costeados Actividades costeadas Productos costeados Productividad Eficiencia Economía del gasto público Costo - efectividad Eficacia Utilidad y sostenibilidad Fuente: con base en van Dooren, Bouckaert y Halligan (2010)

Contenido Motivación Contexto Objetivo de la estrategia La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público 4.1  Los niveles de intervención pública 4.2 La cadena de valor 4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión pública en Colombia Pasos a seguir en el corto y mediano plazo

Estadísticas descriptivas - Programación 2014 ¿Qué teníamos antes de cadena de valor? Estadísticas descriptivas - Programación 2014 * La clasificación CPC tiene 10 divisiones

Problemas de información de los proyectos Frecuencia del problema ¿Qué teníamos antes de cadena de valor? Dificultades para identificar la información básica de desempeño de los proyectos: productos provistos (bienes o servicios), actividades y costos Cadena de valor Problemas de información de los proyectos Frecuencia del problema Insumos Información incompleta y poco detallada de usos y fuentes 81% Información presupuestal no corresponde a una estructura de costos 83% Dificultades para capturar una imagen global del cronograma del proyecto y su estructura de costos 75% Actividades Dificultades para determinar la relación entre actividades y productos 82% Formulación de proyectos no estandarizada 67% Productos Falta de claridad en la información de los productos 56% Dificultades para diferenciar productos intermedios de finales 34% En el 80% de los casos, la información de los insumos de un proyecto no está completa!

antes de cadena de valor? ¿Qué teníamos antes de cadena de valor? Proyecto: Asistencia a la primera infancia a nivel nacional – ICBF (2010) Ausencia de objetivos específicos Proyectos = Actividades Desconocimiento de los recursos por producto y actividad Falta de identificación de los bienes y/o servicios generados

… implementación de la cadena de valor ¿Qué hicimos? … implementación de la cadena de valor Diseño conceptual y metodològico: Marco de desempeño de la gestión pública Diagnóstico de metodologías y procedimientos de preinversión Implementación de la cadena de valor, a partir de la programación presupuestal 2014 Ejercicios Piloto: 2010 - ICBF, INVÍAS, Min.Prot.Social 2011 - ICBF, DANE, MinProt.Social 2012 - ICBF, DANE, MinDefensa Ajuste de herramientas de pre inversión a la medición del desempeño

Estructura básica de la cadena de valor ¿Qué implicó la implementación de la cadena de valor? Identificar la relación secuencial y lógica entre objetivo general, objetivos específicos, productos y actividades de todas operaciones de inversión nacional Estandarizar la información de sus productos (Clasificación Central de Productos-CPC) y actividades (Clasificación Industrial Internacional Uniforme-CIIU) Estructura básica de la cadena de valor Objetivo General Objetivo Específico 1 Producto 1 Actividad 1 Actividad 2 Objetivo Específico 2 Actividad 2

¿Cuáles son las ventajas de la implementación de la cadena de valor? Utilidad de la cadena de valor Relación secuencial Identificar los productos y actividades de las operaciones de inversión Conocer la composición detallada de los productos y las actividades que componen la inversión Registrar, agregar y analizar de forma organizada y sistemática la información de los proyectos Estandarización Consolidar información homogénea y comparable Armonizar la información de los productos y actividades con las estadísticas nacionales e internacionales (Armonización con el Sistema Estadístico Nacional) Indicadores Calcular indicadores de productividad del gasto a nivel de producto Comparar intra e intersectorialmente la productividad del gasto Establecer costos de oportunidad de la inversión Seguimiento Hacer seguimiento a la gestión del presupuesto a través de información más detallada Conocer en qué medida los productos y las actividades reportadas están en línea con las metas de gobierno Ofrecer información organizada para la rendición de cuentas * La clasificación CPC tiene 10 divisiones

Ejemplo de cadena de valor Proyecto: Implementación del programa de promoción de la actividad física para los miembros de la fuerza publica Objetivo General   Objetivo Específico Producto CPC Actividades CIIU Fortalecer la actividad física al interior de la Fuerza publica Generar buenas prácticas y hábitos saludables en los miembros de la Fuerza Publica Programas para el desarrollo y práctica de la Actividad Física 93199-Otros servicios de salud humana n.c.p. Diagnosticar el estado actual de prácticas de la Actividad Física en la Fuerza Publica Q8699-Otras actividades de atención de la salud humana Difundir el programa a la Fuerza Pública J6010-Actividades de programación y transmisión en el servicio de radiodifusión sonora Especializar el recurso humano en temas de actividad física y áreas vinculantes P8552-Enseñanza deportiva y recreativa Intervenir la población con programas saludables Motivar la practica de actividad física y hábitos saludables Escenarios saludables 38700-Construcciones prefabricadas… …

Ahora, ¿qué tenemos? Tenemos una composición de la inversión por PRODUCTOS (bienes y servicios) * La clasificación CPC tiene 10 divisiones * Clasificación CPC Ver.1.0 Internacional

Tenemos una composición de la inversión por ACTIVIDADES Ahora, ¿qué tenemos? Tenemos una composición de la inversión por ACTIVIDADES * La clasificación CIIU tiene 21 divisiones * Clasificación CIIU Rev 4. AC.

Ahora, ¿qué tenemos? Información más detallada que sustenta la inversión Nombre del Proyecto Recursos Solicitados Meta Total Gasto Unitario Mejoramiento y mantenimiento de Corredores arteriales complementarios de competitividad $ 964.900.000.000 1.151 Kilómetros $ 838.314.509 / km mejorado y mantenido Mantenimiento mejoramiento y conservación de vías, Caminos de prosperidad $ 800.000.000.000 10.000 $ 80.000.000 / km mejorado y mantenido Mejoramiento apoyo estatal proyecto de concesión Ruta del Sol sector 2 $ 677.807.100.000 1.584 $ 427.908.523 / km mejorado

Costo de oportunidad vías/desayunos y almuerzos Ahora, ¿qué tenemos? La tasa de sacrificio de las alternativas de inversión Ejemplo: infraestructura vs. educación Nombre del Proyecto Recursos Solicitados Meta Total Gasto Unitario Mejoramiento y mantenimiento de Corredores arteriales complementarios de competitividad $ 964.900.000.000 1.151 Kilómetros $838.314.509 / km mantenido y mejorado Distribución de recursos financieros a través de transferencias a entidades territoriales para cofinanciar Programa Alimentación Escolar $ 832.788.153.360 2.130.927 Desayunos y Almuerzos $390.810 / ración de desayunos y almuerzos durante 180 días 2.145 Desayunos y Almuerzos durante 180 días 1 km de vía $838.314.509 / km de vía mantenida y mejorada Costo de oportunidad vías/desayunos y almuerzos = = $390.810 / desayuno y almuerzo durante 180 días Sujeto a una restricción presupuestal, mantener y mejorar 1 km de vía, significa dejar de de proveer 2.145 raciones de desayunos y almuerzos escolares durante 180 días

Contenido Motivación Contexto Objetivo de la estrategia La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público 4.1  Los niveles de intervención pública 4.2 La cadena de valor 4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión pública en Colombia Pasos a seguir en el corto y mediano plazo

Situación socio económica Actividades costeadas Gestión pública orientada al desempeño Factores externos Resultados (inmediatos, intermedios y finales) Impactos Necesidades Situación socio económica Relevancia Efectividad Objetivos Insumos costeados Actividades costeadas Productos costeados Productividad Eficiencia Economía del gasto público Costo - efectividad Eficacia Utilidad y sostenibilidad Fuente: con base en van Dooren, Bouckaert y Halligan (2010)

Gestión pública orientada al desempeño Instrumentos institucionales Instrumentos procedimentales Planeación Gestión Presupuestal Gestión financiera y de contratación Gestión de servicios (ejecución) Seguimiento y evaluación ex post Política Programa Proceso de servicio Instrumentos organizacionales Instrumentos operativos

www.dnp.gov.co Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas Tel. (+57 1) 3815000 Ext. 3300 Calle 26 No. 13-19 Bogotá - Colombia Colores menos chillones Cian y Magenta www.dnp.gov.co