Reglas Fiscales y Procesos Presupuestarios EFECTOS DE LA Volatilidad de los ingresos Mario Marcel Deputy Director, Public Governance and Territorial Development OECD IX REUNIÓN DE LA RED DE PRESUPUESTO POR RESULTADOS Santo Domingo, 15 -16 de Abril 2013

Contenidos Reglas fiscales Reglas fiscales y presupuestos Volatilidad de ingresos y reglas fiscales Algunos desafíos para América Latina y el Caribe en la adopción y aplicación de reglas fiscales

Reglas fiscales Qué es una regla fiscal y qué no lo es? Definición FMI: Una regla fiscal impone restricciones de largo plazo a la política fiscal a través de límites numéricos a los agregados fiscales Un programa macrofiscal anual no es una regla fiscal, así como tampoco lo son los compromisos cualitativos con la responsabilidad o la disciplina fiscal Beneficios de las reglas fiscales Reducen la incertidumbre sobre la conducción de la política fiscal Extienden al horizonte de planeación de las políticas públicas Reducen la percepción de riesgo en la economía Adelantan los beneficios financieros de la disciplina fiscal Costos de las reglas fiscales Reducen la discrecionalidad en el manejo de las finanzas públicas Se basan en formulaciones simplistas de la política fiscal que pueden no responder a las necesidades de la política macroeconómica en escenarios diversos Reducen la flexibilidad para responder a circunstancias imprevistas

Componentes de una regla fiscal Base de cálculo (agregado fiscal) Gastos, ingresos, balance, BCA, deuda Cobertura institucional Meta cuantitativa Meta puntual o rango Cumplimiento ex ante o ex post Valor Fundamentación Excepciones Cláusulas de escape Margenes de tolerancia Sanciones por incumplimiento y mecanismos de corrección Corrección de divergencias: convergencia a meta y acumulación de diferencias Sanciones administrativas, políticas o reputacionales

Auge de las reglas fiscales en el mundo Situación en América Latina y el Caribe La base de datos del FMI identifica 6 países latinoamericandos con reglas fiscales: Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Jamaica, México y Perú. De estos, tres han adoptado reglas estructurales: Chile, Colombia y Perú, mientras que México cuenta con un mecanismo de estabilización de ingresos del petróleo

Reglas fiscales y presupuesto Reglas fiscales y lógica de formulación y ejecución del presupuesto Reglas fiscales refuerzan presupuestación de arriba hacia abajo (“top-down” budgeting) Cambio en el proceso de formulación presupuestaria: Proceso de iteración y negociación Centralización vs. descentralización Reglas fiscales y horizonte de planificación Ampliación del horizonte de planificación sectorial Programación financiera plurianual

Aplicación de regla estructural chilena en proceso presupuestario

Reglas fiscales y presupuesto Implicancias institucionales Al restringir la discrecionalidad fiscal, las reglas fiscales generan incentivos al incumplimiento Riesgos: acomodación metodológica, contabilidad creativa, omisiones Una regla fiscal debe ir acompañada de una institucionalidad que garantice transparencia Alternativas: - Auditoría superior - Legislatura - Consejo Fiscal Funciones: - Marco macroeconómico - Verificación de cumplimiento metas - Validación contable y metodológica - Asesoría al gobierno y a terceros

Volatilidad de ingresos y reglas fiscales Importancia de la volatilidad de ingresos bajo distintas reglas fiscales Reglas de balance efectivo, deuda: grado de volatilidad inducida en el gasto Reglas de balance estructural, gasto: tolerancia a déficit fiscales

Efecto de la estructura de ingresos Comparación LAC-OCDE Menor peso de los ingresos fiscales Menor peso de impuestos directos Menor importancia de los ingresos subnacionales Mayor peso de ingresos de NRRN Estructura de ingresos del gobierno general , LAC y OCDE (% del PIB) Elasticidad de la recaudación tributaria a PIB Comparación elasticidades a PIB: Menos de la mitad que en OCDE Aún menor en países con larga tributaria más baja Impacto de ingresos de RNNR aún no considerado

Volatilidad de ingresos y reglas fiscales ¿Cómo responder a la volatilidad de ingresos en el diseño de una regla fiscal? Evaluar impacto de la volatilidad de ingresos sobre los objetivos de la regla fiscal Transparencia Predictibilidad Estabilización Consecuencias sobre elección de regla fiscal, diseño , operacionalización y sobre estructura de finanzas públicas

Volatilidad de ingresos tributarios Source: own estimates, based on OECD data

Volatilidad de ingresos de RNNR Índice real del precio de los metales exportados por el Perú, 1830-2011 (Deflactado por el Índice de Precios al Consumidor de Estados Unidos, 2000=100, escala logarítmica) Fuente: MEF

Cómo resolver los problemas creados por la volatilidad de ingresos Cambios en estructura fiscal que reducen volatilidad Cambios en elección y uso de las reglas fiscales ¿Reglas Múltiples? Tratamiento de los ingresos provenientes de RNNR

Criterios para selección y uso de reglas de política fiscal Alta volatilidad de ingresos sugiere reglas de gasto o balance estructural, que neutralizan fluctuaciones cíclicas de ingresos Necesidad de regla simple y comprensible sigue vigente, con conceptos claros detrás Aún así, en uso de la regla, estabilización económica puede ceder paso a estabilización del gasto público Y recordar condiciones necesarias (acceso a liquidez, transparencia fiscal, gobernabilidad)

Cambios en estructura fiscal en consideración de volatilidad de ingresos Soluciones opuestas bajo reglas que generan comportamiento procíclico y contracíclio En reglas procíclicas, priorizar ingresos estables (IVA, impuestos a la propiedad, impuestos específicos a productos con baja sensibilidad cíclica) y minimizar gastos cíclicos; alta flexibilidad del gasto En reglas contracíclicas, elevar peso de impuestos con mayor elasticidad a PIB y gastos sensibles al ciclo (seguro de desempleo) En ambos casos, fondos de compensación de ingresos de RNNR o exclusión plena como necesidad

¿Reglas múltiples? Algunos países has intentado resolver estos problemas con reglas ambiguas y/o múltiples. Ejemplos: Balance equilibrado en el mediano plazo Balance estructural con límite al déficit efectivo Gasto con límite al déficit En encuesta FMI, promedio de reglas por país: 1,7; en Tratado europeo 3-4 No confundir: Reglas múltiples vs. trayectoria de convergencia Reglas mútiples y credibilidad Fundamentos macrofinancieros y reglas mútiples Una regla fiscal involucra opciones y costos. Parte de ellos se puede absorber en configuración de 4 componentes Una regla simple y transparente genera más credibilidad que una reglas confusa y opaca, aunque sus fundamentos técnicos sean mejores

Tratamiento de los ingresos de RNNR ALTERNATIVAS Los RNNR son una fuente agotable de riqueza que es justo compartir entre varias generaciones. En consecuencia, las rentas provenientes de esta fuente deben ahorrarse o utilizarse para reducir la deuda pública, de modo de trasladar sus beneficios a las generaciones futuras. Los RNNR son un activo que debe ser aprovechado mientras dura, utilizando sus rentas para impulsar el desarrollo mediante inversiones en capital físico y humano que eleven la capacidad productiva y la competitividad del país. Este enfoque no pone límites al uso actual de las rentas de esta fuente, aunque sugiere dirigirlas a cierto tipo de inversiones. Las rentas de RNNR son una fuente de financiamiento volátil, que deben ser administradas de manera de asegurar la sostenibilidad del gasto y la actividad económica en el mediano plazo. Bajo este enfoque, debe tratar de suavizarse el uso de estas rentas, de tal manera de limitar el riesgo de una desestabilización económica o de asumir compromisos de gasto insostenibles en el futuro. Los RNNR son un activo para el estado y el país, que debe traducirse en un ingreso permanente, posible de compartir entre varias generaciones. Bajo este enfoque, el financiamiento fiscal debe tratarse como un yield permanente o de largo plazo, determinado en función del valor estimado de los activos subyacentes. Ahorro, exclusión de cuentas fiscales Gasto con límites y/o earmarking Mecanismo de estabilización Flujo constante

Conclusiones Reglas fiscales son más importantes que nunca Diseño de reglas fiscales debe tomar en cuenta características del país Reglas fiscales deben responder a objetivos claros y reflejarse en arquitectura interna Credibilidad es fundamental para el éxito de una regla fiscal La primera prueba de credibilidad es cumplir la regla de manera transparente Una regla fiscal es más sólida, sostenible y creíble cuando va acompañada de ajustes en los procesos presupuestarios El trabajo presupuestario se simplifica con una regla fiscal, aunque se pierdan grados de discrecionalidad Las reglas difieren significativamente en su impacto sobre el presupuesto según su diseño y características estructurales de las finanzas públicas Una definición básica para diseñar una regla fiscal en muchos países de LAC es cómo se quiere administrar la riqueza de RNNR