El proceso de las políticas públicas: una introducción

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1 El proceso de las políticas públicas: una introducción
Alejandro Navarro

2 Temas de análisis de la solución
Tipos de política pública Modelos para el diseño de políticas públicas Claves para diseñar opciones de política Caso de estudio

3 Rol del Estado en la hechura de políticas públicas…
Tres criterios fundamentales para responder: Cuando los mercados no llegan por sí solos a soluciones óptimas: fallas del mercado Cuando hay serios problemas de equidad que obstaculizan el desarrollo Cuando es indispensable el uso de la autoridad pública

4 ¿Qué debe hacer el Estado?
Corregir las fallas de los mercados Aumentar la equidad Intervención mínima Suministro de bienes públicos puros Protección de los pobres Corregir información imperfecta Proveer seguridad social Abordar las externali-dades Intervención moderada Regular monopolios Coordinación de actividades privadas Redistribución Intervención dinámica

5 Intervención mínima Suministro bienes públicos puros (derechos de propiedad, defensa, orden público, gestión macroeconómica, salud y educación públicas) Protección de los pobres (lucha contra la pobreza, asistencia social, catástrofes) Constituyen el núcleo ineludible de funciones estatales

6 Intervención moderada
Gestión de externalidades negativas (protección medio ambiente) Regulación de monopolios (servicios públicos, políticas antimonopolio) Corregir problemas de información (seguros, reglamentación financiera, protección al consumidor) Seguridad social (pensiones redistributivas, seguro desempleo, subsidios familiares) El Estado puede intervenir en colaboración con privados y sociedad civil

7 Intervención dinámica
Abordar problema de ausencia de mercados favoreciendo la coordinación entre privados Por medio del refuerzo de las organizaciones no estatales productoras de servicios sociales: escuelas, hospitales. Cambio del perfil del Estado: Estado Social-Burocrático que contrata directamente profesores, médicos para realizar de forma monopolista e ineficiente los servicios sociales VS. Estado Social-Liberal, que protege los derechos sociales al financiar las organizaciones no-estatales, más eficiente al introducir competencia y flexibilidad en la provisión de servicios. Acciones posibles en Estados con gran capacidad de acción e intervención

8 Clasificación de las políticas públicas
Agricultura Educación Salud Impuestos Etc. Según su esquema (funcionalidad) Distributivas Regulatorias Redistributivas Propuesta de clasificación según Theodore J. Lowi – Esquema histórico funcional

9 DISTRIBUTIVAS: No crean conflicto entre los grupos beneficiarios.
Características: Surgen en el siglo XIX por las políticas agrarias. Los individuos inciden en la definición de la política que se establece para lograr su bienestar. Instrumentos: gastos (subsidio) e ingreso (impuestos) Ventajas: No crean conflicto entre los grupos beneficiarios. Distribución del ingreso en el gasto social. Desventajas: Corrupción y búsqueda de rentas Captura por los grupos de presión Elevan el gasto del gobierno

10 REGULATORIAS: La regulación es el sistema racional de instrumentos jurídicos que emplea un Estado para establecer obligaciones y derechos con el propósito de normar la conducta de los particulares y del gobierno para la protección de intereses sociales legítimamente aprobados. Se caracterizan por su especificidad e individualidad. Especificidad Es una elección directa sobre quién se ve afectado y quién beneficiado (impuestos, reglamentos urbanos, regulatorias, etc.). Elección Directa

11 Ventajas: Desventajas: REGULATORIAS: Estado de derecho
Proporciona bienestar social Regula el comportamiento social Desventajas: La arena regulatoria, o espacio donde se deciden las políticas regulatorias, se caracteriza por ser una arena de conflicto y negociación entre los grupos afectados. Afecta a minorías.

12 Características: Ventajas: Desventajas: REDISTRIBUTIVAS:
Tratan de atenuar la desigualdad social Redistribución de la renta Características: Benefician a sectores marginados Favorecen la equidad social Ventajas: Falta de control de los beneficios sociales, generando dispendio de los recursos públicos Abuso por parte de los beneficiarios Desventajas:

13 Tipos de políticas según sus efectos
Características: Reacción de los grupos: DISTRIBUTIVAS Provisión de servicios o beneficios a grupos particulares sin desventaja para otros grupos Encuentra poca resistencia de parte de los grupos de interés REGULATORIAS Imposición de limitaciones o restricciones en la conducta de individuos o grupos Controversiales pero no atraen mucha participación de otros grupos de interés REDISTRIBUTIVAS Intentos deliberados del gobierno para cambiar la distribución del ingreso o de la riqueza Muy controversiales y pueden generar fuertes intereses grupales tanto a favor como en contra

14 Los pasos del análisis de políticas públicas
ANÁLISIS DE SOLUCIÓN 4. Definir perspectiva de Aproximación 5. Especificar las alternativas de políticas públicas. 6. Evaluar: predecir los impactos de las alternativas en términos del criterio. 7. Recomendar acciones. ANÁLISIS DEL PROBLEMA COMUNICACIÓN Expresar un consejo útil a los clientes. RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN Identificar y organizar los datos relevantes, teoría y hechos; usar los hechos como evidencia de consecuencias futuras de políticas actuales y de políticas alternativas.

15 ¿ Cómo Diseñar opciones de políticas públicas?
Son 3 los modelos paradigmáticos que tratan de explicarlo: El Modelo Racional, que considera a un decisor que cuenta con información completa, certidumbre total, y capacidad técnica que le permite, a partir de una asociación de todas las opciones, calcular los beneficios y las consecuencias de las decisiones. El Modelo Incrementalistam que no pretende arribar a un óptimo, sino acercarse a soluciones satisfactorias mediante la redefinición por ensayo y error, bajo la premisa de que no existe información perfecta y capacidad de cómputo ilimitada. El Modelo “Mixed Scanning” pretende subsanar las deficiencias racionalistas e incrementalistas, utilizando a conveniencia cada una de sus tesis y propuestas.

16 Modelo racional o economicista
las políticas se hacen de manera racional, por etapas las decisiones son racionales y alcanzan más efectivamente un determinado fin Pero muchos cuestionan la utilidad de los modelos racionales porque las autoridades tienen varias limitaciones para actuar racionalmente Muchos creen que las políticas o las decisiones se hacen/toman de manera racional. O sea, que las autoridades normativas van de manera lógica, a través de ciertas etapas, a alcanzar las mejores políticas: El resultado de este proceso es una decisión racional – o sea, la que alcanza más efectivamente un determinado fin.  Sin embargo, muchos cuestionan la utilidad de los modelos racionales que prescriben cómo deben hacerse las políticas. Alegan que las autoridades normativas tienen varias limitaciones para actuar racionalmente.

17 Los pasos del modelo racional
o economicista

18 Limitaciones del Modelo Racional
Las autoridades o tomadores de decisiones: no siempre enfrentan problemas concretos no tienen la información disponible para conocer los costos y los beneficios de las distintas alternativas las políticas anteriores suelen determinar las políticas actuales => la mayoría de la toma de decisiones sigue un proceso de ‘racionalidad limitada’ Primero, las autoridades normativas no siempre enfrentan problemas concretos, definidos – tienen que identificar o reconocer el problema primero. O aunque un problema sea identificado – por ejemplo, fondos insuficientes para la atención de la salud- puede ser difícil identificar el problema específico:. Y si definir el problema no es sencillo, tampoco lo es la aclaración de metas y objetivos, ni convertirlos en políticas operacionales que puedan ser implementadas. En segundo lugar, no es realista pensar que las autoridades normativas tienen el tiempo, la imaginación y la información disponible para hacer predicciones completas sobre los costos y los beneficios de las distintas alternativas.  Tercero, las autoridades normativas tienen sus principios. No son personas objetivas. Tienen sus tipos favoritos de soluciones, formas específicas de pensar sobre los problemas. en la actualidad la mayoría de la toma de decisiones debe ser descrita como que sigue un proceso de ‘racionalidad limitada’. Esto involucra a la autoridad normativa en la selección de una alternativa cuya intención no es maximizar sus valores sino ser satisfactoria o suficientemente buena.

19 El Modelo Incrementalista
Las contingencias y las imperfecciones del acontecer real han llevado a proponer la expresión "incrementalismo desarticulado“. Decisiones mediante movimientos pequeños o incrementales en relación con problemas específicos, antes que un programa completo de reformas. Se plantean dos tipos hipotéticos principales de decisión instrumental: Una política que repite cambios anteriores Un cambio único e irrepetible que en su momento fue considerado como una modificación política menor El incrementalismo evita algunos de los problemas de las teorías racional-sinópticas y es más descriptivo de la forma como las políticas se hacen en realidad. Puede resumirse de la siguiente forma: Este proceso se deriva del pluralismo de Lindblom: observa que el proceso de políticas está afectado por el ajuste mutuo entre las partes –el proceso de negociación y ajuste entre los distintos grupos de interés (o partes) para influir en las políticas.  El principal crítico del incrementalismo es Yezekial Dror (1989), quien acusa a los incrementalistas de conservadores – que se conforman con hacer cambios tan pequeños que refuerzan la inercia y el status quo.

20 Esquema del Modelo Incremental
Primero, las autoridades normativas no siempre enfrentan problemas concretos, definidos – tienen que identificar o reconocer el problema primero. O aunque un problema sea identificado – por ejemplo, fondos insuficientes para la atención de la salud- puede ser difícil identificar el problema específico:. Y si definir el problema no es sencillo, tampoco lo es la aclaración de metas y objetivos, ni convertirlos en políticas operacionales que puedan ser implementadas. En segundo lugar, no es realista pensar que las autoridades normativas tienen el tiempo, la imaginación y la información disponible para hacer predicciones completas sobre los costos y los beneficios de las distintas alternativas.  Tercero, las autoridades normativas tienen sus principios. No son personas objetivas. Tienen sus tipos favoritos de soluciones, formas específicas de pensar sobre los problemas. en la actualidad la mayoría de la toma de decisiones debe ser descrita como que sigue un proceso de ‘racionalidad limitada’. Esto involucra a la autoridad normativa en la selección de una alternativa cuya intención no es maximizar sus valores sino ser satisfactoria o suficientemente buena.

21 El Modelo Incrementalista
La noción de incrementalismo desarticulado es un marco teórico con ventajas sobre modelos más racionales de análisis político. El incrementalismo desarticulado de las decisiones políticas contribuye a la estabilidad social (PLURALISTA) En este sentido, la política es un curso de acción que el gobierno adopta deliberadamente para alcanzar sus objetivos mediante los programas pertinentes y siempre contingentes El incrementalismo evita algunos de los problemas de las teorías racional-sinópticas y es más descriptivo de la forma como las políticas se hacen en realidad. Puede resumirse de la siguiente forma: Este proceso se deriva del pluralismo de Lindblom: observa que el proceso de políticas está afectado por el ajuste mutuo entre las partes –el proceso de negociación y ajuste entre los distintos grupos de interés (o partes) para influir en las políticas.  El principal crítico del incrementalismo es Yezekial Dror (1989), quien acusa a los incrementalistas de conservadores – que se conforman con hacer cambios tan pequeños que refuerzan la inercia y el status quo.

22 Limitaciones del Modelo Incrementalista
Hacer políticas en forma incremental es esencialmente remedial Se concentra en cambios pequeños a las políticas existentes más que en grandes políticas futuras Diseñar políticas es un proceso en serie –hay que regresar a los problemas en la medida que se corrigen errores y se desarrollan nuevas líneas de ataque Este proceso se deriva del pluralismo de Lindblom: observa que el proceso de políticas está afectado por el ajuste mutuo entre las partes –el proceso de negociación y ajuste entre los distintos grupos de interés (o partes) para influir en las políticas.  El principal crítico del incrementalismo es Yezekial Dror (1989), quien acusa a los incrementalistas de conservadores – que se conforman con hacer cambios tan pequeños que refuerzan la inercia y el status quo.

23 El Modelo de Escrutinio Mixto
Este enfoque fue desarrollado en contraste con el modelo racionalista, el cual se ha considerado utópico, porque los actores no pueden ordenar sobre los recursos y capacidades requeridas por las decisiones de índole racionalista. También difiere del incrementalismo, el cual sobreestima las oportunidades de innovaciones significativas e ignora el hecho empírico de que las decisiones incrementales son hechas a menudo dentro del contexto de decisiones fundamentales. una posición intermedia entre las teorías racionales e incrementalistas,  Esencialmente, el escrutinio mixto involucra a la autoridad normativa en una amplia revisión del área de las políticas, sin comprometerlo en una exploración detallada de opciones como sugiere el modelo racional. un lente de ángulo amplio que cubriría todas las partes del cielo sin mucho detalle y otra que se concentraría en aquellas áreas que la primera cámara revelara como merecedoras de un examen más a fondo

24 El Modelo de Escrutinio Mixto
La "exploración mixta" combina decisiones fundamentales con decisiones incrementales que preparan el terreno para las órdenes de alto nivel. El término "exploración" se usa para referirse a la búsqueda, colección, procesamiento y evaluación de la información, así como para la elaboración de conclusiones. La exploración mixta está más acorde con sistemas que combinan un compromiso equilibrado con las comunidades y el pluralismo. una posición intermedia entre las teorías racionales e incrementalistas,  Esencialmente, el escrutinio mixto involucra a la autoridad normativa en una amplia revisión del área de las políticas, sin comprometerlo en una exploración detallada de opciones como sugiere el modelo racional. un lente de ángulo amplio que cubriría todas las partes del cielo sin mucho detalle y otra que se concentraría en aquellas áreas que la primera cámara revelara como merecedoras de un examen más a fondo

25 Conclusiones parciales
Existe la posibilidad de tomar decisiones bajo esquemas diversos y complementarios El análisis formal del proceso de las políticas es útil porque nos hace conscientes de la brecha entre los procedimientos racionales y la práctica. La hipótesis alternativa sería que el racionalismo no funciona ni siquiera en los sistemas altamente centralizados. Así como que el incrementalismo refuerza la debilidad del pluralismo. Dos conclusiones principales emergen de esta forma de ver el poder y el proceso en la toma de decisiones. La primera es que existe la posibilidad de influir en las políticas de salud en muchas sociedades, aunque está claro que esto depende de la naturaleza del sistema político. La participación puede ser débil o hasta estar ausente en los asuntos principales o de política superior –que pueden estar dominados por pequeños grupos de élites. Pero en los asuntos ordinarios de políticas –las políticas inferiores- el potencial para la participación suele existir.  La segunda conclusión es que el análisis formal del proceso de hacer políticas es útil en tanto nos hace conscientes de la brecha entre los procedimientos racionales y lo que ocurre principalmente en la práctica.

26 Un Modelo de Escrutinio Mixto: la Metodología FODA para análisis de problemas públicos

27 ¿Qué es la Metodología FODA?
Es una herramienta de la planeación estratégica que permite identificar la situación actual para establecer qué es lo que se quiere lograr y cómo realizarlo. Implica dar respuesta a las siguientes preguntas: ¿Cuál es la situación actual? ¿Qué problemas y obstáculos habrán de vencerse para llegar a una situación mejor? ¿Cuáles son las necesidades sociales y administrativas? ¿Qué recursos se tienen? ¿Qué es necesario hacer para lograrlo? En resumen, es una herramienta que ayuda a aprovechar mejor los recursos para obtener una solución a una situación problemática. 27

28 Status quo Es una descripción de la situación problemática actual, de su naturaleza, de la forma en que se manifiesta y de las características que la distinguen de otra situación (socialmente deseable).

29 Situación deseada Es el conjunto de ideas generales, que proveen el nuevo marco de referencia de lo que se desea en el futuro. Señala el rumbo y da dirección. Es una representación o visión de cómo creemos que deba ser el futuro para solucionar nuestros problemas actuales.

30 El Diagnóstico Construye realidades posibles, tomando como criterio principal la viabilidad La finalidad es encontrar el problema estratégico Busca elementos de impacto sobre la visión, tanto externos como internos Crea una imagen real (situación problemática actual), contrastable con la imagen ideal (visión)

31 Metodología para análisis contextual e interno
Identificación de oportunidades y amenazas externas, como las fortalezas y debilidades internas (Matriz FODA) División en actores y sistemas Supuesto base: son los actores los que construyen y modifican los sistemas De las matrices FODA se deducen problemáticas genéricas que va a permitir la definición del problema estratégico

32 Metodología para análisis contextual
Actores externos (Stakeholders externos) Incorporar al “otro” como parte de la realidad Preguntas fundamentales para encontrar Oportunidades y Amenazas: ¿Quiénes son los stakeholders clave? ¿Cuáles son los valores y supuestos de los stakeholders? ¿Cuáles son los efectos organizacionales que impactan a los stakeholders claves? ¿Qué efectos producen las acciones de los stakeholders sobre la situación actual? ¿Cuáles son los supuestos que los estrategas tienen acerca de las amenazas y oportunidades derivadas de los stakeholders?

33 Metodología para el análisis contextual
Ciudadanos Gobierno federal, estatal y municipal Partidos políticos OSCs Status quo Sindicatos Grupos especiales de poder Organismos internacionales Gobiernos extranjeros

34 Metodología para el análisis contextual
Sistemas externos: Sistema político: relaciones interinstitucionales, iniciativas políticas, coyuntura política (grado de estabilidad política, obstáculos para los proyectos políticos, necesidades de los proyectos políticos) Sistema económico: indicadores básicos de la economía, pronósticos, tendencias, crisis Sistema social: valores, normas, estructura familiar, creencias, posición política, etc. Sistema tecnológico: situación tecnológica presente y futura En este punto se identifica como parte del problema estratégico a la AMENAZA GENÉRICA y a la OPORTUNIDAD GENÉRICA

35 Metodología para el análisis interno
Actores internos (Stakeholders internos) Estructura de poder en el interior de una situación problemática. Conocer la capacidad de respuesta de los grupos internos Preguntas base: ¿Qué grupos se han formado a partir de las divisiones organizacionales? ¿Cómo actúan y cuál es su fuente de poder? ¿Cómo modifican o afectan las decisiones y sus procedimientos? ¿Cuál es su posición con respecto a la dirección y sus procedimientos? ¿Qué recursos controlan y cómo los utilizan? Aconsejable: realización de escenarios donde se presenten diversas situaciones posibles.

36 Metodología para el análisis interno
Líderes Comunidad Beneficiados Equipo de investigación Status quo Estructura técnica Grupos informales que afectan a los grupos formales Tomadores de decisiones Afectados

37 Metodología para el análisis interno
Sistemas internos Sistema de grupos humanos: relaciones entre los individuos, impacto de grupos informales, grado de sensibilidad respecto a las metas, valores, y experiencia personal, mecanismos de motivación, actividad estratégica de los grupos humanos Sistema de recursos financieros: interrelación de los factores financieros, definición de los presupuestos, sistemas de información financiera, posición tecnológica, control y evaluación en términos financieros Sistema de recursos materiales: Infraestructura, equipo, investigación y desarrollo, productividad y eficiencia, nivel tecnológico Sistema de control y mantenimiento estructural: permanencia con base en reglas (explícitas o implícitas), políticas y normas organizacionales La interrelación de estos elementos nos permite identificar las FORTALEZAS y DEBILIDADES estratégicas en la situación problemática actual

38 Análisis Estratégico Factores Internos Factores Externos Estrategia
Fuerzas y Debilidades Oportunidades y Amenazas Factores Internos Estrategia Factores Externos Valores personales Expectativas Sociales

39 Análisis (Fortalezas y Debilidades)
Análisis interno de fortalezas y debilidades para generar estrategias: Fuerzas Debilidades Grupos humanos Sistema financiero Área de Administración Área de control Área de bienes materiales Infraestructura Otros

40 Análisis (Amenazas y Oportunidades)
Análisis de las condiciones externas que afectan directa o indirectamente: Amenazas Oportunidades Sistema social Sistema tecnológico Sistema legal Influencia internacional Entorno Político Situación Económica Otros

41 Proceso de Análisis Se hace una lista de las Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas. Se le da un peso a cada uno de los elementos de la lista, se recomienda de 10 a 1 (Alto 10, Medio 5, Bajo1), de acuerdo a su impacto en la operación y al entorno Se clasifican en una hoja de acuerdo a su naturaleza y se suman para obtener el total de cada categoría

42 Hoja de Análisis Estratégico
Fuerzas Debilidades Item Peso Item Peso Aspectos Internos F1 F2 F3 Fn D1 D2 D3 Dn Del 10 Al 1 Del 10 Al 1 Suma Suma Oportunidades Amenazas Item Peso Item Peso Aspectos Externos O1 O2 O3 On A1 A2 A3 An Del 10 Al 1 Del 10 Al 1 Suma Suma Peso: 10 Alto Impacto; 5 Mediano Impacto; 1 Bajo Impacto

43 Gráfica de Estrategias Rectoras
Supongamos: F = 58 O = 54 D = 35 A = 24 50 Privatizar el servicio de transporte Subcontratación del servicio de transporte D F 50 50 Estatizar el servicio de transporte Otorgar subsidios 50 A

44 Políticas Genéricas Liberalización y facilitación de mercados
Subsidios e impuestos Reglas Seguros y colchones

45 Liberalización y facilitación de mercados
Políticas genéricas Problemas percibidos FG: distribución ineficiente y rent seeking FM: bienes públicos, especialmente de problemas de propiedad común FM: externalidad negativa Liberalización de mercados Desregulación Legalización Privatización Facilitación de los mercados Distribución de los bienes existentes (establecer derechos de propiedad) Creación de nuevos bienes comerciables (permisos de comercialización, instrumentos financieros)

46 Uso de subsidios e impuestos
Políticas genéricas Problemas percibidos Externalidad negativa Inequidad en la distribución de la renta monopolio natural equidad Impuestos Impuestos a las externalidades Tarifas Subsidios Subsidios en especie Cupones

47 Uso de subsidios e impuestos para modificar los incentivos (Continuación)
Problemas percibidos Políticas genéricas CD: equidad FM: asimetría en la información FM: bienes públicos, especialmente los bienes de propiedad común Gastos de impuestos (deducciones personales y créditos) Impuestos del lado de la demanda Impuestos a los productos o mercancias y cuotas de los usuarios

48 Establecimiento de reglas
Políticas genéricas Problemas percibidos Marcos Códigos civiles Código penal Regulaciones Regulación de precios Regulación en la cantidad Provisión directa de la información (revelación y etiquetados) Provisión indirecta de la información (registro, certificados y licencia) FM: bienes públicos FM: externalidad negativa FM: asimetría en la información CD: equidad (igualdad de oportunidades) FM: monpolio natural FM: bienes públicos, recursos de propiedad común

49 Provisión de seguros y “colchones”
Política genéricas Problemas percibidos Seguro Seguro obligatorio Seguro subsidiado Colchones Reservas Asisitencia transicional Subsidios en efectivo F.M.: Asimetría en la información Problemas de justicia

50 Sugerencias para crear opciones
Identificar desde el principio las “intervenciones factibles” que se pueden efectuar para solucionar el problema. (identificar variables). Esbozar modelo descriptivo del problema Recopilar información Examinar situaciones análogas Averiguar hasta donde es posible manipular o cambiar cada variable. Combinar algunas de estas manipulaciones y transformarlas en estrategias coherentes de acción. Proceder reiterativamente hasta formular un conjunto razonable de opciones. Dos conclusiones principales emergen de esta forma de ver el poder y el proceso en la toma de decisiones. La primera es que existe la posibilidad de influir en las políticas de salud en muchas sociedades, aunque está claro que esto depende de la naturaleza del sistema político. La participación puede ser débil o hasta estar ausente en los asuntos principales o de política superior –que pueden estar dominados por pequeños grupos de élites. Pero en los asuntos ordinarios de políticas –las políticas inferiores- el potencial para la participación suele existir.  La segunda conclusión es que el análisis formal del proceso de hacer políticas es útil en tanto nos hace conscientes de la brecha entre los procedimientos racionales y lo que ocurre principalmente en la práctica.