Presupuesto Participativo en el Perú, Avances y Desafíos Roger Salhuana Cavides

Contenido Definiciones Discusiones en torno al marco analítico Interrelación con proceso presupuestario Oportunidades creadas Restricciones Avances Cifras Tareas necesarias Agenda pendiente

Presupuesto Participativo Definición Instrumento de política y gestión pública para la toma de decisiones compartida (Estado-Sociedad) sobre las acciones a implementar (principalmente proyectos) para el logro de la Visión del Desarrollo en el marco de los Planes de Desarrollo Concertado. Objetivos principales Promover la creación de condiciones económicas, sociales, ambientales y culturales que mejoren los niveles de vida de la población (Desarrollo). Mejorar la eficiencia y equidad en asignación y ejecución de los recursos públicos. Reforzar la relación entre el Estado y la sociedad civil. Fijar prioridades del gasto público, en materia de gastos de inversión. Presupuesto Público: “Principal instrumento de programación económica, social y financiera” / “Estimación (anual) de ingresos y egresos” Permite cumplir las funciones del Estado Refleja los cambios en las prioridades del gobierno Es resultado de un ejercicio de planificación de largo, mediano y corto plazo Instrumento de Política y Gestión Pública

Mundo de contradicciones: Desarrollo: Discusión Mundo de contradicciones: Opulencia mundial sin precedentes Consolidación del sistema democrático Conceptos de derechos humanos y de libertad, parte de la retórica. Globalización Pero….también: Notables privaciones Miseria Opresión Persistencia de la pobreza y NBIs Violación de libertades básicas Superar esto es la agenda básica del Desarrollo

Desarrollo: Discusión ¿Qué es el desarrollo? Crecimiento económico (PBI) Aumento de la renta personal (PBI percapita) Industrialización Avances tecnológicos Modernización social Amartya Sen: ampliación de libertades Pobreza Tiranía (Versus democracia) Escasez de oportunidades económicas (no necesariamente liberalismo) Privaciones sociales sistemáticas Carencia de servicios públicos Intolerancia, exceso de intervención de los estados represivos ¿Por qué algunos países logran el desarrollo y otros no? Instituciones Capital Social Confianza

Desarrollo: Discusión Knack (1999) Capital Social-Crecimiento e Inversión: + Existencia de instituciones económicas y políticas estables reduce la incertidumbre y favorece la inversión. La confianza generalizada entre las personas disminuye los costos de transacción de la economía; la homogeneidad étnica y social reduce la posibilidad de conflictos políticos y sociales. Fukuyama (1995): Los valores propios de ciertas culturas favorecen la cooperación y la confianza generalizada, influyendo así en la organización empresarial y la estructura industrial de los países.

Desarrollo: Discusión Capital Social-Pobreza Tanzania, Narayan y Pritchett (1999): La participación de campesinos en grupos y organizaciones locales horizontales, democráticas, heterogéneas y activas causa un incremento en los ingresos de los hogares de estos campesinos, así como de los hogares ubicados en los asentamientos donde operan estos grupos. La participación genera varios efectos positivos: incrementa el interés de los padres en la calidad de la educación que reciben sus hijos, posibilita la producción colectiva de ciertos bienes y favorece la difusión de nuevas técnicas agrícolas. Moser (1998): Los hogares más pobres se apoyan mutuamente mediante mecanismos informales para afrontar el endurecimiento de las condiciones económicas: crean mecanismos informales de crédito, cooperan en el cuidado de sus hijos, participan en proyectos comunitarios para proveerse de servicios y se fusionan con otros hogares de la familia extendida, para reducir gastos. Rose (1999): encontró que la pertenencia a determinadas organizaciones y redes sociales influye positivamente en el bienestar individual. Collier (1998): planteó que el capital social podría actuar como sustituto del capital físico y financiero del que carecen los pobres, pero también sugirió que ciertas formas de interacción social pueden empeorar la situación: las redes de confianza son excluyentes y, en las organizaciones comunitarias, los líderes suelen ser quienes tienen más ingresos.

Estabilidad de indicadores macro Funciones del Estado * “Las funciones del Estado son Objetivos del Presupuesto” S&E Ex Ante Durante Ex Post Asignación -Provisión de bienes públicos y corrección de fallas del mercado Distribución -Equidad entre grupos de diferentes niveles de ingresos. Estabilización -Económica (política fiscal): Expansiva-Contractiva Asignación eficiente Ejecución Eficiente Calidad de vida Equidad Equidad Reducción de brechas Metas de déficit Control de agregados Estabilidad de indicadores macro * Musgrave, 1987

Funciones del Estado a través del Presupuesto Prioridades: Seguridad Salud Educación Justicia Transportes Decisiones políticas basadas en valores de los hacedores de política (políticos, tecnocracia, sociedad civil) Equidad: Pirámide Socioeconómica A Distribución igualitaria de oportunidades para el desarrollo pleno de las capacidades de los individuos (Rawls) B C ¿Ejecución de Recursos Públicos? D E

Discusión en torno a la equidad / ruralidad Crecimiento económico en los últimos años (2005: 5,6%) Evolución de los niveles de pobreza: ligera reducción Evolución de los niveles de pobreza de los más pobres: no hay mejora en los pobres de sierra rural ¿Por qué no todos se benefician del crecimiento?: Discusión (Grade) -Eficacia de políticas públicas -Calidad de las burocracias en la provisión de bienes y servicios -Políticas de promoción del desarrollo rural con énfasis en costa rural -El problema de los pobres de sierra rural es la carencia de activos (públicos y privados) y acceso (con productividad) al mercado

Proceso presupuestario, limitaciones y opciones para el cambio Las fases del proceso presupuestario deben retroalimentarse mutuamente en un círculo virtuoso: Programación y Formulación Aprobación Ejecución Evaluación Problemas comunes: Incrementalismo, como método de presupuestación Inercia en estructuras, programas…en los aciertos y errores Discrecionalidad política en la toma de decisiones Fases del proceso operan como elementos independientes

Proceso presupuestario, limitaciones y opciones para el cambio1/ Problemas principales Consecuencias Opciones Asignación y ejecución Inercia No existe fundamentación técnica No congruente con plan nacional o sectorial de desarrollo Se arrastran errores de asignación de años anteriores. No se asegura el mantenimiento. Se financian grandes obras sin rentabilidad Se potencia la improductividad e ineficiencia del gasto Establecer criterios técnicos, estables, explícitos y transparentes para la asignación de recursos. Fomentar análisis de costo efectividad para priorizar recursos entre distintas alternativas de gasto. Los procesos presupuestales predominan sobre los de planificación Promover la planificación estratégica e introducir mejores sistemas de programación. Tomado de Mostajo, Rossana (2002) El Sistema presupuestario en el Perú. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES. Santiago

Proceso presupuestario, limitaciones y opciones para el cambio Problemas Consecuencias Opciones Atomización y fragmentación 1831 Municipios Se descentra el planeamiento Se pierde de vista la responsabilidad funcional. No existe corresponsabilidad entre niveles y entre unidades públicas. No existe consistencia entre los pliegos de un mismo sector. Nueva estructura programática: reducir número de pliegos y reagruparlos bajo el sector correspondiente. Elaborar plan de desarrollo sectorial para que pliegos guarden consistencia con él y entre si. No hay evaluación de resultados o calidad / no hay políticas financieras. No hay incentivos al ahorro. Se financian proyectos y actividades de baja calidad. Se evalúan solamente procesos. Desarrollar planificación estratégica. Implementar sistemas de evaluación del desempeño, convenios de gestión, indicadores estratégicos de gestión. Desarrollar sistemas de auditoria que focalicen resultados. Implementar sistemas de rendición de cuentas.

Oportunidades creadas Revaloración del planeamiento, con agregados de participación y concertación. Visiones compartidas del desarrollo que involucren a todos los actores, incluyendo los del sector privado. Visibilidad de necesidades de mayor capital humano Cambio en la tradicional manera de tomar decisiones de gasto en el nivel subnacional- desafía a las élites. Mayor involucramiento social en los asuntos públicos: reduce incentivos a la corrupción. Desarrollo de mayor conciencia tributaria (se requiere políticas complementarias de apoyo a la generación local de ingresos). Mayores espacios para escuchar la voz de los más pobres y excluidos. Acercamiento entre sociedad civil y autoridades elegidas: legitimidad y ejercicio de la democracia

Restricciones enfrentadas “El presupuesto participativo representa un cambio en los paradigmas, con resistencias comprensibles por el mantenimiento del status quo” Generales Carencia de un Plan Nacional y de modelos de desarrollo Limitaciones del Estado y de la burocracia para asumir desafíos Específicas Fases incompletas en planeamiento y presupuestación Incumplimiento de acuerdos Aplicación inadecuada de metodología para la toma de decisiones Desconocimiento de autoridades sobre los fundamentos del presupuesto participativo – Escaso compromiso con el mismo. Presión de grupos de interés en regresar o mantener el status quo en la manera de asignar el gasto en el nivel subnacional

¿Institucionalidad precaria? ¿Capitalización del apoyo? Avances Institucionalización Marco Normativo Marco Metodológico Dinámicas regionales y locales propias Aprendizaje incremental en actores ¿Institucionalidad precaria? Contexto Actual Asistencia Técnica Financiamiento internacional de ONGs locales Ministerio de Economía y otros actores del GN Trabajo articulado de Sociedad Civil y Estado (GN, GR y GL) ¿Capitalización del apoyo? ¿dependencia? Consolidación de ideas fuerza en decisores y segmentos de población “Los recursos públicos son escasos” “Se tiene que priorizar” “La priorización debe obedecer a diagnósticos objetivos y participativos”

Algunas cifras del proceso 2005 GR GLP GLD Total Registraron información en Aplicativo informático MEF 26 111 664 801 Número de Agentes Participantes 2,392 6,997 20,672 30,061 % de Agentes Participantes Mujeres 20 21 33 N° de Proyectos Priorizados 1,488 2,737 8,248 12,473 Monto Total registrado (S/. Millones) 843 731 1,028 2,062 Monto promedio por Proyecto (S/. Miles) 566 267 125 208 Monto mínimo de proyecto priorizado (S/. Miles) 2 Monto máximo de proyecto priorizado (S/. Millones) 30 % de representantes de sociedad civil en Equipo Técnico 14 % de proyectos priorizado en calidad de Nuevos Proyectos 63

Tareas necesarias Reforzamiento de actividades Tareas nuevas Ex Ante Capacitación de autoridades, equipos técnicos, sociedad civil y población Perfeccionamiento de instrumentos técnicos Racionalización y sistematización de experiencias propias de innovación Tareas nuevas Evaluaciones comprensivas (centralizadas MEF, ONGs, cooperación, etc.) Evaluaciones específicas de procesos en fases de programación y ejecución Ex Ante Durante Ex Post Diseños Aplicación de instrumentos Ajuste con Objetivos Ajuste con PDC Resultados Impacto Ajuste a diseños Medidas correctivas proceso en curso Programación adecuada Agentes Participantes Ente externo Ajuste con objetivos del PDC y del PP Medidas correctivas proceso siguiente

de negociación política Buenas prácticas en PP Como calificar a una experiencia de “buena” Realización del proceso conforme a esquemas lógicos y planificados Se llegan a acuerdos Resultados que aproximan la experiencia a los objetivos del PP Acciones priorizadas consistentes con PDC Acciones priorizadas que resisten el análisis de eficiencia en asignación y equidad en distribución Algunas experiencias Padre Marquez, Loreto; Marcavelica, Sullana; Pampas, Tayacaja; Morropón Elementos comunes en “buenas prácticas” Compromiso político con el proceso por parte de autoridades elegidas Sensibilización y capacitación previas al trabajo en talleres Sensibilización y capacitación a la población Cooperación técnica externa a la institución* Con estas condiciones los procesos fluyen y la necesidad de negociación política se reduce * En algunos casos la ausencia de apoyo externo no impidió el desarrollo de buenas prácticas

Algunas restricciones Metodológica Expectativa de repartición de recursos “petición de obras” Espacio para presentar propuestas de proyectos Desconexión con procesos de análisis de preinversión (SNIP) Política Algunas autoridades y funcionarios reacios al proceso, incumplimiento de acuerdos Riesgos Burocratización del proceso Rol del individuo Avasallamiento de autoridades elegidas por parte de sociedad civil Déficit de capital humano para la gestión Estilos obsoletos de gestión y procesos en la administración pública Fortalecer capacidades Complementación de sistemas

Algunas restricciones Relación con Sistemas Administrativos SNIP Los proyectos se determinan ex ante el estudio de preinversión Demoras en elaboración de estudios de preinversión Demoras en proceso de Evaluación de estudios de preinversión Mecanización-Burocratización del SNIP: Proyectos “ganadores” se conocen a priori Sistema Presupuestario Programación de proyectos, no considerados en el PIA

Necesidad de definir una Agenda Definición de roles según nivel de gobierno Perfeccionamiento de instrumentos metodológicos y desarrollo de instrumentos específicos GR, GLs Perfeccionamiento y difusión de metodología para el planeamiento estratégico territorial (PDC) Perfeccionamiento del marco normativo y metodológico en temas como Rendición de Cuentas, Vigilancia y control ciudadano Implementación de Sistemas de S&E del proceso, comprensivos y ad hoc en instituciones Articulación con sistemas administrativos: Presupuestación Institucional y SNIP Sistemas de incentivos: premios y castigos (sanciones a incumplimientos) ¿Elevar Instructivo a rango de Directiva? Promover una mayor participación e inclusión Incorporación de jóvenes Profundizar el enfoque temático, sobre el territorial? Promover la organización de grupos excluidos y no organizados Desarrollo de metodologías específicas para la articulación entre niveles de gobierno Incorporación de análisis del gasto corriente en los procesos? Incorporación de partidos políticos

Necesidad de modernizar el modelo de gestión pública De una centrada en procesos a otra centrada en resultados… Patrones de incentivos actuales: control de procesos Patrón deseado: Control de gestión por resultados Gestión y gerencia vertical GyG deseados: horizontal, empatía y liderazgo resonante Programación centrada en insumos Programación deseada: programación centrada en productos y resultados Algunos instrumentos modernos de gestión Convenios de Administración por Resultados (CAR): Pilotos a nivel nacional 2005 en GLs (Chucuito y Azángaro) Presupuesto por Resultados: el 2006 habrá pilotos en Gobierno Nacional