LOS MARCOS DE MEDIANO PLAZO EN AMERICA LATINA Carlos Scartascini Banco Interamericano de Desarrollo IV Reunión de Efectividad en el Desarrollo y Gestión Presupuestaria para Resultados de Junio de 2008, México D.F. Basado en Filc y Scartascini, Los Marcos de Mediano Plazo y El Proceso Presupuestario en América Latina, Junio Las opiniones y puntos de vista expresados en este documento son de los autores y no reflejan necesariamente los del Banco Interamericano de Desarrollo.

Resumen de la presentación Resultados fiscales en América Latina Rol de los Marcos de Mediano Plazo Su aplicación en América Latina Lecciones aprendidas

Resultados fiscales en América Latina La realidad fiscal de América Latina parecería haber cambiado en los últimos años.  El déficit primario se ha reducido  La deuda observada está disminuyendo  El porcentaje de la deuda en moneda extranjera se está contrayendo

-3,5% -3,0% -2,5% -2,0% -1,5% -1,0% -0,5% 0,0% 0,5% 1,0% 1,5% Balance fiscal en América Latina (LAC-7, % of PIB) -2.7% -2.8% 1.4% 0.3% Promedio : -0.9% Promedio : -2.8% Promedio : -0.2% Fuente: Ernesto Talvi (2007), Beyond Perceptions: Macroeconomics in LAC

Deuda pública en América Latina (LAC-7, % of PIB) Ajustado por el canje de la deuda de Argentina 52% 34% 45% 39% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% 55% 60% Fuente: Ernesto Talvi (2007), Beyond Perceptions: Macroeconomics in LAC

Deuda pública dolarizada en América Latina (LAC-7, deuda en moneda extranjera como % deuda total) 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% 55% 60% 65% % Promedio 97-02: 59.1% Promedio 03-06: 48.9% Fuente: Cowan, Levy, Panizza, Sturzenegger (2006)

Resultados fiscales en América Latina Sin embargo, parecen existir todavía nubarrones en el horizonte. Las mejoras en la recaudación han estado seguidas por aumentos equivalentes de gasto público Por lo tanto, los resultados pueden empeorar en caso de shocks externos.

Balance fiscal estructural (Am. Latina) Recaudación Fiscal y Gasto (LAC, Ingreso Fiscales, Mar-91 = 100) Crisis RusaInicio del Boom Crisis Rusa Inicio del Boom Gasto Público Recaudación Ajustada Ingresos Fiscales Balance Fiscal (LAC-7, % of PIB) -5.0% -4.0% -3.0% -2.0% -1.0% 0.0% 1.0% 2.0% Dec-91Dec-92Dec-93Dec-94Dec-95Dec-96Dec-97Dec-98Dec-99Dec-00Dec-01Dec-02Dec-03Dec-04Dec-05Dec % Balance Observado -4.2% Balance Estructural Balance Estructural* *Excluding Venezuela *Talvi, Ernesto (2007), “ If Latin America Were Chile: A Note on Structural Fiscal Balances”.

Resultados fiscales en América Latina Las mejoras en los resultados de balance no necesariamente han tenido un correlato de la misma magnitud en las mejoras de eficiencia y efectividad.

Fuente: Elaboración propia. Datos de GCR (2001 and 2006) and WEO (2001 and 2006) Cambios de balance y de eficiencia

Incrementos de gasto y efectividad 8,758 9,036 9,199 10,469 11,261 12, Resultado Test estandarizado 8,000 9,000 10,000 11,000 12,000 13,000 14,000 Milliones de nuevos soles de 2001 Lenguaje Matemáticas Gasto Público en Educación Secundaria Fuente: Chavez et al (2008)

El Proceso Presupuestario en América Latina Y los presupuestos no constituyen buenas herramientas de planeación.  Los presupuestos sufren alteraciones importantes durante el año, que no necesariamente están determinadas por shocks.  La ejecución del presupuesto dista de lo aprobado (sub y sobre ejecución), lo que muestra la baja correlación entre plan y ejecución (y a veces, el manejo estratégico de las estimaciones).  Quienes ejecutan los proyectos muchas veces no saben el flujo efectivo que van a recibir, lo que atenta contra la eficiencia en la ejecución.

Cambios en las etapas del proceso presupuestario Fuente: Scartascini y Stein (2008)

Vig/Apr184%191%126%163%204%148% Ejec/Apr126%97%73%96%136%59% Vig/Apr124% 120%154%180%121% Ejec/Apr87%91%83%109%127%58% Vig/Apr132%112%128%106%116%109% Ejec/Apr117%63%111%93%92%58% Trabajo Salud Educación La tabla muestra los cambios que se producen al presupuesto de los ministerios durante el año, desde el aprobado (Apr), al vigente o modificado (Vig), y al finalmente ejecutado (Ejec). Fuente: Scartascini y Stein (2005, 2008). Datos provistos por ILACO-Bolivia. Cambios en las etapas del proceso presupuestario

…y todavía son muchos los puentes y carreteras a medio construir

Mejorando los resultados Por lo tanto, es importante la utilización de instituciones e instrumentos presupuestarios, como los Marcos de Mediano Plazo, que permitan avanzar al mismo tiempo en la mejora de  la disciplina y estabilidad macro-fiscal  eficiencia de asignación  eficiencia técnica  …y de ser posible en mejoras de representatividad

Los Marcos de Mediano Plazo Los Marcos de Mediano Plazo (MMP) son herramientas institucionales orientadas a extender el horizonte de elaboración de la política fiscal más allá del calendario presupuestario anual. La piedra basal de los MMP es la elaboración de proyecciones acerca del escenario macroeconómico.

Los Marcos de Mediano Plazo Por medio de la formulación de metas e instrumentos, los marcos de mediano plazo buscan:  aumentar la transparencia de la política fiscal, e  incrementar la previsibilidad de los flujos financieros. El conocimiento acerca del flujo de recursos disponibles permite, a su vez, establecer un nivel de gasto compatible con el nivel de endeudamiento.

Tipos de Marcos de Mediano Plazo

Tipologías La aplicación de los MMP también difiere en un conjunto de categorías tales como:  Grado de cobertura Gobierno central (parte o todo), gobierno general, etc  Flexibilidad Se permiten revisiones o no  Perioricidad Por ejemplo, período de gobierno  Nivel de detalle de proyecciones Por lo que cada país tiende a adoptar su propia versión, como se observa en las siguientes tablas para la UE.

Los Marcos de Mediano Plazo en UE Fuente: EC (2007)

Los Marcos de Mediano Plazo en UE Fuente: EC (2007)

Los Marcos de Mediano Plazo en América Latina La implantación de los MMP en América Latina es relativamente reciente. En general, han formado parte de las reformas que acompañaron el establecimiento de las LRF La lógica principal ha sido la de búsqueda de sostenibilidad Las diferencias entre países son sustanciales

Los Marcos de Mediano Plazo en América Latina Fuente: Filc y Scartascini (2007)

Los Marcos de Mediano Plazo en América Latina Fuente: Elaboración propia en base a legislación, entrevistas, y cuestionarios

Estudios de Caso. Conclusiones preliminares Difieren en profundidad  Peru MFMP, Colombia MPMP y Argentina MGMP Todos tuvieron un sesgo hacia la priorización de los objetivos ligados al alcance de la sostenibilidad No se han utilizado como herramienta que mejore la gestión  Colombia ha ido evolucionado favorablemente en esa dirección. Todos los procesos están avanzando hacia una mayor institucionalización La participación de actores externos es todavía baja El Poder Legislativo tiene todavía un rol menor Existen problemas de coordinación entre niveles de gobierno.

Lecciones Aprendidas Resultados:  La implantación es muy reciente y durante un período de auge económico y fiscal.  Parecería que ayudan a mejorar los procesos y resultados presupuestarios a través de diversos canales. Permiten delimitar los objetivos de política. Logran alcanzar mayor previsibilidad en las asignaciones presupuestarias. Favorecen una mayor transparencia en el uso de los recursos.  Los desvíos en estimaciones pueden estar mostrando problemas en su utilización (uso estratégico), o deficiencias en la capacidad de realizar estimaciones (en parte, por la propia naturaleza del ciclo).

Lecciones Aprendidas Ambición:  No siempre se alcanzan las metas previstas.  Los MMP no proveen soluciones mágicas Capacidad y profundidad:  Cuando no se tiene la capacidad, es mejor empezar con los marcos más limitados. Cobertura:  Lo más amplio posible en términos de niveles de gobierno y agencias  Coordinación concentrada (en una unidad)  Trabajo conjunto (estimación de metas con los afectados/interesados)

Lecciones Aprendidas Implantación:  Mejor si no existen problemas fiscales profundos  Aunque, en países con problemas de sostenibilidad, pueden ayudar a mejorar el proceso presupuestario si las proyecciones se hacen con honestidad y realismo. Compromiso político:  Es necesario un elevado nivel de compromiso político para lograr credibilidad.  Para incrementar la previsibilidad y solucionar ciertos problemas propios de la acción colectiva.  Credibilidad de las metas estriba en la transparencia que exhiban las proyecciones

Lecciones Aprendidas Uso estratégico:  El uso estratégico de las proyecciones debilitan los efectos positivos  Si el uso discrecional se realiza para disminuir el espacio de otros actores entonces será siempre difícil que prosperen los intentos por relacionar la planificación con la presupuestación. Contexto político:  Puede ayudar más en contextos políticos más complicados (por ejemplo, de alta fragmentación)  Pese a que generalmente será más difícil su implantación  Los incentivos para el manejo estratégico (que debilitan los MMP en el largo plazo) son mayores.

LOS MARCOS DE MEDIANO PLAZO EN AMERICA LATINA.….Muchas gracias