Comisión Económica para América Latina y el Caribe

Presentación del tema: "Comisión Económica para América Latina y el Caribe"— Transcripción de la presentación:

1 Comisión Económica para América Latina y el Caribe
El rol de la política fiscal en América Latina: algunas características distintivas Juan Pablo Jiménez Comisión Económica para América Latina y el Caribe Escuela de Verano sobre Economías Latinoamericanas, Santiago de Chile 20 Agosto 2014 Quiero agradecer la generosa invitación de la red Desigualdades Agradezco a los organizadores la posibilidad que le da a la CEPAL de presentar una de nuestras principales obsesiones: revisar la relación entre la volatilidad macro, los ajustes fiscales y sus consecuencias sobre la política fiscal y presupuestaria en los países de América Latina. Mi presentación se organizará de la siguiente manera……………………… revisar la articulación entre volatilidad macro, política fiscal y sus objetivos, a la luz de tres características básicas de la región: el reducido espacio fiscal la alta volatilidad generada por perturbaciones macro. - Grandes desigualdades, personales y territoriales. 1

2 Indice Motivaciones de la presentación
Estructura de las finanzas públicas Definición y objetivos de la política fiscal Estabilización y redistribución Espacio fiscal Características de la desigualdad en AL El rol de la política fiscal en la distribución del ingreso El gasto publico: calidad, nivel y estructura Tributación, potencialidades y limitaciones Conclusiones y desafios Primero que nada, una rápida revisión de las motivaciones de mi presentación Luego, una descripción de los cambios observados en las medidas de la desigualdad, presentando algunas de las características de esta desigualdad que nos serán de importancia para cuando revisemos el rol de la PF para atenuar esas disparidades. Voy a hacer un punto sobre una de las inquietudes que tenemos en la CEPAL en estos dias y se relaciona con la forma de medir la desigualdad y como mejorar y complementar estas medidas. Luego pasaré a revisar el rol de la política fiscan en la distribución del ingreso, A partir de allí revisaré la evolución en nivel y estructura, introduciendo el concepto de calidad en la intervención pública. Luego algunas potencialidades y limitaciones de la tributación como instrumento para atenuar la desigualdad, Para terminar, algunos desafíos y limitaciones …………………………. Dejenme empezar con las motivaciones del trabajo……………………….

3 Estructura de las finanzas públicas
Características de los países en desarrollo (y América Latina en especial): Menor participación de ingresos y gastos públicos Permítanme mostrar la figura 3

4 Ingresos y gastos en países desarrollados y en desarrollo
Niveles de ingresos y gastos (porcentaje del PIB) La participación de los ingresos fiscales totales y el gasto total en el PIB es más grande en los países industrializados que en los países en desarrollo. Rodrik (1998) argumenta que una posible explicación de este aumento en el tamaño del gobierno es la mayor necesidad de seguros de riesgo ante una mayor apertura y la exposición al gran aumento de las perturbaciones externas. La pregunta es: grandes gobiernos, mejores estabilizadores automáticos? Como vamos a ver en nuestras referencias, esto no es exactamente cierto. Pero el hecho es que los países en desarrollo tienen más necesidades en materia de asignación y redistribución de los países desarrollados, y es difícil abarcar el cumplimiento de estas funciones dado el bajo nivel de ingresos Bajos ingresos fiscales en los países en desarrollo se puede ver de diferentes maneras: En relación con su propia historia y con las necesidades de alta de los gastos En relación con otras regiones En relación con el nivel de desarrollo relativo de cada país Vamos a mostrar este mensaje Fuente: Banco Mundial

5 Estructura de las finanzas públicas
Características de los países en desarrollo (y América Latina en especial): Menor participación de ingresos y gastos públicos Baja carga tributaria Mayor dependencia de impuestos indirectos Bajo nivel de las contribuciones a la seguridad social 5

6 Tanto el nivel como la estructura difieren significativamente de los países desarrollados
Composición de los recursos tributarios en América Latina, la OECD y EU. Tanto el nivel de la presión tributaria como la composición de los recursos tributarios difieren aún significativamente de los países desarrollados. Es algo sumamente repetido, pero AL tiene de las cargas tributarias más bajas del planeta. Esto es claramente una limitación en momentos de necesidad de políticas públicas (anticiclicas y compensatorias) y de falta de acceso al financiamiento. Por supuesto que el promedio regional esconde la gran heterogeneidad que existe en los esfuerzos tributarios de los diferentes paises……………..

7 AMÉRICA LATINA: INGRESOS TRIBUTARIOS (INCLUYENDO SEGURIDAD SOCIAL)
Pero la región no es homogénea… las diferencias entre países son muy significativas AMÉRICA LATINA: INGRESOS TRIBUTARIOS (INCLUYENDO SEGURIDAD SOCIAL) (En porcentaje del PIB) Asi podemos observar diferentes realidades, desde Brasil y Argentina hasta Guatemala y Haiti y…..México. La baja recaudación en nuestros países se puede ver de distintas maneras: en relación con su propia historia y con la demanda de gasto (el gráfico que mostraba los déficits recurrentes) En relación con el resto de las regiones Y en relación con el desarrollo relativo de sus países…………………. Puesto que ni las circunstancias macroeconómicas ni los esfuerzos por mejorar el nivel de la carga tributaria han sido iguales en todos los países de la región, resulta complejo brindar un análisis amplio y general sobre el diseño de la política tributaria. Existen profundas diferencias entre los países latinoamericanos en lo que respecta a la magnitud de la carga tributaria. Brasil alcanza un nivel de 33,1% del PIB - comparable al desempeño de los países desarrollados – Argentina le sigue con un 26,9% del PIB; ambos países han liderado el aumento de la carga tributaria a nivel regional en las últimas dos décadas. Para la mayor parte de los países de la región, el nivel impositivo resulta inferior al 20% del PIB. Por ejemplo, la presión tributaria es de 11,5% para México y 11,8% para Guatemala; los países que arrojan los menores niveles de carga tributaria en la región. Más allá de esta evolución, a continuación me gustaría comentarles algunos rasgos característicos de los sistemas tributarios, que han debilitado su capacidad para atender los desafíos de la región…………………………… Source: ECLAC Note: Central Government, except General Government for Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Costa Rica, and Mexico

8 La gran brecha: el nivel de impuestos a la renta de los individuos
Impuesto sobre la renta en America Latina y otras regiones La gran brecha en los niveles de impuesto sobre la renta entre ALC y las regiones más desarrolladas se encuentra en el nivel de impuesto sobre la renta individual. En este gráfico se puede comparar impuesto sobre la renta individuales o empresas. En el gráfico siguiente que vamos a comparar el desarrollo económico y la carga fiscal Fuente: CEPAL, OCDE y otros

9 Carga tributaria y PIB per capita
La relación entre carga tributaria y nivel de PIB muestra que hay espacio para aumentar los impuestos…. Carga tributaria y PIB per capita (en porcentajes del PIB y logs) Este gráfico relaciona la carga tributaria con el PIB per cápita y vemos que pocos países de la región recaudan de una manera acorde con su PIB. Otra característica de los ingresos fiscales, aparte de la baja recaudación, son aquellos relacionados con su alta volatilidad……. Nota: La cobertura es Gobierno Central, excepto para Argentina, Bolivia y Brasil que es Gobierno General. En la literatura especializada existe la idea de que el nivel de desarrollo es un factor altamente relacionado con la expansión de las actividades estatales y, en consecuencia, su presión tributaria. Se ha entendido que el desarrollo viene acompañado por mayores demandas de gasto por la expansión de actividades urbanas, mayores requerimientos de bienes públicos, entre otras razones, y que, adicionalmente, resulta más fácil cobrar impuestos[1]. Más aún, se especula sobre la relación entre tributación y desarrollo de las instituciones democráticas[2]. [1] Diversos estudios han tratado este tema, Véase, por ejemplo, Tanzi (1987) y Goode, R. (1984). [2] Véase, Ross, M. (2003). Fuente: CEPAL, OCDE y otros

10 A nivel de gasto también hay diferencias remarcables…
Comparación internacional de la composición del gasto, (% del total) Algunas características de la composición del gasto en las diferentes regiones: Más subsidios y otras transferencias en los países desarrollados Mayor representación de la remuneración de los asalariados (salarios) de los países en desarrollo Una mayor representación de los gastos en bienes y servicios en los países en desarrollo Mayores gastos en pagos de intereses en América Latina A continuación algunas de las características de la evolución del gasto en ALC Fuente: Banco Mundial (WDI)

11 Evolución de la composición del gasto en la región
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PAÍSES): GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL, (Porcentajes del PIB) En este gráfico podemos observar algunos patrones de la evolución del gasto en ALC en las dos décadas pasadas Aumento en el gasto corriente entre 1995 y 2001, un nuevo aumento en 2008 y 2009, y una disminución ligeramente en 2010 y 2011 Disminución en gastos de intereses en 2008 y 2009 Ligeramente aumento de los gastos de capital Cuando vem0os Te voy a enseñar algunas cifras sobre la deuda pública ª Estimaciones

12 Y también hay diferencias en los niveles y en la evolución de la deuda
Deuda bruta del Gobierno General (en porcentajes del PIB) Diferentes niveles de la deuda de los países desarrollados y en desarrollo Se observa el significativo cambio de tendencia en la última década Disminución de las ratios de deuda y se espera que disminuyan en los países en desarrollo, pero por el contrario se espera que en los países desarrollados Pero un ratio de deuda del 60 por ciento del PIB no significa lo mismo en europa que en ALC "La deuda la intolerancia" Reinhart, Rogoff y Savastano: concepto de intolerancia a la deuda ", que se manifiesta en la restricción financiera extrema que muchos mercados emergentes experimentan en los niveles de endeudamiento que parecen manejables para un país avanzado. Ellos argumentan que “los umbrales de la deuda externa PIB para los países en desarrollo - deuda intolerantes - son bajos, tal vez tan bajos como 15 por ciento en algunos casos. Estos umbrales dependen de las características de un país y del historial inflacionario Fuente: FMI

13 Deuda externa en los países en desarrollo
Deuda externa total (en porcentajes del PIB) Esta cifra incluye la deuda privada Como hemos dicho antes, no sólo es importante el nivel, sino también la composición.   Deuda Externa contra la deuda interna. "Pecado original" En la siguiente sección quiero mostrar algunas de las medidas tradicionales de equilibrio fiscal y su relación con la idea de un espacio fiscal Fuente: FMI

14 Definición y objetivos de la política fiscal
En la parte siguiente vamos a discutir algunos conceptos básicos acerca de la política fiscal 14

15 Definición y objetivos de la política fiscal
Podemos definir la política fiscal a través de sus instrumentos: Ingresos Gastos Deuda pública El actor es el sector público, pero hay diferentes coberturas: Los instrumentos básicos de la política fiscal son los ingresos públicos, el gasto y la deuda. No sólo el nivel (i.e. qué tan grande es la carga fiscal ... pero también la composición de los ingresos ... y los demás componentes) El actor principal de la PF es el sector público, pero es muy importante atender a las diferentes coberturas Por lo general, se habla de GC En los países federales o descentralizados, los GSN son muy importantes En algunos países en desarrollo (especialmente los especializados en recursos naturales), las empresas públicas son muy importantes, en algunos casos representan más del 10 por ciento del PIB. Un área importante de la teoría de las finanzas públicas es cómo es la relación entre cada uno de estos componentes: Federalismo Fiscal. Permítame continuar con los objetivos de la política fiscal SPNF GC GSN Empresas Públicas GG

16 Cuáles son los objetivos de la política fiscal?
Diferentes objetivos de la política fiscal, “The Three Branch Model” (Musgrave, 1959 and 2008): Asignación (provisión de bienes públicos) Distribución Estabilización Pero debe matizarse: En la función de estabilización hay diferencias entre la estabilización en el corto plazo y el crecimiento en el largo plazo (Perotti, 2006) Tradicionalmente, las funciones principales de la política fiscal son la asignación, distribución y estabilización. Esta clasificación es muy simple Rama de la asignación: la preocupación central es la provisión de bienes públicos. Así que la tarea de la PF es incurrir en el gasto público para ofrecer y obtener ingresos para su financiación.   Rama de distribución: En cuanto a la rama de distribución, la pregunta es: cómo la política fiscal puede ayudar a alcanzar una distribución de ingresos suficientes. Las finanzas públicas va más allá de ese refugio de óptimo paretiano y entra en el mundo más polémicos de la justicia distributiva. Estoy seguro de que te acuerdas de tu curso de microeconomía, economía del bienestar, en la frontera de posibilidades de producción y la función de bienestar social En la siguiente sección voy a mostrar que las diferencias en la estructura de las finanzas públicas de los distintos países o grupo de países Rama de estabilización: el papel de los instrumentos fiscales en la política macro Esta simple clasificación admite algunas diferencias adicionales: por ejemplo, un tema recurrente en el debate político sobre los países en desarrollo es que en el pasado reciente ha habido un énfasis excesivo en el objetivo de estabilización de corto plazo frente a los objetivos de crecimiento de largo plazo 16

17 Estructura de las finanzas públicas
En esta parte, voy a mostrar algunas cifras que nos muestran cómo los patrones de la hacienda pública difieren entre países y grupos de países .. 17

18 Espacio fiscal en América Latina
Dejenme empezar con los ingresos fiscales, dividiendo ingresos y gastos solo por motivos expositivos Primero una definición de espacio fiscal…………….. 18

19 Espacio fiscal “La dimensión del espacio fiscal que un gobierno tiene para cumplir sus objetivos de política es función de tres determinantes: La cantidad de recursos fiscales disponibles; El número de instrumentos independientes para cumplir los objetivos propuestos; y El grado de competición entre las diferentes políticas rivales para el uso de estos recursos e instrumentos” Definición de Fanelli y Jiménez (2009) Recursos: los ingresos fiscales, los ingresos no tributarios (i.e. su origen en los recursos naturales) Instrumentos: la posibilidad de endeudamiento público. No es lo mismo un 30% de la deuda pública en un país en desarrollo que en un país desarrollado   el grado de competencia de las políticas de su rival. Sólo la estabilización? ¿Qué significa la estabilización: la volatilidad anticíclicos o de venta libre? Distribución? Al contrario, una definición más amplia se supone que un gobierno puede tener diferentes objetivos que compiten entre sí (por ejemplo, la estabilización frente a la redistribución, o incluso dentro del objetivo de estabilización, los esfuerzos pueden ser dirigidos hacia el crecimiento o hacia la sostenibilidad) Como veremos, existen otros factores tales como la distribución de funciones entre los diferentes niveles de gobierno que afecta el espacio fiscal En el periodo el espacio de politicas mejoro…………………

20 Diferentes definiciones de balance fiscal
Balance fiscal convencional: Pero… BFC puede ser muy afectado por los niveles de inflación Por lo que… No es un indicador confiable para medir la sostenibilidad de la posición fiscal Cambios en el BFC no aportan información relevante sobre la medida del esfuerzo fiscal realizado Necesitamos otros indicadores para obtener información adicional G: gasto público en bienes y servicios (incluyendo corrientes y de capital) Tt: los ingresos tributarios y TN: los ingresos no tributarios B: el stock de fin de período de la deuda pública interna, que devenga intereses a la determinada por el mercado tasa i Bg *: el stock de fin de período de deuda pública en moneda extranjera, que devenga intereses a la tasa i * E: tipo de cambio nominal El déficit fiscal convencional puede ser muy sensible a la inflación. La razón principal es el efecto de la inflación sobre los pagos de interés nominal de la deuda pública.

21 Diferentes definiciones de balance fiscal
Balance fiscal operacional Donde: Pero… resulta problemático cuando la inflación es muy variable Como una manera de evitar el problema de la elevada inflación, fue diseñado el balance fiscal operacional Calcula la compensación que él componente inflacionario de los pagos de interés nominales (y recibos) forman el balance convencional definido en términos reales. El déficit operacional se convierte en un concepto problemático cuando la inflación es muy variable, debido a las dificultades en la medición y la interpretación de los pagos de interés reales. El caso de Brasil en los años noventa. Interés muy volátil de año en año el pago ...

22 Diferentes definiciones de balance fiscal
Balance fiscal primario Balance fiscal cíclicamente ajustado Analiza la posición fiscal en el medio plazo Calcula el efecto cíclico que tienen la actividad económica y los cambios en precios relevantes sobre el balance fiscal Muestra el resultado fiscal que tendría el sector público si el PIB estuviera en su nivel de tendencia y los precios relevantes fueran los de medio plazo Como una manera de evitar el problema del pago de intereses (servicio de la deuda): el balance fiscal primario En la práctica, el balance primario calcula restando el total de pagos de interés de los gastos del gobierno, conceptualmente, sin embargo, sólo los intereses netos pagados por el gobierno se deben retirar. En los últimos años, los bancos centrales y el Ministro de Finanzas comienza a calcular BFCA como una manera de lidiar con la volatilidad macroeconómica y las finanzas públicas altamente cíclica. Algunos países (como Chile) incluye esta medida en una norma fiscal macro. Existen diferentes metodologías: la OCDE contra el FMI, definición diferente de la del PIB potencial (HP o función de producción agregada), los diferentes shocks de oferta (PIB o el PIB más los productos básicos). Elasticidades, y así sucesivamente.

23 Diferentes definiciones de resultado fiscal
El entorno macroeconómico determina la definición de BF que debe ser monitoreada o controlada: Tras la crisis de la deuda, con la importancia del servicio de la deuda en el presupuesto fiscal, el resultado primario pasó a ser de máxima importancia Durante los años 90, con el boom privatizador, la atención se fijó en el déficit fiscal sin privatización Ahora, que el ciclo ha retomado su importancia (y más aún en aquellos países donde los ingresos provenientes de commodities es importante), hay un interés creciente en el balance fiscal cíclicamente ajustado En conclusión, Permítanme ahora dar una introducción de la idea de espacio fiscal

24 Históricamente, América Latina ha mostrado déficit en sus cuentas fiscales
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESO, GASTO Y RESULTADO GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL (En porcentajes del PIB, promedios simples) Históricamente, en Latinoamérica la carga fiscal ha sido insuficiente para financiar el gasto público. Esta gráfica muestra que ha habido problemas de solvencia que generan un estrecho espacio para la política fiscal. En el período , menos del 20% de los resultados resultan superavitarios. En promedio sólo en los últimos años se observa un resultado positivo en el promedio de la región. Pero el espacio fiscal no esta solo dado por el deficit fiscal…………………… Históricamente, la carga fiscal ha sido insuficiente para financiar el gasto público.

25 Diferentes objetivos:
Estabilización En esta parte, voy a mostrar cómo la alta volatilidad en el desarrollo de los países impacta sobre el espacio fiscal para hacer frente a los objetivos del sector público. Me voy a tomar como ejemplo LA 25

26 La volatilidad del PIB es alta en América Latina
Volatilidad del PIB per capita ( ) La volatilidad macroeconómica en la región es alta, y mucho mayor de lo habitual en los países en desarrollo. Medida en función de la variación en el crecimiento entre 1950 y 2008, la volatilidad en ALC es 50% mayor que en Europa y los Estados Unidos. Además, existe evidencia de que la mayor volatilidad en sí tiene un efecto en el desempeño de la economía en términos de crecimiento, la consistencia en los patrones de consumo, y la vulnerabilidad de grupos específicos. Así, los investigadores han hecho hincapié en que la reducción de la volatilidad excesiva debe ser un objetivo esencial de la política de crecimiento. Esta alta volatilidad podría transformar en una crisis impacta en su espacio fiscal para hacer frente a los objetivos del sector público. Fuente: Jiménez y Kacef (2010)

27 La volatilidad de los ingresos tributarios es más alta en América
Volatilidad de los ingresos tributarios (excl. Seguridad Social) Medida como la desviación estándar de los ingresos fiscales en 2000 USD Source: Jiménez and Kacef (2010)

28 (En porcentajes del PIB)
Debido en parte a la alta dependencia de los ingresos provenientes de los recursos naturales INGRESOS FISCALES PROVENIENTES DE LA EXPLOTACIÓN DE PRODUCTOS PRIMARIOS (En porcentajes del PIB) En los países en desarrollo, una gran parte de los ingresos totales proviene de la explotación de hidrocarburos y minerales

29 La relación entre ingresos fiscales y precio de las exportaciones
América Latina: Ingresos fiscales y percio de las exportaciones ( ) Y existe una alta relación entre los ingresos fiscales y la evolución del precio de las exportaciones Fuente: Jiménez y Kacef (2010)

30 Y la política fiscal se caracteriza generalmente como procíclica
Procyclicality of Government Expenditure ( ) Las correlaciones entre el componente cíclico del gasto público y el PIB real. Una correlación positiva indica una política fiscal procíclica. En rojo: países de América Latina En azul: Países de la OCDE En gris: otros países en desarrollo Fuente: Basado en Kaminsky, Reinhardt y Végh (2004)

31 Diferentes objetivos:
Redistribución En esta parte, voy a mostrar cómo la alta volatilidad en el desarrollo de los países impacta sobre el espacio fiscal para hacer frente a los objetivos del sector público. Me voy a tomar como ejemplo LA 31

32 Algunas características de la desigualdad en AL
Desigualdad de ingreso: comparación con otras regiones y evolución reciente Desigualdad en la distribución de la riqueza y su relación con el ingreso Desigualdad en el ingreso y movilidad intergeneracional Altas disparidades regionales Primero que nada, una rápida revisión de los objetivos del proyecto. Luego, una descripción de los antecedentes de este proyecto. Para ello, haré una rápida pasada por la evolución y las características de la desigualdad en la dist de ingresos en la región. A partir de alli, presentare argumentos sobre porque consideramos que los indicadores tradicionales de desigualdad debieran ser complementados. , presentando algunas de las características de esta desigualdad que nos serán de importancia para cuando revisemos el rol de la PF para atenuar esas disparidades. Presentando algunos resultados del proyecto, comparandolo con otros estudios de países. Para finalmente revisar cuales son las potencialidades y limitaciones del sistema tributario para poder afectar la distribución del ingreso en los países de la región, Para terminar, algunos desafíos y limitaciones …………………………. Dejenme empezar con los objetivos del trabajo……………………….

33 A partir de 2002: cambio de tendencia, la desigualdad comienza a caer en la mayoría de los países de la región: LATIN AMERICA (17 COUNTRIES): INEQUALITY, GINI INDEX, LATIN AMERICA AND OTHER REGIONS OF THE WORLD: GINI CONCENTRATION COEFFICIENT, AROUND 2009 a Como ha sido bastante repetido en los últimos anios, en la ‘ultima década ha habido un cambio de tendencia en la evolución de la desigualdad. Este cambio de tendencia ha sido muy generalizado en los países de la región como se observa en el grafico de la izq. Más allá de eso, los niveles de los coeficientes de Gini de la región siguen siendo los más altos cuando se lo compara con otras.. INEQUALITY REMAINS A CENTRAL PROBLEM IN THE REGION Gini: AMÉRICA LATINA Gini coefficient ranges from 0.40 in Venezuela to 0.57 in Honduras. A comparison of recent findings with data from around 2002 confirms a marked trend towards improved distribution. The graph at the left shows clearly that most of the countries of the region are not just below the diagonal (with inequality indices lower in 2011 than in 2002), they are well below it. The Gini coefficient fell by at least 1% per year in 9 of 17 countries. The countries with the most significant decreases were Argentina, the Bolivarian Republic of Venezuela, Nicaragua and the Plurinational State of Bolivia, all of which saw their Gini coefficient fall by more than 2% a year. Even though the inequality indicators for the Dominican Republic and Costa Rica did not improve, they did not go up appreciably, either. The economic crisis that broke out in 2008 and had its greatest impact on GDP in 2009 had no particular effect on the improvement in distribution. As with the poverty rate, this behaviour of distribution during a cycle episode differs from the pattern most frequently seen in similar situations in prior decades, when distribution usually worsened (often significantly) and recovery took several years. As income distribution improved in Latin America, income concentration rose in the developed countries. According to the Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD, 2011), the Gini coefficient for OECD countries went from 0.29 in the mid-1980s to in the late 2000s —an increase of nearly 10%. It rose significantly in 17 of the 22 countries with long-term series available. Source: Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC), on the basis of special tabulations of data from household surveys conducted in the respective countries; World Bank, World Development Indicators [online]. a The regional data are expressed as simple averages, calculated using the latest observation available in each country for the period. b Organization for Economic Co-operation and Development. 33

34 Evolución reciente de la desigualdad en la
región y posibles explicaciones A partir de 2002/2003 la desigualdad comienza a caer en la mayor parte de los países de la región. Caída estadísticamente signficativa y robusta a distintos indicadores tradicionales de desigualdad (ECLAC, 2011; Gasparini et al, 2011, Cornia, 2013, World Bank, 2014, IMF, 2014). Esta caída se da en un contexto de crecimiento económico sostenido y caída de la pobreza. El crecimiento económico se explica en gran parte por el boom de exportación de commodities hacia las economías asiáticas. El principal motivo es la caída en el diferencial salarial entre trabajadores calificados y no calificados No voy a entrar en cuales han sido las explicaciones para esta reducción, Pero de una revisión de la frondoza literatura al respecto, NADIE le da un rol al sistema tributario………….. Una característica saliente de esta desigualdad es el alto nivel de concentración del ingreso en los sectores más ricos de la sociedad…… pero no son claras las razones : Incremento en la oferta relativa de trabajadores calificados que superó a la demanda (Lustig y López Calva, 2010) Incremento en la demanda relativa de trabajadores no calificados, asociada con la expansión de los commodities o servicios relacionados (Gasparini et al, 2011; De la Torre et al, 2012). Evidencia de correlación negativa entre términos del intercambio y prima por educación en los países exportadores de commodities. Deterioro en la calidad de la educación terciaria, al aumentar su cobertura, podría haber llevado a disminución de retornos (Lustig et al, 2013). Evidencia para Chile Efecto del salario mínimo y la negociación salarial: sugerido en algunos trabajos puntuales, poca evidencia empírica Cual es la característica principal de la desigualdad en la región??

35 La relación entre el decil más rico y el más pobre es significativamente más alto que en otras regiones del planeta ESTRUCTURA DE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO, ALREDEDOR DE 2009 (En porcentaje y número de veces) Si algo caracteriza a la desigualdad en nuestra region es la alta concentracion del ingreso Fragmented societies in which a large fraction of total income is captured by the richest 10% En promedio, el 10% de los hogares más ricos concentra un 35% de los ingresos totales. En los países se observa una dispersión en torno a este valor. Mientras que en Uruguay y Venezuela la participación del decil superior es inferior al 28% de los recursos totales, en Brasil y Colombia ésta supera el 40%. En el otro extremo, el estrato conformado por el 40% de los hogares de menores ingresos capta en promedio un 15% del ingreso total, alcanzando los valores más bajos en Honduras, República Dominicana y Bolivia, donde no excede el 11% Esto es central: este nivel de desigualdad requiere fortalecer los impuestos basados en el principio de capacidad de pago. O sea esta alto nivel de desigualdad y alta concentración hace que nos preocupemos por contar con mas y mejores indicadores de la desigualdad. Cuales son los problemas de las mediciones tradicionales? ……………. Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators Source: World Bank, World Develoment Indicators

36 La distribución de la riqueza es más desigual aún que el ingreso
Desigualdad del ingreso y la riqueza en economías seleccionadas, a principios de los 2000s Desigualdad del ingreso y la riqueza en economías seleccionadas, a principios de los 2000s Otra dimension de la desigualdad a tener en cuenta, por su posible relación con el sistema tributario, es la distribución de la riqueza, que es distribuida en forma significativamente más concentrada todavía que el ingreso, como se puede observar en la figura XX. Tanto el alto grado de desigualdad de la riqueza como su alta concentración en los niveles mas altos, hacen que sea necesario rediscutir la imposición a los ingresos y a la riqueza. Tener en cuenta que de los 6 paises con distribucion mas desigual de la riqueza, 3 son de AL (Arg, Mex, Br) De acuerdo con Oxfam (xx) las 85 personas más ricas del mundo poseen el mismo monto de riqueza que la mitad más pobre de toda la población mundial. Piketty pagina 3. Como bien dice Piketty y Zucman (2013) la reaparición de una alta relación riqueza sobre ingresos debiera estar acompaniada por el análisis de temas sobre imposición al capital. Como la riqueza esta siempre muy concentrada, una alta relación beta implica que la desigualdad de la riqueza y potencialmente la desigualdad de la riqueza heredada probablemente jugara un rol muy importante en la explicación de la desigualdad total en el futuro próximo, mas de lo que jugo en el pasado. Esta evolución podría reforzar la necesidad de fortalecer la imposici’on progresiva al capital y a las herencias Dejenme mostrarle otro gráfico sobre la relación entre movilidad intergeneracional y desigualdad del ingreso……………………. Fuente: International Monetary Fund (2014), “Fiscal policy and income inequality”, policy paper (Washington).

37 LA CURVA “GRAN GATSBY”: DESIGUALDAD DE INGRESOS Y MOVILIDAD ECONÓMICA
Nota: Las estimaciones de la elasticidad de ingresos intergeneracionales en el gráficos son la elasticidad entre el ingreso de un padre y el ingreso de un hijo. La pendiente hacia arriba de la línea indica que los países con una alta desigualdad de ingresos alrededor de 1985 (altos coeficientes de Gini) tenían altas elasticidades de ingresos intergeneracionales. Una alta elasticidad sugiere una fuerte relación entre los ingresos de un padre y del hijo y una menor movilidad de los ingresos a través de generaciones. Una dimension adicional de la desigualdad y para la cual la política tributaria tiene viejas herramientas no siempre utilizadas, es la desigualdad de oportunidad proveniente de la desigualdad en el ingreso que persiste entre generaciones. De acuerdo con Krueger (2012) la movilidad intergeneracional en terminos de ingresos es menor en aquellos países con más alta desigualdad en los ingresos. O sea esta alto nivel de desigualdad y alta concentración hace que nos preocupemos por contar con mas y mejores indicadores de la desigualdad. Cuales son los problemas de las mediciones tradicionales? ……………. Fuente: International Monetary Fund (2014), “Fiscal policy and income inequality”, policy paper (Washington). Nota: Las estimaciones de la elasticidad de ingresos intergeneracionales en el gráficos son la elasticidad entre el ingreso de un padre y el ingreso de un hijo. La pendiente hacia arriba de la línea indica que los países con una alta desigualdad de ingresos alrededor de 1985 (altos coeficientes de Gini) tenían altas elasticidades de ingresos intergeneracionales. Una alta elasticidad sugiere una fuerte relación entre los ingresos de un padre y del hijo y una menor movilidad de los ingresos a través de generaciones.

38 Disparidades regionales dentro de los países
COMPARACIÓN DE LOS PIB PER CAPITA DE LAS JURISDICCIONES MÁS RICAS EN RELACIÓN CON LAS MÁS POBRES EN PAISES DE AL Y DE EUROPA Regional inequality is of particular importance when considering how to design and fund decentralization policy. In Latin America there are significant differences in the level of development between regions within an individual country. The gap in per capita output between the highest and lowest jurisdictions for a sub-group of countries in the region illustrates this disparity. The ratio between the GDP per capita of the richest province in Argentina (Santa Cruz) is around eight times the GDP per capita of the poorest province (Formosa) . In the case of Mexico the difference between the GDP per capita of Mexico DF and Chiapas is more than 5 times and in the case of Brazil 7 times. Figure shows the relationship between this indicator and the GDP per capita for European and Latin American countries. With the exception of smaller Central American countries and Uruguay, the gap between rich and poor jurisdictions is extreme and much higher than any European case. This indicates the complexity of a decentralized policy providing adequate, effective and equitable public services. This means that the poorest regions do not have an enough tax base to obtain the fiscal resources to finance local expenditure. If it is assumed that much of the merit of decentralization depends on fiscal correspondence (between expenditure and revenues), this strong disparities suggest difficulties in making compatible a decentralized provision with efficient and equitable results. Estas caracteristicas deben adicionarse a las capacidades de los SP para atenderlas….

39 Problemas para la medición de la desigualdad
Discusión actual: comprender mejor la caída reciente y su posible sostenibilidad, y discutir sobre la medición de desigualdad Cuestionamiento a los indicadores utilizados para reflejar la desigualdad, y a las fuentes de información utilizadas Fuentes de información: Principal limitación de las encuestas de hogares: problemas para capturar los ingresos altos. No hay una forma totalmente adecuada de solucionar este problema. Una posibilidad son los ajustes con SCN, implica suponer que esta fuente es de mejor calidad. Otro posibilidad: incorporación de estimaciones de ingresos registros impositivos. Fuentes de información: Principal limitación de las encuestas de hogares: problemas para capturar los ingresos altos. ` Puede ser por un problema de truncamiento (menor presencia de hogares más ricos) o sub-declaración (especialmente en los ingresos del capital). Errores/omisiones CEPAL: ajuste del ingreso de las encuestas de hogares al ingreso de SCN (Altimir, 1987). Dos etapas: imputación de faltantes y ajuste por fuentes, con tratamiento diferencial del capital. Ajuste cuestionado y en revisión. La consideración de los altos ingresos y la utilización de los registros impositivos………….

40 La consideración de los altos ingresos
Reconstrucción de los altos ingresos a partir de tabulados de las administraciones tributarias, o microdatos en los últimos años, fundamentalmente IRPF. Ha permitido desarrollar una línea de investigación basada en la reconstrucción de altos ingresos con una perspectiva histórica (Piketty, 2001; Atkinson, Piketty and Saez, 2011; Alvaredo and Saez, 2009). Se investiga en que medida la exclusión de los altos ingresos subestima la desigualdad total o la verdadera dinámica de la desigualdad Importancia radica en vinculación con desigualdad del ingreso, grupos de concentración de poder y elites, análisis de la capacidad recaudatoria y redistributiva a través de impuestos En general, se considera cuál es la participación en el ingreso total del 0.01%, 0.1%, 1% y 5% de los individuos más ricos. Se combina información de encuestas y de registros impositivos. Reconstrucción de los altos ingresos a partir de tabulados de las administraciones tributarias, o microdatos en los últimos años, fundamentalmente IRPF. Ha permitido desarrollar una línea de investigación basada en la reconstrucción de altos ingresos con una perspectiva histórica (Piketty, 2001; Atkinson, Piketty and Saez, 2011; Alvaredo and Saez, 2009). Se investiga en que medida la exclusión de los altos ingresos subestima la desigualdad total o la verdadera dinámica de la desigualdad Importancia radica en vinculación con desigualdad del ingreso, grupos de concentración de poder y elites, análisis de la capacidad recaudatoria y redistributiva a través de impuestos En general, se considera cuál es la participación en el ingreso total del 0.01%, 0.1%, 1% y 5% de los individuos más ricos. Se combina información de encuestas y de registros impositivos. Que nos dicen los estudios existentes?

41 El 1% superior de la distribución del ingreso capta más del 10% del total del ingreso, superior a otros países en desarrollo y desarrollados Estudio para Colombia de Alvaredo y Londoño (2013): 1% superior de la distribución del ingreso capta el 20% del total del ingreso, superior a los países en desarrollo y desarrollados con información comparable Altos ingresos provienen fundamentalmente de rentas y del capital La corrección del índice de Gini de encuestas considerando los altos ingresos hace que el nivel de desigualdad sea superior y la caída experimentada desde 2006 menos pronunciada. Como se ve en el gráfico. Cual es el rol de la PF para mejorar estos niveles de desigualdad? Fuente: en base a Atkinson et al (2011), Alvaredo y Londoño (2013) y Burdin et al (2013)

42 El índice de Gini corregido, incorporando la información de datos tributarios resulta superior al que surge de las encuestas de hogares INDICE DE GINI PROVENIENTE DE ECH E INDICE DE GINI CORREGIDO CON DATOS TRIBUTARIOS La principal utilidad de este procedimiento no consiste en sustituir las medidas de desigualdad calculadas en base a las ECH por sus versiones corregidas, sino generar un sistema de indicadores donde se presenten ambas, de manera tal de monitorear la evolución en la captación de los sectores altos por parte de las ECH. El índice de Gini corregido, incorporando la información del 1% superior a partir de datos tributarios, ilustra que, en todos los casos (y especialmente en Argentina), resulta considerablemente superior al que surge de las encuestas de hogares en los tres países de la región (y especialmente en Argentina) (gráfico X). Sin embargo, la evolución del índice de Gini que surge de las encuestas de hogares y de aquel corregido con registros tributarios, resulta similar. Fuente: en base a Alvaredo (2010a), Alvaredo y Londoño (2013) y Burdín et al (2013). 42

43 El rol de la política fiscal en la distribución del ingreso
El impacto distributivo de la política fiscal en la región ha sido bajo cuando se lo compara con los paises desarrollados Y fue llevado adelante principalmente por el lado del gasto Dejenme mostrarles algunos datos……………….

44 El rol de la política fiscal en la distribución del ingreso
A través del gasto público, principalmente gasto público social A través de su financiamiento: política tributaria Nivel y estructura Debate entre gasto e ingreso y su impacto en términos distributivo En el corto plazo, el gasto público es un instrumento redistributivo más poderoso que el sistema tributario. Sin embargo, en el largo plazo un sistema progresivo de imposición del ingreso puede contribuir significativamente para disminuir la desigualdad. Como ustedes bien saben, la política fiscal impacta sobre la distribución del ingreso fundamentalmente a través de gasto e ingreso Por el lado del gasto, fundamentalmente a través del gasto social Y en este primer caso, el rol de la tributación es financiar este gasto Entonces, por este lado, Por el lado de los impuestos lo hace a través del nivel de la carga tributaria (que financia el gasto social) Y por el lado de la estructura. El impuesto directo por excelencia (IRP) tiene numerosas limitaciones en la región Vamos a empezar mirando la evolución y estructura del gasto…………………

45 El rol del gasto público: calidad, nivel y estructura
En esta sección quisiera comentar un poco algunas tendencias salientes en la evolución del GP en AL, empezando por una defición de calidad del gasto que nos permita enmarcar la discusión……………… 45

46 Calidad del gasto público
El concepto de calidad abarca los elementos de las finanzas públicas que aseguran un uso eficaz y eficiente de los recursos públicos, con los objetivos de elevar el potencial de crecimiento de la economía y de asegurar grados crecientes de equidad distributiva (Panorama de la Gestión Pública en AL, CEPAL, 2012). A que nos referimos cuando hablamos de calidad en el gasto público? Desde la CEPAL hemos hecho enfasis que Cuando se habla de C en el GP, definimos como eficientes aquellos gastos que tiene efectos positivos sobre el crecimiento economico y el empleo. Una manera de intentar hacer operativo esta definicion es a través de la siguiente ilustración entre eficiencia y gasto……………..

47 Gasto público, crecimiento y empleo (European Commission, 2002)
Esta descomposición es útil para tres propósitos. El primero es enfatizar el carácter no lineal delgasto público, en sus efectos macroeconómicos. Es claro que, para la inmensa mayoría de los países de la región, el nivel de gasto público es inferior al óptimo, aún si el único objetivo es el crecimiento económico. Ello no obsta por supuesto a la posibilidad de mejoras en su productividad. El segundo es proponer una diferenciación más ilustrativa que la económica y la funcional. La mera distinción entre gastos corrientes y de capital, aunque muy importante, no es suficiente para la consecución de metas sociales y de política económica. En cuanto a la clasificación funcional, la tendencia a priorizar el gasto social también puede ser una limitante cuando se reconoce que el crecimiento y la generación de empleos tienen un papel importante en la reducción de la pobreza. El tercero propósito de esta clasificación es que de ella se deriva una secuencia de mediano plazo para mejorar la calidad del gasto público, en primer lugar reduciendo el peso de los intereses. La prioridad debe ser una trayectoria sostenible de la deuda pública, generando superávit primarios y procurando mejorar las condiciones de financiamiento interno y externo. Más allá de estas líneas generales, en realidad resulta muy difícil establecer prioridades, aún cuando se establezcan metas explícitas de reducción de la pobreza. Que paso en AL en los ultimos anios? 1: Servicio de la deuda pública 2: Consumo público, salarios, pensiones 3: Vivienda, exclusión, familia y niños, desempleo 4: Educación, políticas activas de empleo, salud, investigación y desarrollo, infraestructura

48 Tendencias recientes en la evolución del gasto
El cuadro 3 mezcla clasificacion economica y funcional………….. procura mostrar las tendencias recientes, que han ido en el sentido de mejoras en la asignación, tanto en monto como en composición. Así, a la par que disminuían los interés pagados, ha aumentado el gasto social, tanto en consumo de bienes y servicios, inversión y transferencias, aunque en montos aún insuficientes en muchos países. En la proxima veremos la evolución de los GP en los ultimos anios, en su clasificación economica……………….

49 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO PÚBLICO SOCIAL, 2011 y 1990
El gasto público social ha crecido en los países de la región AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO PÚBLICO SOCIAL, 2011 y 1990 (En porcentaje del PIB)

50 ESTRUCTURA DEL GASTO SOCIAL
..aunque su nivel y estructura sigue siendo muy heterogéneo… ESTRUCTURA DEL GASTO SOCIAL (En porcentaje del PIB)

51 La evolución de la deuda pública colabora para el cambio en la composición del GP

52 Tributación en AL: potencialidades y limitaciones
Características de los países en desarrollo, en especial, de América Latina: 52

53 Los ingresos tributarios se han incrementado notablemente en las últimas dos décadas, el promedio regional pasó de 13,4% a 19,1% del PIB En los últimos 20 anios la carga tributaria aumentó en el promedio de AL 6 puntos del PIB(incluye contribuciones de Seg. Social). El nivel de la carga tributaria promedio de América Latina, incluyendo las contribuciones a la seguridad social, se ha incrementado de manera sostenida desde En términos absolutos, ha tenido un incremento cercano a 5% del PIB; y en relación al promedio de los años ha mostrado una tasa de crecimiento del 34% La evolución de la carga tributaria ha seguido la del PIB per cápita a precios constantes. La mayor carga tributaria se explica tanto por las reformas fiscales implementadas desde comienzos de los años noventa como por el crecimiento económico experimentado por la mayoría de los países de la región. Alta heterogeneidad entre paises………………………..

54 Algunas características de la política tributaria en AL
Baja y volatil carga tributaria Baja cuando se la compara con su desarrollo relativo como con otras regiones Los ingresos fiscales dependen de bases imponibles volatiles, como el consumo y los precios de los recursos naturales Ingresos tributarios son tres veces más volatiles que en los paises desarrollados Estructura desbalanceada Sesgada hacia impuestos al consumo Si bien los impuestos a la renta crecieron, existe una significativa brecha en el IRP cuando se compara con otras regiones El IR esta principalmente basado en IR sobre sociedades y el IRP sobre ingresos salariales Estrecha base imponible Alta informalidad sumada a la evasión restringe las ya estrechas bases imponibles Uso extendido de gastos tributarios genera importantes perdidas recaudatorias Extendido uso de regimenes simplificados

55 América Latina: Ingresos fiscales y precio de las exportaciones
La relación entre ingresos fiscales y precio de las exportaciones América Latina: Ingresos fiscales y precio de las exportaciones Y existe una alta relación entre los ingresos fiscales y la evolución del precio de las exportaciones\ Los sistemas tributarios mostraron diferentes niveles de exposición. Factores a tener en cuenta: Fuente: Jiménez y Kacef (2010)

56 Y en promedio son tres veces más volátiles que en los países desarrollados
AMÉRICA LATINA Y PAÍSES DESARROLLADOS: VOLATILIDAD DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS (SIN SEGURIDAD SOCIAL) (Desviación estándar) La volatilidad reduce el espacio fiscal y la capacidad de los gobiernos para enfrentar las demandas sociales Este gráfico muestra la alta volatilidad de los recaudos tributarios en América Latina en comparación con la de los países de la OECD. En promedio, la volatilidad es casi tres veces más alta. Esta volatilidad tiene un gran impacto sobre los segmentos de la población más vulnerable a través de las fluctuaciones que ello produce en el gasto público social. Fuente: Jiménez y Kacef (2010)

57 En muchos países, la explotación de RRNNRR ha sido una significativa y peculiar “base imponible”
En este cuadro se observa la importancia de los ingresos fiscales provenientes de RRNNRR en el promedio Como se observa, en una region que en general se caracteriza por su baja recaudacion tributaria, los ingresos fiscales provenientes de RRNN son muy importantes tanto en terminos absolutos no son tan importantes, en términos relativos resultan importante La primer pregunta es de que manera debieran asignarse estos ingresos entre los diferentes niveles de gobierno?

58 Algunas características de la política tributaria en AL
Baja y volatil carga tributaria Baja cuando se la compara con su desarrollo relativo como con otras regiones Los ingresos fiscales dependen de bases imponibles volatiles, como el consumo y los precios de los recursos naturales Ingresos tributarios son tres veces más volatiles que en los paises desarrollados Estructura desbalanceada Sesgada hacia impuestos al consumo Si bien los impuestos a la renta crecieron, existe una significativa brecha en el IRP cuando se compara con otras regiones El IR esta principalmente basado en IR sobre sociedades y el IRP sobre ingresos salariales Baja recaudación en impuestos sobre el patrimonio, que son fundamentalmente potestad de los gob subnacionales. Alta asimetría vertical entre niveles de gobierno Estrecha base imponible Alta informalidad sumada a la evasión restringe las ya estrechas bases imponibles Uso extendido de gastos tributarios genera importantes perdidas recaudatorias Extendido uso de regimenes simplificados A continuacion, cambios en la estructura entre 1990 y 2010………………………………….

59 La estructura tributaria se ha sesgado altamente hacia los impuestos sobre el consumo
AMÉRICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA PROMEDIO, (En porcentaje del total recaudado) Uno de los fenómenos más significativos de la política tributaria de los últimos 20 años en la mayoría de los países latinoamericanos ha sido el considerable aumento de la importancia de los impuestos generales sobre bienes y servicios (Impuesto al Valor Agregado o similares) dentro del total de los ingresos tributarios totales en la región. En este gráfico se muestra un crecimiento del 54% del peso relativo de dichos tributos en una estructura tributaria promedio a nivel regional. Casi todo el aumento experimentado en la ponderación porcentual de este tipo de impuestos se dio en el primer período durante la década del ’90. Ello se debe, principalmente, a la generalización y fortalecimiento del IVA, el cual se convirtió en la principal fuente de recursos de la región. Esto ha significado que la región se haya especializado en impuestos al consumo, Con una productividad a nivel de Copa del Mundo…………………. Fuente: CEPAL

60 La región se ha especializado en el IVA, postergando al IR personal
PRODUCTIVIDAD PROMEDIO DEL IMPUESTO A LA RENTA Y EL IVA – AÑO 2009 Con el fin de calcular el impacto conjunto de las limitantes que enfrenta la imposición a la renta, en este cuadro siguientes se ha calculado tanto para los países de América Latina como para otras regiones del mundo el coeficiente de productividad (relación entre la recaudación respecto al PIB por punto de tasa nominal) del gravamen a las personas físicas, a la renta de sociedades y el correspondiente al Impuesto al Valor Agregado, en este último caso tanto si el mismo se calcula sobre la base del ingreso o del consumo, y en todos los casos para el año 2009. Como surge del Cuadro 7, los datos arrojan que en todos los países el coeficiente respecto al IRPN es varias veces inferior cuando se lo compara con el referente al IVA ingreso y además, en muchos de los casos, sustancialmente inferior respecto al coeficiente respecto al Impuesto a la Renta de Personas Jurídicas (IRPJ). Sin embargo, la productividad del IRPN permite tener al menos una medida homogénea de cómo funciona este gravamen en distintos países, al considerar de manera combinada en un mismo indicador las alícuotas vigentes del tributo, los niveles de ingreso a partir de los cuales dichas tasas entrarían en efecto y la recaudación efectiva que genera el IRPN a partir de los parámetros anteriores. Dado que la mayoría de los países de todas las regiones utilizan un impuesto a la renta personal progresivo con alícuotas crecientes para distintos tramos de ingreso, el cálculo de rendimiento del gravamen (al menos el que se utiliza en el presente trabajo) no es tan simple como el que se suele utilizar para otros impuestos como el IVA. En el presente informe, siguiendo la metodología de USAID (2011), este indicador se calcula tomando el monto recaudado por el impuesto como porcentaje del PIB y dividiéndolo por la tasa promedio ponderada del impuesto. Esta última surge de ponderar las tasas marginales mínima y máxima aplicables para los niveles de ingreso a partir de los cuales comienzan a aplicarse las mismas. En concreto, se determina el monto de impuesto a pagar para cada alícuota, y a partir del monto resultante y de la suma de los montos establecidos como escala del impuesto se arriba a una tasa implícita, la cual será el denominador en la fórmula de productividad recaudatoria cuyo numerador sea la carga tributaria aportada por el tributo. Analíticamente: Pero el problema del impuesto a la renta personal en AL no solo es que es bajo sino que tiene otras limitaciones que le dificultan mejorar su impacto económico…….. Estudios similares efectuados por el Banco Mundial que analizan la productividad de distintos impuestos, también concluyen que si bien para el caso del Impuesto al Valor Agregado, los valores resultantes son similares a los de otras regiones, para el caso de los impuestos sobre los ingresos, la productividad está muy lejos de la que se advierte en los países desarrollados, y aún de la de los países del Sudeste Asiático o de Medio Oriente (Gráfico 5). Goñi, E., Lopez, H., Servén, L., (2008) “Fiscal Redistribution and Income Inequality in Latin America” Policy Research Working Paper WPS4487, The World Bank. En síntesis, mientras que América Latina ha incrementado la productividad en la recaudación del IVA, aún por sobre los niveles de los países desarrollados, dista mucho de encontrarse cercana en lo que se refiere a la imposición sobre la renta personal. Fuente: Elaboración propia basada en datos de CEPAL (recaudación de impuestos) y USAID Fiscal Reform y Economic Governance, Collecting Taxes (tasas de impuestos legales).

61 El peso del IR ha provenido mayoritariamente de la participación de las sociedades y en menor medida de los ingresos aportados por las personas físicas El peso de la imposición a la renta ha provenido mayoritariamente de la participación de las sociedades y en menor medida de los ingresos aportados por las personas físicas. Una característica adicional del IRPF es que su recaudación está basada en rentas de trabajo más que de capital. En este marco, se ha llevado adelante la reforma del 2007 en Uruguay, que tuvo un importante impacto en el debate tributario en AL……………….. Fuente: Gomez Sabaini y Rossignolo (2013)

62 Análisis del desempeño del IRPF en la región
Evolución del ingreso y su distribución Nivel de las alícuotas marginales Alcance de bases imponibles y grado de concentración de la recaudación Resulta interesante analizar las razones subyacentes a esta evolución en la Rec del IRPF. Las cuestiones a considerar pueden clasificarlse en variaciones de bases imponibles y de niveles de tasas Empecemos por la relación entre la evolución del Pib per capita y la recaudación del IRPF…..

63 (En porcentajes de PIB)
Pero este crecimiento se basa en el crecimiento de los IR sobre sociedades AMÉRICA LATINA: IMPUESTO A LA RENTA DE INDIVIDUOS Y EMPRESAS, (En porcentajes de PIB) En los últimos años ha tenido lugar un mayor crecimiento del impuesto sobre sociedades, asociado principalmente al significativo aumento de la recaudación proveniente de empresas mineras y petroleras, el cual tiene mayores posibilidades de traslación que el impuesto a la renta personal y, por lo tanto, menor impacto distributivo. Adicionalmente, otra limitación del impuesto a la renta es que recauda fundamentalmente sobre los asalariados………………… Source: ECLAC

64 Relación entre el ingreso per cápita y la recaudación del IRPF
Ingreso per cápita promedio y presión tributaria IRPF en América Latina, 1990 – 2011. Relación entre el ingreso per cápita y la recaudación del IRPF El ingreso per cápita y la presión tributaria del IRPF evidencian un importante crecimiento en la última década en relación con la anterior; el promedio de la década de es superior al del período en 22% para el PBI per cápita y en 30% para la recaudación de IRPF (el coeficiente de correlación para ambos períodos es de 0,91). Que pasó con las alícuotas?......

65 Evolución de las tasas marginales máximas y mínimas del IRPF
La evolución de las tasas marginales Las alícuotas marginales máximas se han reducido en América Latina, partiendo de tasas promedio de 31,5% para las personas físicas a principios de la década de 1990, los promedios regionales fueron descendiendo hasta ubicarse ambas alícuotas en torno a los 25 pp para el año A partir de ese año se experimenta un ligero incremento, al pasar a niveles superiores a los 27,5 puntos en promedio. Las alícuotas marginales mínimas evidenciaron un ligero incremento, al pasar de una tasa promedio de 7,6% en la década de 1990 a un 8,1% durante mediados de la década de 2000 para luego crecer alrededor de un punto porcentual en la segunda mitad de la década.

66 Las alícuotas mínimas y máximas se aplican de forma diferente que en otras regiones
Ingreso gravable y alícuotas legales del Impuesto a la Renta en América Latina y otras regiones (como porcentaje del PIB per cápita y en porcentajes) La evolución de las bases imponibles del IRPF Mientras que en el promedio de los países de América Latina el tributo se comienza a aplicar cuando se alcanza el nivel de 1,5 veces el nivel de PIB per cápita a la tasa más baja del 10%, en los países de Europa Occidental el gravamen se tributa a partir de 0,30% del PIB per cápita, y en los EEUU a partir del 0,5% de ese indicador. Una de las justificaciones de la diferencia en el ingreso gravable para aplicar la alícuota mínima del impuesto radica en la divergencia en los niveles del ingreso per cápita entre las distintas regiones y la necesidad de dejar fuera del gravamen a un nivel de ingreso que considere valores de subsistencia familiar. Sin embargo, resulta más difícil justificar el monto a partir del cual se comienza a aplicar la tasa marginal máxima ya que, mientras que en los países desarrollados la misma se aplica a partir de 3 ó 4 veces el PIB per cápita, en los países latinoamericanos dicha alícuota recién comienza a tener efecto a partir de 8 veces el ingreso per cápita.

67 Baja recaudación de los impuestos sobre el patrimonio
Estructura de la recaudación de los impuestos patrimoniales en países AL y la OECD (como porcentaje del PIB) Resulta un hecho ya conocido que la importancia relativa de los impuestos al patrimonio ha sido históricamente muy reducida en los países de América Latina, al punto de ser prácticamente ignorada como alternativa en los debates que tratan sobre herramientas para mejorar el impacto distributivo de los sistemas tributarios de la región. No obstante, en años recientes, la tributación directa sobre la propiedad ha suscitado creciente interés entre los funcionarios y académicos tanto de países desarrollados como de aquellos en vías de desarrollo. Esto se ha debido a que, además de presentar una serie de ventajas en materia de eficiencia y equidad, se ha reconocido a estos impuestos como una herramienta viable para generar un flujo relativamente estable de recursos tributarios, con bajos costos de cumplimiento y de administración tributaria y escasos efectos distorsivos sobre el empleo y el crecimiento del PIB. Asimismo, dado que en la mayoría de los países de la región la riqueza patrimonial se halla altamente concentrada, estos tributos constituyen una forma válida y provechosa para gravar a las familias de los sectores más ricos de cada población. Sin embargo, detrás de la brecha entre ambos grupos de países en términos cuantitativos, debe señalarse las diferencias en la composición de este tipo de tributación para cada uno de ellos y entre los distintos países. Así, en América Latina cerca de la mitad del monto promedio de recursos tributarios corresponde a impuestos sobre transacciones financieras y de capital (entre los cuales se ha destacado, en años recientes, el impuesto sobre operaciones financieras), otra porción importante (38,5%) corresponde a los impuestos recurrentes sobre bienes inmuebles y el resto engloba a los demás tributos patrimoniales con una participación mayoritaria de los gravámenes sobre la riqueza o patrimonio neto (aunque sólo se encuentren vigentes en 3 países latinoamericanos). En cambio, entre los países de la OECD predomina el impuesto sobre la propiedad inmueble, seguido por los impuestos transaccionales y, muy por detrás, los impuestos sobre herencias, legados y donaciones (ampliamente difundido) y los tributos que gravan el patrimonio neto (activos). Por otra parte, en varios países de la región el monto neto de activos es utilizado también para aplicar impuestos mínimos del ISR.

68 Algunas características de la política tributaria en AL
Baja y volatil carga tributaria Baja cuando se la compara con su desarrollo relativo como con otras regiones Los ingresos fiscales dependen de bases imponibles volatiles, como el consumo y los precios de los recursos naturales Ingresos tributarios son tres veces más volatiles que en los paises desarrollados Estructura desbalanceada Sesgada hacia impuestos al consumo Si bien los impuestos a la renta crecieron, existe una significativa brecha en el IRP cuando se compara con otras regiones El IR esta principalmente basado en IR sobre sociedades y el IRP sobre ingresos salariales Estrecha base imponible Alta informalidad sumada a la evasión restringe las ya estrechas bases imponibles Uso extendido de gastos tributarios genera importantes perdidas recaudatorias Extendido uso de regimenes simplificados A continuacion temas de evasion, informalidad y gastos tributarios………………

69 Impuesto al Valor Agregado Tasa de evasión estimada
La alta evasión restringe aún más las estrechas bases tributarias, siendo mayor en IR que sobre IVA Tasas estimadas de incumplimiento tributario en el Impuesto al Valor Agregado y en el Impuesto a la Renta Impuesto al Valor Agregado Impuesto a la Renta Tasa de evasión estimada Año Total Individuos Sociedades Argentina 21.2% 2006 49.7% -- 2005 Bolivia 29.0% 2004 Chile 11.0% 47.4% 46.0% 48.4% 2003 Costa Rica 28.7% 2002 Colombia 23.5% Ecuador 2001 63.8% 58.1% 65.3% El Salvador 27.8% 45.3% 36.3% 51.0% Guatemala 37.5% 63.7% 69.9% 62.8% México 20.0% 41.6% 38.0% 46.2% Nicaragua 38.1% Panamá 33.8% Perú 37.7% 48.5% 32.6% 51.3% Rep. Dominicana 31.2% Uruguay 26.3% Fuente: Gómez-Sabaíni y Jiménez (2011)

70 Algunas características comunes de la descentralización en AL
Organización de gobierno muy diversificada entre países Nivel de gobierno objetivo de la descentralización, muy variable entre países (gobiernos intermedios, locales, regiones) Descentralización de responsabilidades sesgada al gasto público Escasa autonomía tributaria Elevada asimetría vertical: significativa importancia de las transferencias intergubernamentales Transferencias intergubernamentales: alta utilización de las asignaciones específicas (earmarking) Elevada incidencia de los ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales La organización de gobierno entre países es muy diversificada Cuatro países federales: Arg, brasil, mexico y venezuela. El resto países unitarios, con diferente nivel de descentralización Pero estas clasificaciones dicen poco. El nivel de gobierno que ha sido el objetivo de la descentralización ha sido muy diferente entre pa’ses, en algunos casos GGII, en otros GGLL o en otros la creación de regiones La descentralización de responsabilidades se ha dado fundamentalmente por el lado del gasto

71 Grado de descentralización del gasto público
(En % del gasto público de los gobiernos subnacionales sobre el total) Una forma gráfica de observar la alta heterogeneidad en AL Los países que descentralizaron se corresponden con aquellos países federales, más extensos y más desiguales. Así las políticas de descentralización aparecen como una consecuencia inevitable para la gestión de gobierno en países con territorios grandes Dejenme contarles las principales tendencias de la descentraliz en AL…… Fuente: Decentralization and Reform in LA, CEPAL 2012.

72 Los ingresos tributarios propios a nivel SN explican poco del crecimiento de los últimos años
Evolution of the total revenue structure of subnational governments: Average for eight Latin American countries (Percentage of GDP) Como hemos visto en forma reiterada durante el Seminario, más allá de los esfuerzos de diversificación de las exportaciones, muchos países de la región siguen altamente especializados en un solo producto, muchas veces RRNNRR Esto es un gran desafío para la PF de la región, tanto en términos de extracción de la renta como de su utilización y distribución…………………… Source: Gómez Sabaini and Moran, 2014 on the basis of Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) data and official figures. 72

73 Ingresos tributarios SN en America Latina
Los impuestos que recaudan los gobiernos intermedios y locales son en general aquellos que gravan los patrimonios, básicamente el impuesto a la propiedad inmueble y a la propiedad de vehículos automotores. La baja recaudación de impuestos propios es un problema central de la autonomía de los GSN y ello tiene dos vertientes: las escasas bases disponibles, el bajo esfuerzo tributario y las dificultades de los mismos para aprovechar las potestades tributarias ya asignadas Adicionalmente, en países más descentralizados existen algunos impuestos generales al consumo, tales son los casos del ICMS en los estados de Brasil, el impuesto sobre los servicios (ISS) en sus municipios, en Argentina el Impuesto a los Ingresos Brutos y, en Colombia, los impuestos específicos al consumo a nivel departamental y el impuesto de industria y comercio que recaudan los municipios. La baja recaudación de impuestos propios es un problema central de la autonomía de los GSN y ello tiene dos vertientes: las escasas bases disponibles, el bajo esfuerzo tributario y las dificultades de los mismos para aprovechar las potestades tributarias ya transferidas, como por ejemplo se observa en los magros ingresos generados por el impuesto predial en los países de América Latina.

74 Alta asimetría vertical en los sistemas de relaciones intergubernamentales
Allocation of tax revenues among the different levels of government: 2011 Central Govt. and Soc. Sec.1 State govt. Local Govt. Total (percentages of GDP) (percentages of total collected) Federal countries Argentina 31.9 5.4 -- 37.3 85.5 14.5 100.0 Brazil 25.8 8.6 1.9 36.3 71.1 23.8 5.2 Mexico 18.9 0.5 0.2 19.6 96.4 2.5 1.1 Venezuela (Bolivarian Republic of) 13.7 Unitary countries Bolivia (Plurinational State of) 26.0 Chile 19.5 1.4 20.8 93.4 6.6 Colombia 2 16.5 0.9 2.2 84.3 4.7 11.0 Costa Rica 20.4 0.6 21.0 97.1 2.9 Ecuador 20.2 El Salvador 15.7 Guatemala 12.1 12.3 98.6 Honduras 17.5 Nicaragua Panama 18.2 0.3 18.5 98.5 1.5 Paraguay 17.6 17.9 Peru 18.1 Dominican Republic 13.5 12.8 Uruguay 25.2 26.3 95.9 4.1 En este cuadro en que se resumen las características de los sistemas de asignación y distribución de RRNNRR se observa que el gran déficit de la región es la falta de apropiados mecanismos de igualación. Esto tiene un impacto en términos de disparidades regionales. Para ir terminando, algunas reflexiones finales y desafíos pendientes……….…….. Source: Gómez Sabaini and Moran (2014) on the basis of OECD/ECLAC/CIAT (2014).

75 Estructura de los Ingresos Totales de los Gobiernos Subnacionales (En porcentajes del PIB y porcentajes del total) Como se observa en el cuadro, el financiamiento de las responsabilidades de gasto asignadas a los gobiernos subnacionales ha sido logrado mediante tres fuentes, con combinaciones diferentes según los países: a) generación de recursos propios (tributarios y no tributarios) b) transferencias intergubernamentales c) otros ingresos y endeudamiento Dejenme resaltar algunas carácterísticas centrales del financiamiento SN…….. Dejenme contarles algunas caracteristicas salientes de estas fuentes de ingreso……………………… Así, los ingresos fiscales “totales” de estos gobiernos han crecido considerablemente en los últimos diez años. Sin embargo, en la mayoría de los casos esto se ha debido a la importancia creciente que han tenido las transferencias provenientes desde los gobiernos centrales y no por el incremento de los recursos tributarios propios de los niveles intermedios y locales. Chile es un caso excepcional. A su particular alta centralización debe sumársele la preponderancia de los recursos propios como fuente principal de ingresos en los municipios posee dos componentes: los ingresos propios permanentes y los ingresos provenientes del Fondo Común Municipal (FCM), mecanismo de igualación horizontal solidaria entre municipios que se nutre en un 97% de los mismos recursos tributarios recaudados por estas jurisdicciones para su posterior redistribución Fuente: Decentralization and Reform in LA , CEPAL (2012)

76 El financiamiento de los gobiernos subnacionales: asignación de recursos provenientes de RRNNRR
Cuando se combinan las recomendaciones de la teoría con las experiencias de los países surgen: Dos direcciones de política Que la region productora debe llevarse una parte de la renta aunque sea como desembolso de costo Que el gobierno central tiene mejores instrumentos tributarios para gravar estos recursos Varias preguntas sin respuesta única Asignacion vertical Asignacion horizontal Deben y de que manera los GSN gravar estos sectores? Cuando se combinan las recomendaciones de la teoría (como casi todo el federalismo fiscal basados en consideraciones normativas) con las experiencias de los países en relación con como asignar los recursos provenientes de RRNNRR, surgen como resultante dos direcciones de política y varias preguntas sin respuesta...... En forma esquemática dejenme mostrarles de que manera los países de la región han distribuido los RRNNRR entre niveles de gobierno

77 En AL se han utilizado distintos instrumentos para distribuir las bases imponibles y los ingresos provenientes de estos recursos En este cuadro en que se resumen las características de los sistemas de asignación y distribución de RRNNRR se observa que el gran déficit de la región es la falta de apropiados mecanismos de igualación. Esto tiene un impacto en términos de disparidades regionales. Para ir terminando, dejenme pasar a los temas pendientes y los desafíos futuros que la región enfrenta en estos temas………. Fuente: Decentralization and Reform in LA , CEPAL (2013)

78 Algunas conclusiones y desafíos??
Como fortalecer el IRP? Expand the tax bases Taxing capital income Review the use of tax incentives: Set clear goals Improve measurement of tax expenditures Analyze the impact of these incentives

79 Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Muchas gracias! Comisión Económica para América Latina y el Caribe Escuela de Verano sobre Economías Latinoamericanas, Santiago de Chile 20 Agosto 2014 First of all I want to say thank you to the ITC to permit CEPAL to present our ideas about the relation between inequality and the role of fiscal policy in AL. As maybe you know, this is an important part of our fiscal agenda. According with the requirements of the organizers, I organize my presentation as follow….. Es importante poner en contexto histórico este debate: Durante muchos años la discusión sobre el aporte que podía hacer la tributación a la mejora de los indicadores de desarrollo fue subestimada. En los años 90 la posición dominante era que el aporte que podía hacer la política fiscal era solo a través del gasto, dejando a solo a la política de ingresos como financiamiento de ese gasto. Esta posición debilita a la política fiscal en su efecto neto. Esta presentación intenta avanzar en las relaciones entre tributación y desarrollo y sus potencialidades Para ello organizaré la presentación de la siguiente manera………………….. 79