Alta Gestión Pública Mauricio I. Dussauge Laguna Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal- Escuela de Administración Pública del Distrito Federal 13 de noviembre de 2015

Objetivo general Ofrecer a los participantes una visión general sobre la disciplina de la Administración Pública, tanto sus fundamentos teóricos clásicos, como sus desarrollos durante los últimos 30 años, incluyendo el surgimiento de enfoques como la Nueva Gestión Pública, la Gobernanza y el Estado Regulador, los cuales han puesto sobre la mesa la necesidad de repensar principios como la eficacia administrativa, la participación ciudadana, la autonomía de las instituciones públicas y la rendición de cuentas.

Administración Pública

La Administración Pública puede entenderse como… Un conjunto de instituciones, leyes, servicios públicos … Un área de docencia vinculada a la práctica gubernamental Una disciplina académica con objetos de estudio, teorías, marcos analíticos, temas de investigación En última instancia, es un área de reflexión en la que es difícil separar las dimensiones de la Teoría vs la Práctica la AP vs otras disciplinas

Si tuviéramos que pensar en algunos autores y temas clásicos de la AP, ¿cuáles serían?

Administración Pública Clásica: la dicotomía política-administración Woodrow Wilson Separación del ámbito político vs. el ámbito administrativo Ideales democráticos gobiernan objetivos generales de AP Administración de políticas debe ser tarea de expertos administrativos Formación especializada para tareas administrativas

Administración Pública Clásica: los principios de organización burocrática  Estructuras organizacionales con claras jerarquías  Las funciones de cada oficina están claramente delimitadas  Los funcionarios son seleccionados con base en un conjunto transparente de requisitos vinculados a niveles de educación/formación  Los funcionarios reciben un salario, vinculado a su posición, y adquieren derechos de pensión  Las labores de sus puestos públicos son la ocupación principal de los funcionarios  Existe una estructura de carrera y la promoción se realiza con base en la antigüedad o el mérito (o una combinación), de acuerdo a decisiones de oficiales en rangos superiores  La gestión de la oficina se basa en archivos escritos; las decisiones se registran en el archivo oficial  Los funcionarios no pueden apropiarse el puesto o los recursos que le acompañan  Los funcionarios están sujetos a controles unificados y a un sistema disciplinario  La organización en su conjunto está gobernada por reglas y leyes Max Weber

Administración Pública Clásica: Las funciones de los directivos públicos Planning Organizing Directing Staffing Coordinating Reporting Budgeting Luther Gulick (Planeación) (Organización) (Dirección) (Gestión de personal) (Coordinación) (Gestión de información) (Presupuestación)

Administración Pública: revisiones al enfoque clásico Herbert Simon: Los principios administrativos no son más que proverbios, para los cuales siempre es posible hallar un principio opuesto La racionalidad del “hombre administrativo” es limitada La AP debe estudiarse como “ciencia” que busca eficientar decisiones Dwight Waldo: El estudio de la AP es antes que todo un estudio de asuntos políticos La eficiencia es un valor importante, pero hay otros valores Vincent Ostrom Algunos bienes y servicios públicos pueden ser provistos fuera de las estructuras burocráticas La “coordinación” de los intereses particulares es fundamental para proveer “bienes públicos”

Administración Pública Clásica: el problema del “control” Control por jerarquía Control por procedimientos internos Control por nombramientos políticos Control por “patrullas” o por “alarmas de fuego” Control por “aleatoriedad” Control por competencia Control por “pares” Control como: alineación de objetivos (políticos vs. burócratas; funcionarios senior vs.; funcionarios menores niveles); mecanismos de prevención de fallas (culpabilidad)

Administración Pública clásica… Enfoque disciplinar en el estudio de las organizaciones gubernamentales (ap) Énfasis en la búsqueda de principios fundamentales La importancia de la eficiencia como valor administrativo La permanente tensión entre democracia y burocracia

Administración Pública Clásica: ¿Nos sirve para entender/resolver problemas actuales?

Más allá de la Administración Pública … AP ha sido cuestionada, revisada, criticada, enriquecida desde por lo menos tres perspectivas… (Nueva) Gestión Pública Gobernanza Estado Regulador Nuevos retos

(Nueva) Gestión Pública

Gestión Pública: orígenes y premisas Orígenes: - Escuelas de PPs norteamericanas (1970s) - Estudios de caso organizacionales y mejores prácticas - Necesidad de producir una visión más “estratégica” (e.g. misión, recursos, entorno) - Pertinencia de prácticas del sector privado para mejorar gestión del sector público - Enfoque en los gestores o “senior executives” Definición mínima y componentes básicos (Graham Allisson): - “Organización y dirección de recursos para alcanzar el resultado deseado” -Estrategia: objetivos y prioridades + creación de planes operativos - Componentes internos de la gestión: organización y personal; dirección y gestión de personal; control del desempeño - Componentes externos: trato con unidades externas; trato con organizaciones independientes; trato con la prensa y el público

“Creación de Valor Público” (Mark Moore)

(Nueva) Gestión Pública: orígenes teóricos y empíricos La NGP como respuesta: - Crisis fiscal del Estado y del modelo de gestión del sector público - Crisis de confianza La NGP como teoría: - Gerencialismo (traslado de prácticas de sector privado al gobierno) - Elección Pública (crítica al predominio de lo público) - Nuevo Institucionalismo Económico (incentivos y rediseño institucional) La NGP como experiencia empirica: - Reformas en Reino Unido, Nueva Zelandia y Australia, 1980s - Reformas en gobiernos estatales (y luego federal) norteamericano, 1980s-1990s - Otros países (escandinavos, europeo-centrales, latinoamericanos), 1990s-2000s

Principios de la Nueva Gestión Pública La NGP según Christopher Hood “La reinvención del gobierno”, según Osborne y Gaebler  Autonomía gerencial en el sector público (hands-on professional management)  Estándares explícitos y mediciones de desempeño  Mayor énfasis en controles por producto (outputs)  Cambio a la desagregación de unidades en el sector público  Cambio a una mayor competencia en el sector público  Énfasis en prácticas gerenciales del sector privado  Énfasis en mayor disciplina y parsimonia en el uso de recursos  Gobierno catalítico: guiar más que remar  Gobierno propiedad de la comunidad: empoderar más que servir  Gobierno competitivo: inyectar competencia a la provisión de servicios  Gobierno guiado por una misión: transformar organizaciones guiadas por las reglas  Gobierno orientado a resultados: financiando impactos, no insumos  Gobierno guiado por los clientes: alcanzando las necesidades de los clientes, no de la burocracia  Gobierno empresarial: ganando más que gastando  Gobierno con capacidad de anticipación: prevenir más que curar  Gobierno descentralizado: de la jerarquía a la participación y el trabajo en equipo  Gobierno orientado al mercado: promoviendo el cambio por medio del mercado

Herramientas de la Nueva Gestión Pública Políticas de austeridad Creación de agencias independientes Esquemas de voucher para escuelas o servicios de salud Sistemas de medición y evaluación (gestión y presupuestación) Esquemas de planeación y gestión estratégica Sistemas de “rankings” interno/externo Contractualización interna y externa Gestión de calidad por medio de estándares, reglas ISO-9000, cartas ciudadanas

Prácticas de la NGP en México - Reingeniería y planeación estratégica - Cartas compromiso ciudadano y esquemas de ISO Sistemas de indicadores de desempeño - Evaluaciones de políticas - Presupuesto basado en resultados/presupuesto “base cero” - Medidas de austeridad (recortes, congelación de plazas)

Resultados de las reformas según el proyecto COCOPS Efectos son difíciles de investigar o medir, pero… En términos generales, las reformas han tenido éxito limitado Las subcontrataciones no han llevado necesariamente a ahorros o disminuciones en los niveles de empleo público (casos de “insourcing”) Algunos temas (e.g. cómo hacer más atractivo el trabajo en el sector público, mejorar la confianza ciudadana) deberían ser prioritarios Debería haber menos énfasis en recortes y más en involucramiento del público y mejora de los servicios públicos Algunos aspectos centrales como la equidad y la cohesión social parecieran haber sido afectados negativamente por las reformas neogerenciales (e.g. mecanismos tipo mercado)

Efectos negativos de la NGP - Fragmentación ministerial y descoordinación entre agencias - Erosión del espíritu de servicio publico y (en algunos casos) corrupción - Mayores desigualdades (uso de vouchers) - Disminución de capacidades de policy analysis vs. management - Explosión de metas/indicadores (nuevos controles) y problemas vinculados a los mismos - Problema de evaluación de políticas modernizadoras

De la Administración Pública a la Gestión Pública: una recapitulación De la administración al “management” De la gestión interna a la gestión estratégica del entorno De las burocracias monolíticas a los múltiples tipos de organización De la atención a ciudadanos a los servicios al cliente Del predominio de lo público-gubernamental a la revaloración de lo privado

Gobernanza

Algunas definiciones Gobernanza es... a)La acción y efecto de gobernar o gobernarse. Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el estado, la sociedad civil y el mercado de la economía (Diccionario de la Lengua Española) b)La capacidad de proveer de dirección a la sociedad, ya sea directa o indirectamente (Guy Peters y Jon Pierre) c)El proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de dirección (Luis F. Aguilar)

Premisas del análisis... Los problemas públicos cada vez son más complejos… El gobierno ha demostrado ser incapaz de gobernar (conducir) a la sociedad por sí solo… Los actores de la sociedad poseen capacidades y recursos que son necesarios para gobernar...

La idea de gobernanza destaca... La importancia de actores gubernamentales y no gubernamentales, y su interdependencia La necesidad de la colaboración/asociación para una buena conducción de la sociedad El proceso de gobernar tanto como los resultados del gobierno Las características de las relaciones entre actores, más que las estructuras institucionales que rigen esas relaciones

Las nuevas habilidades gerenciales en Gobernanza... Activación - detección/movilización de actores necesarios/recursos clave - incentivos de colaboración Orquestación - negociación - coordinación - supervisión Modulación - evaluación de desempeño - diseño de contratos/acuerdos - incentivos/sanciones

De la Administración Pública a la Gobernanza Gobierno directo y autosuficiente Independencia Gobierno piramidal y centralizado Visión intragubernamental Mando y control, rigidez e igualdad Participación en la etapa de agendación de las PPs Gobierno (in)directo e insuficiente Interdependencia Gobierno de redes y descentralizado Visión intra, inter y extragubernamental Supervisión y coordinación, flexibilidad y equidad Participación en todas las etapas del ciclo de las PPs

Los riesgos de gobernar bajo un enfoque de gobernanza ¿Quién rinde cuentas de los errores? ¿Ante quién se rinden cuentas de las decisiones? ¿Qué tan representativos/excluyentes son los actores que intervienen en los procesos de decisión/elaboración de las PPs? ¿Qué tanto la participación puede convertirse en cooptación? ¿Cómo asegurar la alineación de los objetivos/valores de los integrantes de la red? ¿Cómo diseñar/coordinar/evaluar las redes? ¿Cómo contar dentro del gobierno con las capacidades administrativas mínimas si se depende de otros actores?

Estado Regulador y organismos autónomos

El Estado regulador: principales características -Propuesta analítica de Giandomenico Majone: el paso del Estado Positivo al Estado Regulador -Reflejo de tendencias de cambio en los Estados durante los 1970s- 1980s -Privatización (venta de empresas públicas) -Liberalización de mercados (cambio en reglas de competencia y acceso) -Establecimiento de organismos regulatorios (autónomos): los organismos “no- mayoritarios” (ONMs) son instituciones públicas que cuentan con un cierto grado de especialización, que no están dirigidas por políticos electos (o funcionarios designados y potencialmente removidos a discreción por éstos), y que por lo tanto no se encuentran sujetas a “la voluntad de la mayoría” según se manifiesta por medio de los representantes populares (e.g. poderes ejecutivo y legislativo) (Mark Thatcher y Alec Stone Sweet, Giandomenico Majone)

Los órganos constitucionales autónomos ÓrganismoÁrea de política Año de fundación Año de la autonomía constitucional Asociación o relación de subordinación previa a su estatus de autonomía Banco de MéxicoPolítica monetaria Secretaría de Hacienda y Crédito Público Instituto Nacional Electoral Organización electoral Secretaría de Gobernación Comisión Nacional de Derechos Humanos Derechos Humanos Secretaría de Gobernación Instituto Nacional de Estadística y Geografía Estadística Secretaría de Hacienda y Crédito Público Comisión Federal de Competencia Económica Competencia económica Secretaría de Economía Instituto Federal de Telecomunicaciones Telecomunicaciones Secretaría de Comunicaciones y Transportes Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación Evaluación de la educación Secretaría de Educación Pública Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Transparencia y rendición de cuentas Secretaría de la Función Pública Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social Evaluación de la política social Secretaría de Desarrollo Social

Algunas reacciones de nuestros analistas… Sergio López Ayllón (2013): - “la feria de las autonomías” o “una auténtica “explosión” - “el legislador dio un salto mortal en el diseño institucional (del IFETEL y la COFECE) sobre cuyas consecuencias conviene reflexionar” / “[r]esulta indispensable considerar si este es un escenario deseable para el Estado mexicano”. Jorge Alcocer (2013): - “[u]na nueva enfermedad afecta a la clase política mexicana, en el gobierno o en la oposición; la podemos denominar autonomitis, por su síntoma más notorio, que es la pretensión de cercenar a los poderes del Estado facultades sustantivas, para trasladarlas a organismos autónomos, integrados por ciudadanos, supuestamente tan expertos como impolutos, que garantizarán el cumplimiento de las obligaciones que los políticos no han podido, o no han querido, cumplir”. Luis Carlos Ugalde (2014): - “se ha vuelto un cliché exigir autonomía cada vez que se detecta un problema de desempeño o simplemente por moda” / - “[l]a multiplicación de las islas autónomas puede constituir un obstáculo para el funcionamiento eficaz del Estado mexicano, sobre todo en aquellos órganos cuya misión no requiere autonomía” Pedro Salazar (2014): - “las demasiadas autonomías” / “la mayoría de estos órganos gestionan tareas que antes realizaba el Poder Ejecutivo. Ello supone una disminución en las facultades a cargo del presidente de la República pero nada garantiza que ese debilitamiento del gobierno se traduzca en un fortalecimiento del Estado”. Diego Valadés (2014): - “ahora hay zonas del Estado substraídas al dominio soberano del pueblo” / “no dependen de nadie y por ende ante nadie responden del ejercicio de sus funciones” - “una distorsión constitucional que se origina en la desconfianza acerca de cómo se practica el poder en México”

Patrones de cambio -No representan una anomalía, enfermedad o capricho típicamente mexicano -Cambios similares a los internacionales: estructuras de las organizaciones (“boards”), desarrollo en ciertas áreas de política pública, dinámicas de difusión nacional -Características “mexicanas”: énfasis en temas político-sociales, “autonomía otorgada” Contribuciones -Modernización de la arquitectura institucional mexicana: a) transformaciones estatales, b) tendencias internacionales, c) exigencias nacionales -Especialización y sofisticación técnico-jurídicas en algunas áreas de política -Mayor transparencia y rendición de cuentas respecto del pasado Limitaciones -Desarrollo de nuevos riesgos: legitimidad por resultados, coordinación, captura -Desempeño, mecanismos de rendición de cuentas y expertise aún en construcción Desarrollos futuros -Creación de más organismos de este tipo en el mediano plazo -Discusiones recurrentes sobre la legitimidad de los organismos autónomos -Nuevos patrones de actuación de dichos organismos Comentarios sobre los organismos autónomos

Principales modelos reforma administrativa y sus implicaciones APNGPGobernanzaEstado Regulador Valores principales Predecibilidad, estandarización, igualdad de trato Economía, eficiencia, eficacia Participación, colaboración, legitimación Despolitización, autonomía, competencia Rol del Estado Rector Contratista Facilitador Regulador Rol de los ciudadanos Subordinados Clientes Colaboradores Consumidores Acento en Normas jurídicas, asuntos internos del gobierno Mediciones, resultados, comparaciones Procesos, objetivos sociales Regulaciones, estándares, sanciones Herramientas de reforma administrativa Servicios civiles, esquemas de coordinación, estandarización Agencias autónomas, “targets”, mecanismos tipo mercado Redes, co- producción y co- diseño, asociaciones públic-privadas, “crowdsourcing” Privatización, liberalización de precios, agencias reguladoras independientes

Los retos futuros de las administraciones públicas

Fuente: Mauricio I. Dussauge Laguna, “Los retos futuros de la administración pública y la construcción de buenos gobiernos”, por aparecer en David Arellano y Fernando Patrón (coords.), Gestión pública y buen gobierno en México: diálogos, preocupaciones y propuestas, México: CIDE-Universidad de Guanajuato.

La pérdida de confianza ciudadana… “Confianza significa tener una percepción positiva acerca de las acciones de un individuo u organización. Es un fenómeno subjetivo […] que importa especialmente en la medida en que influye en los comportamientos. La confianza en el gobierno representa la creencia de los ciudadanos en la actuación de “los gobiernos en hacer lo correcto y lo que se percibe como justo” (OECD, Government at a Glance 2015).

¿Por qué es importante el tema de la confianza en el gobierno? -La confianza es el fundamento de la legitimidad. -La confianza es necesaria para que los gobiernos puedan diseñar e implementar reformas estructurales de largo plazo. -La confianza ayuda a que los ciudadanos cumplan con sus obligaciones y, por lo tanto, sea menos “caro” tener que vigilar el cumplimiento cotidiano de las leyes. -La confianza en las instituciones de gobierno ayuda también a incrementar la confianza en la economía. -La confianza en el gobierno es particularmente útil durante situaciones de crisis (e.g. desastres naturales). La pérdida de confianza ciudadana…

La austeridad permanente… (blog del profesor Alejandro Villagómez, CIDE) 2.7 % pa ra 20 14

La austeridad permanente…

¿Por qué importa una situación de austeridad permanente? -Demanda ciudadana por más y mejores servicios públicos no ha disminuido, por el contrario. -Si el crecimiento es bajo, los recursos públicos tampoco crecen y, por lo tanto, se difícil incrementar el gasto público de manera responsable. -¿Qué estrategias de recorte al gasto público pueden seguirse y con qué consecuencias ? La austeridad permanente… EnfoqueVentajasDesventajas “Rebanar el queso”Suena equitativoDecisiones poco populares, o que afecten servicios Ganancias en eficienciaSuena más técnico y “moderno”Generalmente requiere de capacidades de innovación y produce pocas ganancias Prioridades establecidas centralmente Suena más estratégico y deja a los políticos en control de los recortes Políticos pueden no tener información detallada acerca de las complejidades de los programas afectados Christopher Pollitt, “Cuts and Reforms – Public Services as We Move into a New Era”.

El papel de los medios de comunicación…

¿Por qué importan los medios de comunicación? -Son actores con cada vez mayor independencia política y poder económico -Han establecido jornadas de “24/7 news “ -El gobierno ha perdido sus mecanismos tradicionales de “control” sobre ellos y ha tenido que desarrollar nuevos esquemas de relación con los mismos -Pueden influir en la agendación de temas no prioritarios para el gobierno y en la definición del problema público a atender -Por medio de diversos escándalos se han convertido en mecanismos indirectos para reforzar la rendición de cuentas

La internacionalización de las políticas…

¿Por qué importa la internacionalización de políticas? -Difusión de políticas: nuevos patrones de cambio, que dependen cada vez mas de las interdependencias entre países y de los procesos de aprendizaje transnacional, que solamente de las transformaciones nacionales. -Rankings internacionales: brindan información y datos “duros” a organizaciones sociales y grupos políticos de oposición, pero también a los gobernantes para comparar su situación con la de otros países. -Producen nuevos retos político-administrativas: -Sentido del cambio institucional. ¿Hasta dónde se puede decir que seguir las tendencias internacionales es adecuado para México? -Mejores prácticas. ¿Hasta dónde es válido afirmar que los esquemas organizacionales específicos de otros países deben servir como modelo para el desarrollo de esquemas organizacionales nacionales? -Juicios de valor. ¿Hasta dónde es posible argumentar que subir o bajar en estos rankings es bueno o malo? -Medición. ¿Hasta donde los rankings realmente miden lo que dicen medir?

Un gobierno con nuevas capacidades administrativas -Gobiernos preparados para enfrentar retos. Por lo tanto, lo importante es reflexionar acerca de cómo crear las condiciones para que los actores estatales y no estatales desarrollen capacidades para enfrentar problemas, más que poner atención en cómo reorganizar estructuras institucionales. -Crear condiciones para: -Aprender a “extrapolar” respuestas y soluciones de otros entornos. -Aprender a anticipar ciertos problemas, sus características y posibles implicaciones. -Aprender a “estar listo” para enfrentar esos problemas. -Compartir información entre actores públicos y no estatales. -Cuatro capacidades administrativas básicas: -Capacidades para proveer resultados tangibles (delivery). Es decir, para lograr que las cosas pasen para los ciudadanos, en sus intercambios con los gobiernos. -Capacidades regulatorias. Es decir, para asegurar que existen las reglas necesarias para supervisar los desarrollos administrativos. -Capacidades de coordinación. Es decir, lograr traer a la mesa actores originalmente dispersos, pero cuyas conocimientos son esenciales para resolver ciertos problemas. -Capacidades de análisis. Es decir, para producir conocimientos y proyecciones a futuro que ayuden a informar los procesos de toma de decisiones. Fuente: basado en Martin Lodge y Kai Wegrich (2014), The Hertie School´s Governance Report, capítulo 1.

¿Qué opinan ustedes de todo esto? ¿Cuál les parece el modelo o marco de referencia de mayor utilidad para la Ciudad de México? ¿Por qué?