T N I LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS LA PASTERURIZACION GLOBAL DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA DE GOBERNABILIDAD 2do. CONVENCIÓN DE MOVIMIENTOS SOCIALES.

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1 T N I LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS LA PASTERURIZACION GLOBAL DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA DE GOBERNABILIDAD 2do. CONVENCIÓN DE MOVIMIENTOS SOCIALES - MADRID - NOVIEMBRE 2007 Dr. DANIEL CHAVEZ - TRANSNATIONAL INSTITUTE EN EL MARCO DE LOS NUEVOS PROCESOS

2 T N I El contexto de investigación (1)

3 T N I El contexto de investigación (2)

4 T N I El contexto de acción

5 T N I El debate internacional En tiempos recientes la idea de la participación se ha consolidado en el discurso y la práctica de la gestión local:  Cambio de orientación: Desde la teoría del desarrollo y la nueva gestión pública se ha pasado de la participación comunitaria a la participación ciudadana, con énfasis en los ‘derechos de ciudadanía’ y la ‘gobernabilidad democrática’.  Políticas nacionales: Varios países del Sur han aprobado leyes nacionales de PC y/o PP (e.g. Bolivia, Perú, Filipinas, Venezuela). En el Norte avanza el discurso del ‘nuevo localismo’ (e.g. la devolución del poder a la gente del New Labour británico).  Mainstreaming: Agencias ortodoxas de desarrollo (e.g. BM, BID, OCDE, UE…) han publicado sus propias directrices sobre participación ciudadana, incluyendo apoyo específico al PP.  Condicionalidades: La participación ha pasado a ser una nueva condición impuesta por los donantes a los gobiernos del Sur.  Redes de investigación y acción: Múltiples iniciaivas, tales como LogoLink, OIDP, URB-AL, FAL, TNI New Politics Programme…

6 T N I El contexto institucional Ante la crisis de los partidos y del desencanto ante el marco institucional formal surge un nuevo espacio de acción política:  ‘Nuevos’ actores: Organizaciones no-gubernamentales (ONGs), organizaciones quasi no-gubernamentales (QUANGOS) y organizaciones comunitarias de base (OCBs) pasan a centralizar la acción política, en disputa en torno al concepto de governance.  Excesivo protagonismo de los técnicos: Un grupo reducido de ‘expertos’ incide sobre las prácticas de MM.SS y gobiernos progresistas, en torno a un discurso centrado en palabras claves: democracia participativa, descentralización, desarrollo local, economía solidaria... Los expertos pasan a ser los mediadores (institutional brokers) entre el Estado y la sociedad civil.  Críticas a las ONG: Ausencia de control social y contribución al desmantelamiento del Estado. El sector mercantil asume el discurso y la identidad de las ONG para garantizar la ‘eficacia gerencial’ y gestionar políticas públicas. Fortalecimiento del neoliberalismo a través del no cuestionamiento de las relaciones de poder hegemónicas y el ‘acolchonamiento’ de las luchas sociales.

7 T N I La crisis del sujeto político  Nuevos nichos políticos: Las ONG ocupan el vacío de los sujetos políticos tradicionales que conformaban la contradicción izquierda- derecha clásica. Los movimientos sociales, los partidos y los sindicatos se convierten en ONGs. El propio significado de luchas sociales adquiere una nueva configuración.  La crisis del sujeto: “La gran pregunta es como enfrentar la crisis del sujeto en procesos de cambio social. La reducción de la clase obrera a una elite (quienes acceden al mercado laboral formal) y la subordinación de la producción a complejos de alta densidad tecnológica reducen el trabajo efectivamente creador de valor a una reducida porción altamente calificada de la población, perfectamente integrada al sistema y muy bien remunerada. O sea, vivimos en un contexto en el que el capitalismo ya no puede admitir espacios sociales que escapen a la voracidad de su crisis de valorización, ni tampoco los actores que tradicionalmente habían sido capaces de reducir la tasa de explotación capitalista consiguen resucitar” (Baierle, 2006).  Una nueva agenda política: Cuestionamiento a las elites políticas conservadoras, no a las relaciones económicas subyacentes.

8 T N I El caso de Porto Alegre La izquierda en el gobierno local: Entre 1989 y 2004 el PT de Brasil gobernó la capital de Río Grande so Sul, con un programa centrado en el orçamento participativo: ciudadanos y autoridades locales se co-responsabilizan de un sistema participativo de toma de decisiones sobre las inversiones municipales. La fama global de Porto Alegre: En 2001 Porto Alegre fue sede del primer FSM y poco después el OP pasó a ser reconocido internacionalmente como una best practice en gestión y planificación urbana, desarrollo local e innovación en la gestión pública. El PT ‘exporta’ mundialmente su propuesta. El ‘sello’ del Banco Mundial: En el año 2002 el BM se refirió al PP como ‘un complemento fundamental de los elementos formales de los sistemas de accountability (de elección, representatividad y procedimientos) requeridos por la legislación sobre gobiernos locales’ y como una opción a apoyar para ‘fortalecer la accountability de forma que se promueva el aprendizaje mutuo de ciudadanos y gestores públicos en el mejoramiento de obras y servicios públicos’. El retorno de la derecha: En el año 2004 el PT pierde las elecciones. Lanzamiento de la idea de la governança solidária local.

9 T N I La governança solidária local La ‘definición’ oficial: ‘La LSG es un foro ejecutivo y no deliberativo. Es una red creada para promover acuerdos de responsabilidad compartida entre actores privados, gubernamentales, voluntarios y comunitarios. En este espacio no hay conflicto, no hay elecciones y no hay delegados (Busatto, 2005). Un presupuesto social, no un presupuesto público: El nuevo gobierno sostiene que el presupuesto municipal no puede resolver los problemas locales. A través de la LSG sería posible conformar un ‘presupuesto social’, compuesto por la suma de los recursos humanos y financieros del Estado, del empresariado y del ‘tercer sector’. Las críticas desde el movimiento popular: La LSG representa un claro camino hacia la privatización de la gestión pública. Programas sociales antes desarrollados como derechos de los ciudadanos ahora pasan a depender de la buena voluntad de actores privados. La responsabilidad estatal pasa a ser sustituida por la irresponsabilidad del sector privado y la ‘co-responsabilidad’ social. de Sousa Santos sobre la neoliberal governance: Los silencios fundamentales aluden a la transformación social, la participación popular participation, las relaciones de poder y el conflicto’ (2005).

10 T N I PP: ¿tres definiciones opuestas? Sergio Baierle, CIDADE (2005): El PP no es sólo un programa gubernamental. Es un contrato social construido desde la base, orientado a revertir las prioridades del presupuesto público, combinando una estructura y un proceso, basado en la participación directa de la ciudadanía (y en particular de los sectores populares) y criterios de justicia social. Anwar Shah, Banco Mundial (2007): - El PP constituye un enfoque de democracia directa a la presupuestación. Ofrece a los ciudadanos la posibilidad de aprender sobre las acciones de gobierno y deliberar, debatir y ejercer influencia sobre la asignación de recursos públicos. Es una herramienta educativa para la good governance. La mayor transparencia y accountability creadas por el PP pueden ayudar a reducir la ineficiencia gubernamental, el clientelismo y la corrupción. Alta Fölscher, Mokoro Ltd (2007): El PP se refiere a la participación del ciudadano en la presupuestación pública, incluyendo mecanismos tales como el análisis desde la sociedad civil sobre los gasto del Estado como insumo para el debate público. Una acepción más restringida denota la participación ciudadana en la toma de decisiones sobre el uso de recursos públicos.

11 T N I El ascenso del PP en A. Latina (1) El desarrollo de una cultura política contra-hegemónica: Desde mediados de los 1980s la izquierda ha desarrollado múltiples proyectos de gestión local participativa y descentralizada, orientados a la profundización y radicalización de la democracia. En 1988 el PT ganó 36 ciudades en Brasil, seguido por una serie de experiencias progresistas en Uruguay, México, Argentina, Colombia, Ecuador y Venezuela. Crecimiento electoral: El éxito local de la izquierda fue facilitado por la expansión de elecciones municipales, reformas descentralizadoras, y el voto de castigo contra los gobiernos neoliberales. Ascenso de una izquierda post-autoritaria: Transición de ‘Lenin a Gramsci’. Revalorización de la democracia. Reformas superadoras de la oposición binaria Estado versus mercado. Experiencias de construir y ejercer poder después de haber sido víctima del poder. Desarrollo de proyectos políticos menos dogmáticos, menos sectarios, más pluralistas y más cercanos a la sociedad civil.

12 T N I El ascenso del PP en A. Latina (2) La expansión regional: Entre 1990 y 2005 el PP se expandió desde unas pocas docenas de ciudades, fundamentalmente en Brasil, a entre 250 y 2.500 autoridades locales y regionales a lo largo y ancho de ALC (véase Goldfrank, 2007). ¿Es conveniente una legislación nacional? Leyes nacionales sobre PP en general han fallado en promover una mayor participación ciudadana, transparencia o mayor eficiencia en la gestión municipal. Diversidad de contextos, diversidad de resultados: El PP ha sido promovido con resultados contradictorios en diferentes contextos sociales y geográficos (urbano y rural, grandes y pequeñas localidades, matriz multi-étnica o de base indígena…). La voluntad política del partido gubernamental y el apoyo del movimiento popular parecerían ser los dos factores cruciales. Grandes impactos políticos, impactos socio-económicos más modestos: El PP ha demostrado las posibilidades y los límites de la gestión pública democrática y participativa.

13 T N I El ascenso del PP en Europa (1) La expansión regional: Un estudio comparativo regional (Sintomer at al., 2008) identifica más de 50 experiencias, cubriendo casi 5.000.000 de europeos. Casos en Italia (27%), España (25%), Francia (20%), Alemania (18%)y otros países (9%). Criterios para la ‘certificación’: (1) Participación centrada en las finanzas municipales, (2) alcance municipal, no sólo experimentos barriales, (3) proceso continuo, no sólo una asamblea aislada o un referéndum, (4) deliberación pública, (5) publicidad de resultados. Orientaciones políticas: No sólo la izquierda radical en el gobierno. PP bajo gobiernos social-demócratas (49%), comunistas e izquierda alternativa (38%), partidos conservadores y liberales (13%). Seis metodologías: (1) Porto Alegre adaptado a Europa; (2) ‘democracia de cercanías’, en base a concejos vecinales; (3) consultas ciudadanas sobre finanzas municipales; (4) negociación público- privada; (5) fondos locales de desarrollo; (6) deliberación basada en los intereses de los stakeholders, planes estratégicos, Agenda 21…

14 T N I Sintomer at al identifican seis enfoques en Europa: (1) Democracia participativa: énfasis en aspectos deliberativos y participación ciudadana, autonomía de la sociedad civil, justicia social, con presencia fundamentalmente en Italia y España. (2) Democracia de cercanías: énfasis en aspectos y temas micro- locales, referencias relativas a criterios de justicia social; fundamentalmente en Bélgica y Portugal. (3) Desarrollo local comunitario: énfasis en el ‘tercer sector’ como protagonista, autogestión de servicios públicos, limitada intervención estatal, fundamentalmente en RU y Polonia. (4) Modernización participativa: limitada autonomía de la sociedad civil, énfasis en consultas, la justicia social no es un objetivo. (5) Neo-corporativismo: procesos de estructura vertical, armados desde el gobierno local y orientados a la construcción de consensos, experiencias aisladas en España. (6) Participatory PPPs: procesos orientados a vincular al gobierno con ONGs, asociaciones empresariales y comunitarias; en Polonia. El ascenso del PP en Europa (2)

15 T N I PP: perspectivas ideológicas La nueva izquierda: Democracia radical (más profunda y más incluyente). Religitimización del Estado, orientado a hacerlo más democrático, eficiente, responsable y participativo. Fuerte preocupación por la justicia social. Perspectiva gramsciana. La izquierda ortodoxa y dogmática: Promovida por sectores leninistas, maoístas, algunos anarquistas y algunos trotskistas. El PP es visto como una estrategia ‘reformista’ funcional a la burguesía para administrar la crisis del capitalismo. Oposición a la participación abierta (no clasista) y al enfoque local. Enfoques ‘desarrollistas’: Promovidos of ONGDs y agencias ortodoxas de desarrollo. El PP es una herramienta para la good governance, reducción de la pobreza y mayor eficiencia en la gestión. El PB se incluye en la nueva generación de reformas de mercado. Enfoques conservadores: Conciben al PP como una propuesta anti- democrática y caótica. Argumentan que el PP subordina a las autoridades electas y el staff profesional a la voluntad de los ciudadanos no preparados, llevando a la anarquía y la ineficiencia en la provisión de servicios públicos y la gestión administrativa local.

16 T N I PP: algunas preguntas pendientes Democracia participativa versus nueva gestión pública? EL PP puede ser entendido como una opción para la mejora en la gestión local en oposición al PP visto como una forma de revertir las estructuras de poder a favor de sectores antes marginalizados. PP como una nueva tecnología de gestión versus PP como una forma de inclusión política. ¿Es posible combinar ambas perspectivas? ¿Cómo? El PP en el contexto de reformas más amplias: ¿Puede el PP ser desarrollado sin reformas previas y más profundas de la estructura del Estado (local y nacional)? ¿Puede el PP ser aplicado en el contexto de gobiernos locales débiles? (véase el debate actual en el RU). Significado y evaluación: ¿Es el PP un modelo tipo inventado en Porto Alegre o pueden varios procesos diferentes ser ‘certificados’ como PP? ¿Quién otorga el ‘sello’? ¿Cómo medir el éxito o fracaso? Motivos y agencias: ¿Podrían las experiencias de PP desarrolladas en el marco de programas del BM y otras agencias similares derivar en procesos auténticamente democráticos y participativo? ¿Es posible la convergencia entre las propuestas que surgen desde la izquierda con las iniciativas impuestas desde el Norte?

17 T N I ¿Democracia participativa? El movimiento hacia la democracia participativa no debería ser confundido con el secuestro del discurso progresista por parte del neoliberalismo:  Local Partnerships / Partenariados: Programas supuestamente dirigidos a ‘empoderar comunidades locales’ están surgiendo con fuerza en diversos contextos institucionales con fuertes impactos sobre el activismo y los gobiernos locales. La tendencia es hacia partnerships entre el Estado, el mercado y la sociedad civil, que con demasiada frecuencia son simples eufemismos de privatización.  New Localism / Neo-comunitarianismo: Enfoque concebido originalmente por M. Thatcher y desarrollado por el Nuevo Laborismo en el RU. Transferencia de responsabilidades desde el estado a las ‘comunidades’. Reemplazamiento del principio universal de equidad por una nueva estrategia privatizadora disfrazada con un discurso progresista.

18 T N I Dr. Daniel Chavez New Politics Programme Transnational Institute (TNI) www.tni.org chavez@tni.org Comentarios, preguntas, críticas…