Dpto. de Organización de Empresas, M. de Miguel Molina

Dpto. de Organización de Empresas, M. de Miguel Molina
Dirección estratégica de organizaciones públicas (DEOP-GAP) Curso 2012/2013, Cap. 5 Dpto. de Organización de Empresas, M. de Miguel Molina

Objetivos del capítulo:
Capítulo 5. Dirección y Liderazgo en la Administración Pública. El Directivo Público Objetivos del capítulo: Conocer los conceptos básicos sobre liderazgo. Valorar el liderazgo en la Administración Pública. Estudiar los diferentes mandos que se encuentran en las administraciones públicas. Evaluar la responsabilidad legal y ética de los directivos públicos.

¿El líder es un superhéroe?
Furia: sangre fría y seguridad necesaria para acometer proyectos imposibles. Pasión. Capitán América: estratega nato, pragmático, pulcro en las acciones. Estrategia. Iron Man: ironía, sarcasmo y egocentrismo, chistoso, capaz de quitar hierro a las situaciones más críticas. Humor. Hulk: fuerte, poderoso, de él dependerá el triunfo si las cosas no funcionan. Aporta seguridad en momentos límite. Fuerza. Viuda Negra: “Jamás nos adiestraron para algo así”. Incertidumbre. Ojo de Halcón: sabiduría. No falla nunca, tiene la solución en el mejor momento. Precisión.

J. Pfeifer, Jefe del Cuerpo de Bomberos de la ciudad de Nueva York el 11S/2001
Para ser bueno en cualquier cosa, es preciso tener cualificación para saber cómo actuar. Cuando me convertí en oficial, no bastaba con saber qué hacer, también era responsable de los bomberos. Durante un incendio, a medida que va volviéndose más complejo, es preciso tomar decisiones. El nivel de estrés aumenta. Una de las situaciones más difíciles es el mensaje de un bombero en situación grave. Trabajar en la oscuridad no es una novedad para los bomberos. Es importante que no nos fijemos exclusivamente en la tristeza de aquel día porque salvamos a personas. Una de las lecciones más importantes que aprendimos fue que, durante una catástrofe, tenemos que dividir lo que sabemos. Los grupos necesitan colaborar mutuamente, unirse, comunicar y trabajar juntos. Queremos que alguien lo controle todo, pero eso no es lo que hacen los líderes. Ellos hacen otras tres cosas: conectan, colaboran y coordinan. Las personas encargadas de tomar decisiones, se reúnen y deciden qué hacer. El liderazgo durante un desastre debe combinar 5Cs: comando, control, conexión, colaboración y coordinación.

Autoridad y liderazgo Un directivo público debe contar con un 60% de sentido común, un 20% de conocimientos de gestión y un 20% de liderazgo. Pero ¿qué le pedimos a un líder?, ¿qué hace que una persona sea líder? en nuestro entorno, ¿qué entendemos por un líder público? ¿Conocemos alguno? ¿Por qué pensamos que es un líder? El líder es una persona que tiene a su cargo a un grupo de personas, por lo que además debemos pedir líderes públicos que tengan los valores deseables para que se preste el servicio público de la manera más valiosa, a la vez que eficiente, para los empleados públicos y los ciudadanos. A todos nos gustaría que nuestro superior contase con el mayor número posible de cualidades, tanto organizativas como éticas.

Autoridad y liderazgo ¿Qué debería hacer a una persona tomar un puesto de liderazgo?: la creencia de que puede mejorar la organización y las personas que trabajan en ella, independientemente de la mejora económica o la consideración que pueda lograrse. Los empleados que tienen este tipo de líder encuentran que: son tratados con dignidad y respeto, su trabajo tiene sentido y, por tanto, se sienten realizados, y, finalmente, su trabajo es reconocido. Un buen líder no significa únicamente tener buenas intenciones sino que precisa trabajar mucho, seguir aprendiendo y formándose en aquello que debe gestionar, motivar a su equipo y cumplir los objetivos marcados teniendo en cuenta a las personas.

Autoridad y liderazgo Diferenciar: “autoridad” (potestas o poder reconocido “legalmente”) y “liderazgo” (auctoritas o poder moral reconocido “socialmente”). La unión de ambos conceptos sería lo deseable: es decir, un mando que tenga liderazgo. Por ello, el liderazgo se define como “el arte o el proceso de influir sobre las personas para que éstas intenten, con buena disposición y entusiasmo, lograr o contribuir a las metas del grupo”.

Autoridad y liderazgo Líderes eficaces:
Sin seguidores no puede haber líderes. El líder consigue resultados. El líder da ejemplo. El liderazgo es responsabilidad. El líder debe ser capaz de transmitir a los demás su visión del trabajo y comprometerse con el rendimiento. Su responsabilidad le obliga a saber relacionarse en 3 direcciones : Hacia arriba (con sus jefes). Hacia el frente (con sus compañeros). Hacia abajo (con aquellos a los que dirige). Un buen líder ayuda al equipo a crecer, un mal jefe pasa a ser un problema. Sin líder hay grupo pero no equipo. El líder nunca puede ser el “trepa”. Excelencia del líder: lograr generar confianza tanto en sus jefes como en sus subordinados.

Autoridad y liderazgo Para llegar a ser un buen líder es importante conocerse uno mismo para explotar las fortalezas y minimizar las debilidades propias. Factores que condicionan la influencia del líder: Factores individuales (personalidad, valores, estilo de liderazgo). Factores organizativos (características del grupo de trabajo, autoridad formal, tareas, poder informal). Interacción de los anteriores dependiendo de las circunstancias. Factores culturales. Factores del entorno. Ejemplaridad y confianza para tener autoridad y no necesitar ejercer el poder para que sus indicaciones sean aceptadas. Por el contrario, la autoridad se pierde: por el uso incorrecto del poder, por no usar el poder cuando debe usarse (por falta de competencia), o por un uso desproporcionado del poder (restringiendo excesivamente la libertad).

Estilos de liderazgo Están basados básicamente en la relación del líder con los subordinados, y viceversa. Se diferencia el líder más centrado en el resultado (autocrático) del líder más centrado en los empleados (democrático). El estilo autocrático no es autoritarismo. El es un profesional, no un colega. Algunos líderes son capaces de cambiar su estilo en función de las circunstancias mientras que otros tienen tendencia a comportarse siempre del mismo modo. El líder “de transformación” es capaz de transformar las amenazas en oportunidades y ser creativo. Actualmente de manera que no sean excluyentes.

Estilos de liderazgo Componente cultural de la propia organización y del área geográfica en la que nos encontremos. Es importante conocer las costumbres, tanto si se es mando como subordinado. Diferencias entre el estilo de liderazgo masculino y el femenino. En las administraciones públicas hay más mujeres en puestos directivos y su estilo de liderazgo sigue siendo más autocrático, mientras que en las organizaciones privadas se da mucha importancia a un estilo democrático y los puestos directivos en su mayoría están ocupados por hombres. Por tanto, la efectividad del líder es juzgada más por su capacidad adaptativa que por su género.

Estilos de liderazgo Para la toma de decisiones en grupo, el modelo Vroom-Jago plantea un árbol de decisión para saber qué estilo de liderazgo es mejor para cada circunstancia en concreto. Se van realizando una serie de preguntas: 1. ¿Es importante una decisión de calidad? 2. ¿Los miembros del grupo tienen que aceptar esta decisión? 3. Como líder, ¿tienes suficiente información para tomar una decisión de calidad por ti mismo? 4. ¿Está el problema bien estructurado? 5. Si tomas esta decisión por ti mismo, ¿estás seguro de que el grupo la aceptará? ¿tienen la disposición a compartir los objetivos? 6. ¿Es probable el desacuerdo entre los miembros del grupo para alcanzar una decisión? 7. ¿Tienen los miembros del grupo suficiente información para tomar una decisión de calidad?

Estilos de liderazgo Soluciones:
Autocrático l (Al): Utiliza la información disponible para tomar la decisión por ti mismo. • Autocrático ll (A2): Solicita la información más relevante a los miembros de tu equipo pero toma la decisión por ti mismo. • Consultivo l (Cl): Explica la situación a cada individuo miembro del grupo y pide consejo, tú tomas la decisión final. • Consultivo ll (C2): Hay un grupo de discusión dónde explicas la situación y recoges las ideas y sugerencias, pero tú eres responsable de la decisión final. • Grupo ll (G2): El grupo en su conjunto toma la decisión. Tú como líder presentas la situación y, con tu coordinación, el grupo define las alter-nativas y alcanza un consenso para la decisión. El líder actúa más como un facilitador y permite al grupo llegar a un acuerdo sobre la elección final.

El concepto legal y el concepto organizacional de directivo público
Altos cargos de la Administración General del Estado (AGE): definidos en Ley 6/1997, LOFAGE. Cargos unipersonales. Aparte de los cargos de tipo “político” y que forman parte del Gobierno, la creación, modificación y supresión de dichos órganos unipersonales se realiza por RD del Consejo de Ministros, a iniciativa del Ministro interesado y a propuesta del Ministro de AP. Además incluiríamos los órganos periféricos y los órganos exteriores representados por diplomáticos. Otros altos cargos de la AGE están sujetos a un nombramiento más “independiente” (según los casos).

Ministerios:

Comunidad Valenciana: Ley 5/1983, del Consell, la organización de las Consellerías se estructura en tres niveles: órganos superiores, nivel directivo y nivel administrativo. Estructura política (órganos superiores y nivel directivo) y estructura propiamente administrativa (nivel administrativo y parte del directivo).

Directivos políticos y directivos funcionarios
Gestión: el directivo es un mando, independientemente de que en la AP se denomine así casi siempre a los mandos “políticos” y no a los “funcionarios”. Dos organigramas: el “político” y el “administrativo”. En ocasiones también se denomina a los mandos funcionarios “directivos técnicos” u “operativos”, pues realmente terminan teniendo los niveles más bajos en la jerarquía administrativa. Tres grupos: directivos “políticos” elegidos por los ciudadanos, directivos públicos que han sido seleccionados a través de criterios de igualdad, mérito, capacidad y transparencia (a- los funcionarios “técnicos” y b- los llamados “profesionales”), y otros “directivos políticos” que van unidos al cargo que lo nombra (y que pueden no ser funcionarios). A ese mando se puede seleccionar más por confianza que por sus propias capacidades, cuando se debería tener ambas cosas en cuenta (“spoil system”).

Directivos políticos y directivos funcionarios
Cada figura fue creada para unas tareas determinadas: El directivo “político” (2 tipos) debe centrarse en las políticas públicas, es decir en una fase más de tipo estratégico de alta dirección. El directivo “profesional”, el que sirve de apoyo, debe encargarse de proyectos concretos, áreas en las que es especialista y que es difícil que pueda dedicarles el 100% de su tiempo si tiene otras tareas. Necesita llevar esos proyectos con la colaboración del político y de los técnicos. Es más bien un directivo de nivel medio o táctico. En todo caso debería ser seleccionado por sus competencias, sea o no funcionario (p.e. LAgE, EBEP). Es un rol mediador entre la política y la técnica. El directivo “técnico” estaría encargado del nivel estratégico operativo, y siempre deberían reservarse esas tareas para funcionarios.

Profesionalización de los mandos
Los directivos profesionales y técnicos deben ser capaces de operativizar la estrategia política a través de un liderazgo que sea capaz de involucrar a los empleados públicos que de ellos dependen. Los mandos deben ser capaces de analizar los cambios en las necesidades de los ciudadanos, la viabilidad legal y presupuestaria de las políticas públicas. Son necesarios 3 elementos: 1. Una trayectoria profesional de al menos 10 años y, a ser posible, haber liderado algún proyecto. 2. Tener los conocimientos (académicos) y las habilidades (liderazgo) necesarios para el puesto que se va a cubrir. 3. Impulsar alguna modernización o mejora de la organización pública en la que se trabaja.

Profesionalización de los mandos
Directivo público profesional: “empleado público que hace factible la estrategia política mediante su matización técnica y legal, la gestión de proyectos, la dirección de personas y la gestión de recursos económicos y materiales que han sido puestos bajo su responsabilidad, en orden a conseguir un servicio público eficaz”. Se entiende un directivo políticamente neutro centrado en un proyecto concreto. Ejemplo, Ley 28/2006, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos, artículo 23.

El modelo de “directivo público” del EBEP
Ley 7/2007, EBEP, art.13: “personal directivo profesional”. Siendo su regulación potestativa todavía no ha sido implantada por ninguna administración pública, estatal o autonómica, porque su aplicación ha planteado numerosas dudas, entre ellas: ¿Qué funciones debería cumplir? ¿Qué funciones estarían reservadas sólo a aquellos que fuesen funcionarios? ¿Quién y cómo regularía su sistema de acceso? ¿Cómo se formaría el tribunal evaluador? ¿Quién establecería los objetivos a cumplir? ¿Qué criterios objetivos se seguirían para evaluar que ha cumplido los objetivos? Sin embargo, en la mayoría de países de la OCDE se dispone de este tipo de personal directivo profesional y no ha planteado ningún problema su aplicación.

El modelo de “directivo público” del EBEP
Generalitat Valenciana : Ley 10/2010, de Ordenación y Gestión de la FPV, art. 20, yendo un poco más allá del EBEP. período máximo improrrogable de dos años,…personal directivo público profesional para la puesta en marcha de proyectos, planes o programas concretos de duración determinada. retribuciones del personal directivo, que serán determinadas por el Con-sell, estarán integradas por dos porcentajes, uno del 60 % con carácter fijo, y otro del 40 % que tendrá carácter variable y estará vinculado a la consecución de los objetivos previamente establecidos para su gestión. El personal funcionario de carrera que sea designado personal directivo público profesional será declarado en la situación administrativa de excedencia voluntaria automática por prestar servicios en el sector público.

La responsabilidad legal del directivo público
Todos los directivos públicos, sean del tipo que sean (políticos, profesionales, funcionarios), van a tener una responsabilidad legal ante los ciudadanos al manejar presupuestos y realizar tareas públicas. Es importante diferenciar cuándo hablamos de una responsabilidad legal y cuándo hablamos de una responsabilidad ética. Cuando el responsable público no cumple la legalidad (y probablemente de manera poco ética) está claro que ha actuado arbitrariamente. Sin embargo, puede no salirse de la legalidad, o incluso actuar “al límite” pero ser asimismo su conducta éticamente reprobable para los ciudadanos. Lo arbitrario es aquello que no se acomoda a la legalidad, supone una infracción de la norma, y ante una actividad discrecional, conlleva una desviación de poder.

Código Penal, Título XIX, delitos contra la Administración pública.: Prevaricación: autoridad o funcionario público que, a sabiendas de su injusticia, dictare una resolución arbitraria en un asunto administrativo o propusiere, nombrare o diere posesión para el ejercicio de un determinado cargo público a cualquier persona sin que concurran los requisitos legalmente establecidos para ello. Cohecho: autoridad o funcionario público que, en provecho propio o de un tercero, recibiere o solicitare, por sí o por persona interpuesta, dádiva (regalo), favor o retribución de cualquier clase o aceptare ofrecimiento o promesa para realizar en el ejercicio de su cargo un acto contrario a los deberes inherentes al mismo o para no realizar o retrasar injustificadamente el que debiera practicar. Tráfico de influencias: funcionario público o autoridad que influyere en otro funcionario público o autoridad prevaliéndose del ejercicio de las facultades de su cargo o de cualquier otra situación derivada de su relación personal o jerárquica con éste o con otro funcionario o autoridad para conseguir una resolución que le pueda generar directa o indirectamente un beneficio económico para sí o para un tercero. Malversación: autoridad o funcionario público que, con ánimo de lucro, sustrajere o consintiere que un tercero, con igual ánimo, sustraiga los caudales o efectos públicos que tenga a su cargo por razón de sus funciones.

En la actualidad se está debatiendo un Anteproyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, que en cuanto a los altos cargos básicamente se remite a la Ley 5/2006. Pero …¿podemos incluir el “buen gobierno” en una Ley? ¿No es suficiente la normativa actual? ¿Se puede “sancionar” la no-ética? El cumplir la ley, sin caer en la corrupción, ya es un gran paso para beneficiar al entorno, pero la ética no busca sólo el cumplimiento de la norma sino que va más allá, buscando la excelencia humana o de la organización. Cuando tanto la ética individual como la colectiva se basan únicamente en la ley, se puede caer en el error de buscar subterfugios o vacíos legales que permitan actuar de forma poco ética. Sin embargo, por desgracia no parece que algunas organizaciones o directivos cubran este mínimo legal, cayendo en la corrupción.

Cuando una persona que es responsable comienza a trabajar en una organización, sea como operario o directivo, debe estar preparada para tomar decisiones complicadas pues “lo que debe ser” y “lo que es” no siempre coinciden. Si no se tiene la suerte de trabajar en una organización éticamente responsable, habrá que intentar ser lo bastante objetivo para no verse afectado, en la medida de lo posible, por la organización corrupta. O incluso plantearse un cambio de trabajo. A la inversa, cuando una organización responsable selecciona a una persona corrupta, debe ser muy precavida a la hora de detectar esta situación e intentar corregirla lo antes posible por el bien de toda la organización.

Responsabilidad ética de los mandos públicos y principios de lucha contra la corrupción
Podemos diferenciar arbitrariedad (jurídica) de inmoralidad (ética). En el ámbito administrativo, se aprobó en España, la Ley 5/2006, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado, acompañado por un “Código de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado”. El EBEP, en su Capítulo VI (artículos 52 a 54), establece la necesidad de aplicar códigos de conducta para todos los empleados públicos que incluyan una serie de principios éticos (bastante parecidos a los del Código de Buen Gobierno) y de conducta (más específicos para los subordinados). Dicho Estatuto se elaboró teniendo en cuenta las opiniones de todos los grupos de interés.

En la actualidad, se está debatiendo un Anteproyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. ¿No es suficiente la normativa actual? ¿Qué hay de los códigos propuestos por el EBEP? Si ha fallado la Ética, ¿sólo nos queda recurrir al Derecho? “Sólo la integridad personal evita la enfermedad”. La corrupción, se ampare o no en el Derecho, influye sobre la organización y su entorno de forma negativa. Además de los costes económicos que puede plantear a largo plazo (pago de sanciones y multas, reparación de materiales defectuosos, indemnizaciones civiles, despidos improcedentes, etc.) cada vez cobran más importancia los costes sociales que plantea bien dentro de la organización (desconfianza, desmotivación, injusticia) bien en relación al entorno (contaminación, efectos nocivos en la salud, deterioro de la imagen, pérdida de clientes, desempleo, etc.).

Uno de los principales problemas que afecta a la confianza de los ciudadanos es la corrupción política. Los ciudadanos esperan que sus gobernantes sirvan al interés público (no identificado con el político) de forma eficiente. Cuando esa confianza es pobre, no están motivados para participar en la vida pública, lo que debilita la cohesión social y el logro de objetivos comunes. Por ello, solo el Derecho no es suficiente para evitar la corrupción, es necesario interiorizar qué valores queremos potenciar y tener una clara voluntad en defenderlos. Y para ello es necesaria una política de personal adecuada y coherente. Es necesario entrenar a los funcionarios públicos en el comportamiento ético a todos los niveles: en la elaboración de leyes, en el desarrollo de políticas, en la toma de decisiones, etc. , sin olvidar que la responsabilidad profesional en la toma de decisiones no es incompatible con la responsabilidad social de la propia organización, en este caso la “Administración Pública”.

Es necesaria una actitud proactiva de las AAPP para conseguir un funcionariado con una ética sólida, que ponga su referente en el servicio al ciudadano. Por otro lado, la definición de los grupos de interés (stakeholders) que influyen en las decisiones políticas, continúa prefijado en unos estándares legales poco flexibles. Lo político aparece demasiadas veces desligado de lo público (lo que realmente interesa a los ciudadanos). El “administrador público” ha tenido que ir cambiando una “ética burocrática” por una “ética democrática”, lo que ha hecho que los valores deseados en/por la Administración Pública también varíen en importancia o incluso se amplíen. Cuando el líder no sólo es eficaz en su trabajo sino que además se comporta de manera ética, en definitiva de una forma humana sin caer en el paternalismo, perpetúa su liderazgo puesto que los subordinados tendrán más confianza y se sentirán más motivados.

Esa ética profesional puede verse apoyada o reforzada por los Códigos de conducta. El “Código de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado” de 2005 pone de manifiesto la responsabilidad personal (microética) del cargo público frente a la tradicional responsabilidad corporativa (macroética) de la Administración Pública, y lo mismo podemos decir del EBEP. Unión Europea, el Consejo de Europa estableció en 2002 un modelo de Código de Conducta para empleados públicos. Reino Unido: en 1996 un Código de Gestión para funcionarios públicos (reformado en 2006). Ello no impide que la ciudadanía desconfíe de algunas decisiones públicas, y básicamente de la clase política. Transparencia Internacional (TI) , en el Informe Global sobre Corrupción, aborda cómo afecta al ciudadano medio la corrupción, los partidos políticos son los más castigados.

Entre los valores éticos que la AP española recoge (principalmente en la CE) se incluyen, según un estudio realizado por la OECD (2007), imparcialidad, objetividad, neutralidad, legalidad, eficien-cia, justicia, servicio al interés público y servicio a la sociedad en general. Otros valores que fueron recogidos por el Código de Buen Gobierno y por el EBEP son: integridad, honestidad, transparencia, acceso a la información, equidad, responsabilidad, rendición de cuentas, confidencialidad, respeto a los secretos oficiales, profesionalidad, ausencia de intereses privados, no confluencia de intereses privados y públicos, evitar conflictos de interés, obediencia, respeto a los recursos públicos, lealtad, fidelidad al Estado, amabilidad y humanidad.

El EBEP recoge una lista de principios (o deberes) de los empleados públicos, indicando una estructura para cualquier Código que se concretaría en 3 grupos de principios: Principios básicos o generales: aquellos de deberían cumplirse en todas las Administraciones públicas (art. 52). Principios éticos: los que deberían cumplirse en una Administración pública concreta (art. 53). Principios de conducta: los que debería cumplir un subconjunto concreto de empleados públicos de una Administración pública determinada (art. 54).

Sin embargo, incluso en ambos códigos, no queda claro si se plantean como sancionadores o meramente orientadores, pues conectan incumplimiento con responsabilidades disciplinarias. El INAP ha ofrecido formación para los empleados públicos sobre la actuación ética en la Administración Pública, desde módulos de Máster hasta formación específica.

Los pasos que deberían seguirse para la elaboración de un código serían: Compromiso inicial de la Alta Dirección, planificación y formación de un equipo multidisciplinar (cuyos componentes podrán variar en función de su proyección interna y/o externa). Fijación de los objetivos que se quieran alcanzar con el código. Redacción de las reglas o principios, informando a los empleados públicos y escuchando sus propuestas, utilizando un lenguaje claro (si es necesario con ejemplos). Creación de mecanismos internos de control, por ejemplo mediante la designación de un responsable de su implantación, encuestas anónimas periódicas, etc. e incluso posibilidad de acudir a consultores externos.

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