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1 En este número: El sismo de ICA, Perú del años 2007 y los efectos de perduran. Fenómenos naturales, negocios inmobiliarios. CINCHONA, otra experiencia.

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1 1 En este número: El sismo de ICA, Perú del años 2007 y los efectos de perduran. Fenómenos naturales, negocios inmobiliarios. CINCHONA, otra experiencia para aprender.

2 Presentación En los últimos años, varios países han venido sufriendo desastres naturales, cuyos efectos negativos en sus habitantes, y economía han sido muy significativos e incluso, en algunos casos, con consecuencias regionales y mundiales. El Grupo hábitat de ALOP, ha considerado relevante colocar el tema de los terremotos, con la idea de levantar una reflexión sobre las políticas y estrategias de prevención y atención para desastres de esta naturaleza y con ellas, el papel de los diferentes actores, las limitaciones institucionales, los retos y las lecciones aprendidas. Es por ello, que para este primer Boletín temático del 2011, se han seleccionado tres experiencias de países que lamentablemente sufrieron sismos en los últimos tiempos y cuya vivencia puede ser ejemplificada de lo que se debe o no hacer, en situaciones similares. Además, constituye un material valioso, como provocación para reflexionar sobre el tema de la solidaridad, la idiosincrasia, la valoración de la persona como damnificada y no necesariamente como pobre, el papel del mercado y las oportunidades y limitaciones de la reconstrucción. Perú, Costa Rica y Chile, son los casos presentados. Mario Zolezzi de Desco, bajo el título El Sismo de ICA, Perú, del año 2007 y los efectos que perduran, relata y analiza la experiencia de este terremoto que sacudió la zona Sur de la Región Central del Perú, el 15 de agosto del Mario describe e ilustra con datos, los efectos inmediatos del sismo sobre la población y la sociedad peruana en general. Analiza la aplicación de subsidios para los damnificados por parte del Estado y las irregularidades en su otorgamiento. Transita por los procesos de reconstrucción con las dificultades asociadas en relación con la asistencia técnica, el derecho a la vivienda y las tareas inconclusas, práctica repetida en otras experiencias de esta naturaleza. Franklin Solano, de FUPROVI, nos entrega la experiencia del terremoto de Cinchona en Costa Rica el 8 de enero 2009, que afectó zonas de naturaleza rural y cercanos al volcán Poas, atractivo natural y turístico del país. Desde una perspectiva crítica, analiza los aspectos que hicieron más vulnerable la zona, por sus condiciones de riesgo a nivel de suelos, topografía, forma y calidad de las construcciones. A su criterio, era una emergencia ya anunciada a la cual no se le dio respuesta oportuna. Comenta sobre las estrategias de atención desarrolladas por el Estado costarricense y la participación de FUPROVI en apoyo a las familias damnificadas. Reflexiona sobre la necesidad de aprender de estas experiencias, dado las múltiples condiciones de riesgo que este país enfrenta cotidianamente por su topografía, ubicación y clima. Finalmente, Alfredo Rodríguez Arranz, de SUR Corporación de Estudios Sociales y Educación, bajo el título Fenómenos naturales, negocios inmobiliario tomando como referencia hechos, situaciones y condiciones que se presentaron posterior al terremoto y al maremoto del 27 de febrero en las regiones de Maule y Biobío de Chile, considera que los efectos de estos eventos naturales, al igual que de las crisis, se pueden predecir y mitigar; no afectan por igual a todos, sus efectos son diferentes para pobres o ricos, para los hombres o las mujeres; y las oportunidades, que efectivamente se abren, son para algunos, para aquellos que tienen control de la información, de la gestión y de las decisiones. Desarrollando estas reflexiones, el autor profundiza en el comportamiento de las edificaciones en ambos eventos; las distintas consecuencias según sea el sector de la población afectada, y el papel en el proceso de reconstrucción de las empresas inmobiliarias, del mercado, el gobierno local y la ciudadanía. en el proceso de reconstrucción. Esperamos que los relatos, análisis y reflexiones sobre este tema y las experiencias vividas por los países, constituyan un aporte sustantivo para la creación de conciencia, conocimiento y definición de acciones de prevención y atención de emergencias ocasionadas por este y otros tipos de eventos naturales, cuya frecuencia nos desborda, y parece que no se detiene. Hace unos meses Japón…, hace unos días…. España. Debemos continuar preparándonos 2

3 EL SISMO DE ICA, PERU, DEL AÑO 2007 Y LOS EFECTOS QUE PERDURAN 3 Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar. Mario Zolezzi, Programa Urbano Desco De acuerdo a los datos del Instituto Geofísico del Perú, el día 15 de Agosto de 2007 la zona Sur de la región central del Perú, fue sacudida por un gran sismo que alcanzó la magnitud de 7.0 en la escala de Richter (ML) y 7.9 en la escala de magnitud momento (Mw). Fue localizado en el mar a 60 km al Oeste de Pisco. Tuvo su origen en la superficie de fricción de las placas de Nazca y Sudamericana, las cuales son las de mayor velocidad de convergencia en el mundo (10 cm/año). La intensidad máxima evaluada en la escala de Mercalli Modificada (MM) fue de VII, afectando un radio de 250 km. En los llamados desastres naturales, los efectos de su ocurrencia pueden ser potenciados tanto por causas naturales como por factores humanos o sociales. El nivel de destrucción ocasionado por el sismo de agosto de 2007 no escapa a este orden. Entre las causas naturales, el tipo de suelo sobre el que se asentaban las viviendas de las localidades costeras de Tambo de Mora (Chincha) y Pisco Playa (Pisco). Por tratarse de suelos blandos de origen aluvial, fueron materia del fenómeno de licuefacción, el mismo que dejó inutilizables varios tramos de la Panamericana Sur, sumando 367,99 kilómetros de carretera y 213 metros lineales de puentes en Ica y Pisco.

4 4 Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar Luego, tenemos los factores humanos o sociales. Aquí la lista incluye la falta de información –pero también de responsabilidad- que conllevó el incumplimiento de las normas técnicas constructivas, y la incapacidad de las autoridades locales para acompañar los emprendimientos constructivos locales y vigilar los estándares de calidad adecuados. La antigüedad y el deterioro de cientos de viviendas y edificios, especialmente en los cascos centrales de las ciudades fue otra de las razones por las que el sismo resultó devastador. Como señala el Instituto Nacional de Defensa Civil (1): Los daños ocasionados por el sismo en las distintas zonas urbanas tuvieron relación directa con la naturaleza de las construcciones, su antigüedad, su ubicación en terrenos de alto riesgo y la inobservancia de las normas sismorresistentes. La infraestructura pública, carreteras, puentes, canales de regadío, redes de agua y desagüe, entre otros; también sufrieron daños considerables por la falta de mantenimiento y medidas de prevención orientadas a la Gestión del Riesgo de Desastres. Finalmente un factor que, si bien no implicó el mismo riesgo para la vida que los anteriores, si compromete seriamente el proceso de recuperación y reconstrucción post-sismo, es la falta de saneamiento legal de la propiedad. El terremoto reveló una situación bastante irregular en las modalidades de ocupación, posesión y sucesión en la propiedad de las viviendas y terrenos, normalizada por la costumbre, los años y la falta de capacidad de las autoridades que, sin políticas urbanas en este sentido, pudieran intervenir con programas de saneamiento de la propiedad y de renovación urbana. De este mismo modo, el terremoto reveló una situación de pobreza y desigualdad oculta tras la presentación de la Región como un modelo de desarrollo, con importantes experiencias de producción industrial y agrícola de exportación. Si bien las cifras de crecimiento económico son objetivas, el problema de fondo es el de la redistribución de la riqueza y el de la falta de diálogo entre la gran inversión privada y los planes de desarrollo que deben involucrar a las mayorías. Los efectos inmediatos del sismo El terremoto del 15/08/2007 causó enormes daños humanos y materiales en la costa norte de la Región Ica y en la zona sur de Lima (jurisdicción de la Región Lima Provincias). En Huancavelica, las provincias de Castrovirreyna y Huaytará se vieron también afectadas. En menor magnitud, los efectos se hicieron sentir en Ayacucho y Junín, en el centro del país. (1) INDECI. Lecciones aprendidas del sur: Sismo de Pisco, 15 agosto Lima, p. Pág

5 Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar 1/ Sobre un total de 33 distritos. 2/ Sobre un total de 19 distritos. Fuente: DS Nº PCM y DS Nº PCM El balance oficial (2) de los daños producidos por el sismo fue presentado al país por el Gobierno Nacional el 1º de Octubre de Se informó que el 36.5% de la Zona de Influencia del Sismo resultó afectado. Ica presentó 247,142 damnificados, Chincha 183, 556 damnificados, Cañete 120,261, seguida de Pisco con 114, 282 damnificados. El total de fallecidos fue de 595 personas, en una lista encabezada por Pisco (383 personas) seguida de la provincia de Chincha (114 personas), Ica (89 personas) y Lima (10 personas), en tanto que el mayor número de personas desaparecidas se reportaron en Ica (129 personas), Pisco (64 personas) y Chincha (54 personas). El número de heridos se estimó en 1130, representando quienes sufrieron heridas leves un 0.4% del total de la población residente en la zona afectada, mientras la cifra correspondiente a quienes sufrieron heridas graves fue de 2.6%. ( 2) Censo de las Áreas Afectadas por el Sismo del 15 de Agosto de Instituto Nacional de Estadística e Informática INEI. TABLA 1. SISMO 15/08/07 DISTRITOS DECLARADOS EN EMERGENCIA SEGÚN PROVINCIA Y REGION

6 6 Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar El total de fallecidos fue de 595 personas, en una lista encabezada por Pisco (383 personas) seguida de la provincia de Chincha (114 personas), Ica (89 personas) y Lima (10 personas), en tanto que el mayor número de personas desaparecidas se reportaron en Ica (129 personas), Pisco (64 personas) y Chincha (54 personas). El número de heridos se estimó en 1130, representando quienes sufrieron heridas leves un 0.4% del total de la población residente en la zona afectada, mientras la cifra correspondiente a quienes sufrieron heridas graves fue de 2.6%. El total de viviendas destruidas en la zona afectada por el sismo es de las muy afectadas (declaradas inhabitables) y las afectadas Concentrándonos ya en los daños materiales en la Región Ica, para el conjunto Ica-Chincha-Pisco la cifra de viviendas destruidas alcanza viviendas (Ver Tabla 2). TABLA 2. REGIÓN ICA. EFECTOS DEL SISMO 15/08/07 VIVIENDA SEGÚN GRADO DE AFECTACIÓN Fuente: INEI. Censo de Áreas Afectadas por el Sismo del 15 de Agosto de 2007 La información emitida en abril de 2008 por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento- MVCS si bien eleva los números totales encontrados en el Censo, confirma la concentración de daños en la provincia Chincha. A pesar de las diferencias relativas con data proveniente de levantamientos parciales en las provincias, la del MVCS ( 3) es la referencia oficial en lo concerniente a política de vivienda. (Ver Tabla 3) (3) P olítica y Plan del Sector Vivienda para la recuperación temprana y reconstrucción. Sismo del 15 de Agosto de Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. Lima, Abril de 2008.

7 7 Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar TABLA 3. ICA-CHINCHA-PISCO. EFECTOS DEL SISMO 15/08/07VIVIENDA SEGÚN GRADO DE AFECTACIÓN Los efectos del sismo sobre la sociedad A partir del reconocimiento del factor humano en la magnitud de los desastres y la conciencia de que sus consecuencias se hacen más intensas entre las poblaciones pobres, se ha avanzado en la identificación de un campo amplio de situaciones –más allá del derecho humanitario- en las que se ve afectada la vida y comprometido el futuro de las personas, desde una perspectiva de derechos humanos: El acceso inequitativo a la asistencia, discriminación en la provisión de ayuda, traslado impuesto, violencia sexual y de género, perdida de la documentación (…) retorno o reubicación insegura o involuntaria y problemas de restitución de la propiedad son solo algunos de los escenarios que son frecuentemente afrontados por quienes resultan afectados por las consecuencias de los desastres naturales. ( 4) El problema de los asentamientos temporales (campamentos y refugios) y las condiciones sanitarias es un tema sensible, especialmente cuando su existencia trasciende la etapa de emergencia. Un eventual reasentamiento de familias, o incluso poblaciones –como es el caso de Tambo de Mora- implica un adecuado planeamiento y plantea necesidades tales como provisión de servicios y la propiedad en la zona de reubicación. A dos años del sismo, poco avance se ha logrado en este campo: un número importante de damnificados con necesidad de ser reubicados permanecen en terrenos sin servicios, otros han sido alojados en condiciones precarias por parientes, e incluso algunos han debido optar por migrar a sus tierras de origen o de sus familiares, definitiva o estacionalmente, con el fin de recomponer su economía. (4) Brookings-Bern Project on Internal Displacement. Human Rights and Natural Disasters: Operational Guidelines and Field Manual on Human Rights Protection in Situations of Natural Disaster. Pilot Versión, Marzo Fuente: MVCS- Política y Plan del Sector Vivienda para la recuperación temprana y reconstrucción. Sismo del 15 de Agosto de 2007.

8 8 Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar Otro aspecto comprendido en este marco es el derecho a la vivienda. Aquí la seguridad resulta un aspecto clave. Su dimensión física demanda que el cumplimiento de los estándares de construcción y de calidad habitacional esté garantizado, mientras que la dimensión jurídica (seguridad de la tenencia) implica contar con un marco legal e institucional que proteja a las familias ante la eventualidad de un desastre. Como se sabe, ambas condiciones estaban lejos de ser cumplidas al momento del sismo, y aún es mucho lo que queda pendiente para avanzar en la reconstrucción. La aplicación al Bono 6000 y los damnificados En una decisión sin precedente, el Estado Peruano, mediante un Decreto de Urgencia, estableció un monto de 6000 nuevos soles a ser entregados a las familias damnificadas (posesionarias, propietarias u ocupantes) que hubieran perdido su vivienda como consecuencia del sismo. Diversas dificultades en la implementación de este subsidio han puesto en cuestión su carácter universal, afectando el derecho de las familias a contar con un soporte económico para la reconstrucción de sus viviendas. Un primer problema para las familias damnificadas fue que se les reconociera como tales. Las deficiencias en la aplicación del Censo realizado por el INEI condicionaron la elaboración del padrón de damnificados, a cargo del INDECI. Según la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA por sus siglas en inglés) de las Naciones Unidas, cerca de 3000 personas no fueron incluidas en los primeros listados.( 5) La comprobación de datos -que incluía la verificación del predio en cada distrito y la revisión de otras posibles propiedades en los registros públicos- fue encargada a cada municipio distrital. Dado que estos no cuentan con presupuesto para esta tarea, ni personal calificado, la eficacia del proceso –y la suerte de las familias- depende de la voluntad política de los alcaldes y regidores, y de su capacidad para gestionar presupuestos y coordinar el apoyo de voluntarios y otros organismos. Otras dificultades en la actualización del padrón de damnificados están relacionadas a problemas de registro de la identidad. El informe El Estado en Emergencia. Ica 2007 de Proética,( 6) da cuenta de casos de pobladores de origen quechua-hablante del Pueblo Joven Señor de Luren (Ica), cuyas partidas de nacimiento, registradas en sus lugares de origen, difieren de los nombres que figuran en sus Documentos de Identidad: Como la gran mayoría son desplazados de la sierra quechua-hablante, sus partidas de nacimiento contienen frecuentemente errores ortográficos típicos de esta región, que confunde la e con la i del castellano: Jeménez en vez de Jiménez, Cataleno en vez de Catalino, y así por el estilo. Como los datos personales no coinciden literalmente con el DNI (con ortografía correcta), no son aceptados en las oficinas de la burocracia estatal y no les queda otra que viajar a su tierra de origen para cambiar la escritura en el Registro Civil. Posteriormente, el INDECI ha evaluado la necesidad de incorporar el registro del número y los datos del Documento Nacional de Identidad en una estrategia nacional de evaluación de daños ante la ocurrencia de desastres: El registro del los datos del DNI debe instituirse en todos los procedimientos de evaluación de daños o censo de población afectada para facilitar el control, análisis de necesidades y la entrega de ayuda inmediata. ( 7) (5) Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios/ Sistema de las Naciones Unidas en el Perú. Identificación de necesidades de la población afectada y recomendaciones para acciones de asistencia humanitaria. Terremoto de 15 de agosto de Ica Perú. Febrero de 2008.

9 9 Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar Irregularidades en la entrega de ayuda (emergencia) y de certificación para Bono 6000 (reconstrucción) En términos de actitud, una práctica común de las autoridades en la etapa de emergencia y después de esta, ha sido manejar la atención a la población de manera discrecional, basándose en el cálculo electoral. La Mesa Anticorrupción que se llevó a cabo a instancias de la Presidencia del Concejo de Ministros, en abril 2009,( 8) recibió quejas y denuncias en este sentido. Las cifras oficiales señalan un total de 245 quejas (de un total de 325) relacionadas a la entrega irregular de certificados de beneficiarios y tarjetas del Banco de Materiales, en tanto apenas 9 se referían directamente al trámite del Bono Las 71 denuncias restantes se reparten entre el sector educación (16), salud (1), poder judicial (5), policía nacional (1) y diversas instancias (26). Sin embargo, información divulgada por la prensa local presentaba otras cifras, en las que las acusaciones de favoritismo en la provisión de servicios y en la entrega de módulos de vivienda encabezaron la lista: En Chincha se presentaron 28 denuncias, en Ica 20 y en Pisco 19. Por actos de corrupción en Ica se registraron 13 denuncias, en Pisco 12 y en Chincha 34. Quejas en la entrega del Bono 6000 se presentaron 7 en Ica, 90 en Pisco y 140 en Chincha. ( 9) El proceso de reconstrucción sin asistencia técnica y el Derecho a la vivienda Como lo comprueba la abundante evidencia posterior a la ocurrencia de un desastre, son las poblaciones pobres las que tienen menor capacidad de recuperación, no sólo en función de los pocos recursos con los que cuentan, sino principalmente debido a la carencia de políticas públicas adecuadas. El caso peruano es un lamentable ejemplo de esta realidad, y las limitadas oportunidades para repararla o reconstruirla uno de los ejemplos más ilustrativos. En el acápite anterior ya hemos señalado alguno de los principales problemas que enfrentaron y enfrentan muchas de las familias que perdieron su vivienda para que se les reconozca dentro de la categoría de damnificado, certificación que les da acceso al Bono Además de esta dificultad, se presentan al menos dos situaciones que comprometen la posibilidad de reconstrucción de la casa: uno, es el considerable retraso en la entrega de bonos aprobados y dos, la falta de una política pública de promoción de la edificación de vivienda social, reflejada en la situación de espera de las familias que han accedido al Bono 6000 y han calificado para un programa de vivienda regular. El problema de las familias que han decidido combinar el Bono con un programa regular, ilustra suficientemente como las debilidades de la actual política sectorial atentan contra el derecho a la vivienda. Aquellos que decidieron combinar el bono con alguno de los programas de vivienda disponible (como Techo Propio) se han visto atrapados en una situación que el mercado no puede resolver: Incluso para las familias que cuentan con título de propiedad, tienen un terreno donde construir y cumplen todos los demás requisitos de los programas de vivienda, se presentan obstáculos burocráticos que impiden comenzar con la reconstrucción. El procedimiento del programa Techo Propio establece que los beneficiarios no reciben el monto aprobado, sino que este será pagado a la compañía constructora cuando se entregue la obra. Es decir, la cantidad de empresas que pueden asumir la construcción se limita a aquellas que pueden –y tienen la voluntad- de construir con fondos propios que después serán reembolsados por el Estado. (10) (6)Huber, Ludwig y Narvarte, Leonardo. El Estado en Emergencia: Ica 2007 Proética. Lima, Agosto

10 10 Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar. Las grandes empresas constructoras están principalmente concentradas en los negocios inmobiliarios en la Capital del país, y orientadas –al amparo de la lógica de programas como Mi Vivienda- a atender la rentable demanda de las clases medias y medias altas. La vivienda social no es foco de su interés, por no presentar los márgenes de ganancia que consideran suficientes para invertir. El desequilibrio entre la oferta de unidades de vivienda y las familias habilitadas con bonos de programas para sectores de bajos ingresos es una realidad pre existente al terremoto. Para julio de 2006, un año antes del sismo, en Ica el número de familias beneficiadas por alguna de las modalidades de Techo Propio era de 482, mientras que la oferta de unidades habitacionales era de apenas 82, según el propio Ministerio de Vivienda. ( 11) El problema tiene poco de centralismo, en vista de que el mayor desequilibrio se concentra en Lima (5386 beneficiarios contra una oferta de 169 unidades de vivienda). La lectura de las autoridades del sector es la poca capacidad de las constructoras medianas y pequeñas de respaldar los proyectos. Poco es lo que se ha avanzado en considerar que compete al Estado equilibrar esta situación, mediante un adecuado impulso a la oferta para familias de bajos ingresos. La Tabla 7 muestra el avance, a mayo de 2009, de la adjudicación del Bono 6000, distinguiendo entre aquellos beneficiarios que decidieron utilizar la tarjeta BANMAT (retiro en efectivo por S/. 600 y el restante en materiales en ferreterías comerciales) para emplear el subsidio en la construcción de vivienda por cuenta propia y aquellos que se acogieron al Programa Techo Propio en alguna de sus dos modalidades (adquisición de vivienda nueva o construcción en sitio propio). Para el caso de quienes decidieron construir por cuenta propia, por urgencia, falta de información o por desistir a las trabas burocráticas a dos años del sismo, se abre un proceso de autoconstrucción, cuya regularidad en el país se caracteriza por darse al margen de cualquier tipo de asistencia legal o técnica, reproduciéndose así el círculo vicioso de la informalidad y la inseguridad: En muchos casos las familias han iniciado ya la tarea de reconstruir sus viviendas. Los municipios no están prestando atención al tema de la capacitación y asesoría a la población para la reparación, construcción o reconstrucción de sus viviendas. Las familias con mayores recursos han emprendido la reparación y reconstrucción parcial de sus viviendas, excepto en los cascos centrales en donde el volumen de la inversión todavía resulta muy alto frente a la incertidumbre del proceso de rehabilitación y la situación legal de los terrenos. Esta actividad se hace sin contar con ninguna asesoría, licencia o conformidad municipal. En otras palabras, la vivienda se reconstruye sin que se cuente con supervisión que proporcione garantías sobre el resultado del proceso. (12) Para quienes optaron por postular a Techo Propio, les queda la espera de que la oferta habitacional empate con sus necesidades, distancia que parece abrirse con los anuncios periódicos acerca del agotamiento de fondos para el programa, que desalienta a las familias y desincentiva a los constructores. ( 7) INDECI. Lecciones aprendidas del sur: Sismo de Pisco, 15 agosto Lima, p. Pág. 187

11 11 Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar Por lo demás, en vivienda, el problema no es sólo habitacional, ya que en nuestras ciudades la vivienda representa muchas veces el eje de la economía familiar, pues funcionan en una lógica de espacio productivo y se articulan en distintas escalas (barrial y a nivel de cadenas productivas). Según la encuesta de Disponibilidad y Requerimientos de Empleo en las provincias de Ica, Chincha y Pisco,( 13) aplicada en dichas ciudades a dos meses del desastre, un 19% de los hogares de la zona declararon que realizaban una actividad económica o negocio. La actividad principal era de tiendas o bodegas, con 56%. Como consecuencia del sismo, la actividad en hogares disminuyó en 86% de los casos, siendo mayor la incidencia en Pisco (94.5%) y la menor en Ica (78.5%). Como señaláramos: la realidad de la vivienda como parte del sector productivo es pasada por alto, ello justifica la falta de programas de recuperación de estos tejidos económicos.(14) (8) La mesa anticorrupción programó audiencias los días 17 (Ica) y 18 de abril (Chincha y Pisco), y fue presidida por el Viceministro de Justicia y un funcionario de la Secretaria de Coordinación de la PCM, con presencia del Procurador Anticorrupción, procuradores de los Ministerios de Educación y Salud, la Defensoría del Pueblo y la Contraloría.(7) INDECI. Lecciones aprendidas del sur: Sismo de Pisco, 15 agosto Lima, p. Pág. 187

12 12 Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar. El rol del Estado en el proceso de emergencia y reconstrucción En su respuesta ante el terremoto, se hacen evidentes los problemas derivados de que el Estado peruano haya renunciado paulatinamente a sus roles de planificación y regulación y que se carezca de un protocolo para situaciones de emergencia nacional, a pesar de que al menos formalmente se cuente con metodologías y procedimientos aprobados ante la eventualidad de una situación de desastre. Sin embargo, no sólo se trató de las limitaciones formales del precario Sistema Nacional de Defensa Civil-SINADECI –que si bien tuvo un aceptable nivel de respuesta en las labores logísticas, reveló su incapacidad ante los requerimientos de la prevención de riesgos- sino que lamentablemente las más altas autoridades políticas del país tuvieron una reacción efectista y desordenada, por superficial indolente con lo que le había ocurrido a decenas de pueblos y miles de familias. No obstante presentarse el mayor nivel de daño en las ciudades de Ica y Chincha, la reacción inmediata del gobierno central fue volcar el grueso de la atención hacia Pisco, debido a que en esta ciudad se concentró la mayor cobertura de medios de comunicación –debido a que allí se produjo un derrumbe que sepultó a decenas de personas- y, por tanto, la mayor atención de las audiencias capitalina y nacional. Las autoridades del gobierno central, incluidos representantes sectoriales y luego el Presidente de la República, optaron por recorrer la zona afectada para involucrarse en las labores logísticas, pero de manera directa, esto es, sin intentar establecer niveles de coordinación o reforzara los ya existentes, con el fin de hacer más racionales los esfuerzos. Esta iniciativa, en última instancia, dejó de lado a funcionarios estatales de los niveles intermedios (regional y local), que ya iniciaban acciones para afrontar la emergencia, o debieron ser convocados como parte de la estrategia de intervención. (9) Esta información no ha podido ser corroborada toda vez que el sitio oficial de Anticorrupción del Gobierno Peruano no presenta data completa sobre estas denuncias ni su seguimiento. Sólo se han registrado un total de 40 denuncias (Chincha 16, Ica 20, Pisco 4), de las cuales sólo 10 se relacionan a irregularidades en el proceso de reconstrucción y 1 a falta de transparencia en la ejecución de presupuesto participativo local (Chincha).

13 13 Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar. Son recordadas las escenas –difundidas por los medios de comunicación- de alcaldes y regidores intentando infructuosamente ingresar a los locales donde despachaban autoridades venidas de la capital. Otro capítulo más de este desencuentro fue la decisión de realizar el Censo de Áreas Afectadas sin coordinar con la labor de levantamiento de información en el terreno que ya se había iniciado a nivel local,( 15) donde en cada distrito los funcionarios, coordinados a través de su aprestamiento en Defensa Civil, realizaron un primer barrido para contabilizar las pérdidas humanas y los daños materiales. Concluida la etapa de emergencia y en el tránsito a las acciones destinadas a la recuperación rápida y a establecer las bases para la reconstrucción, esta tendencia a prescindir o minimizar el rol de las autoridades locales no ha variado y más bien se ha acentuado. En general, los gobiernos locales y el Gobierno Regional fueron puestos detrás del Gobierno Central, debilitándose su presencia en la zona y reduciéndolos a labores operativas, sin mayor intervención en las decisiones sobre el desarrollo futuro de la zona afectada: El escenario abierto con el desastre, difícilmente es imaginado por los representantes del Gobierno Central como una coyuntura en la que es posible emprender esfuerzos por fortalecer la institucionalidad, aprovechando la excepcional oportunidad de resituar a las municipalidades distritales como centrales en un gobierno de proximidad. (16) Los escenarios críticos de esta relación de tensión entre las decisiones del gobierno central y las facultades y capacidades de los gobiernos locales han sido el Fondo de Reconstrucción del Sur-FORSUR y la reconstrucción de las viviendas –en tanto los municipios distritales quedaron a cargo del empadronamiento de beneficiarios del Bono 6000 y son ellas, igual que en tiempos regulares, las encargadas de aspectos como la planificación territorial, la zonificación de uso de suelo y las licencias de construcción y conformidad de obra. (10) Huber, Ludwig y Narvarte, Leonardo. El Estado en Emergencia… Pág. 31. (11) Ver (12) UN-Hábitat, DFID, MVCS, DESCO. Tenencia de la tierra y la vivienda. Informe de Consultoría/Dossier. Lima, Abril Pág. 25. (13) MINTRA, UNDP, OIT. Informe de los resultados de la aplicación de las Encuestas Rápidas de Disponibilidad y Requerimientos de Empleo (ERDRE) en las áreas urbanas de las Provincias de Ica, Chincha y Pisco. Lima, Enero de (14) Zolezzi Chocano, Mario. Cuando pase el temblor. Apuntes para un balance del desastre del 15 de agosto de En: Por aquí compañeros. Aprismo y Neoliberalismo. Serie Perú Hoy. DESCO, Lima, (15) Como señala el INDECI: La duplicidad de información sobre los daños producidos por el Sismo de Pisco 2007 elaborado por el INEI y los comités de Defensa Civil no sólo distrajo recursos humanos y materiales, sino que produjo confusión. INDECI. Lecciones aprendidas… Pág. 190 (16) Zolezzi Chocano, Mario. Cuando pase el temblor. Apuntes para un balance del desastre del 15 de agosto de En: Por aquí compañeros. Aprismo y Neoliberalismo. Serie Perú Hoy. DESCO, Lima, Pág. 236.

14 14 Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar Reconstrucción: una tarea pendiente Una salida frente al rol subsidiario que adquirían los gobiernos locales en medio de las decisiones de facto del gobierno central, fue la creación de un nuevo escenario para levantar propuestas y disputar la orientación del proceso de reconstrucción. Al iniciarse Setiembre de 2007, el I Encuentro Inter Regional de Municipalidades que tuvo lugar en Pisco, fue la oportunidad para la fundación de la Asociación de Municipalidades de los pueblos afectados por el terremoto- AMUPAT. La hipótesis de fondo en la creación de este organismo es que la actuación del gobierno nacional niega el diálogo entre la reconstrucción y el desarrollo, al basarse en un modelo de desarrollo superficial y excluyente de los intereses de las mayorías. Este divorcio entre reconstrucción y desarrollo, al que se suma la lenidad y lentitud de la burocracia estatal, es una de las causas del embalse de recursos, que quieren ser manejados desde una óptica centralista. Este complejo escenario requiere del diseño de una estrategia de largo alcance, que combine acciones de concertación, negociación y presión social. En setiembre de 2008, en consonancia con el Punto 7 de los Acuerdos de la MTMR la Asociación de Municipalidades Afectadas por el Terremoto – AMUPAT en coordinación con el GORE Ica, y en conjunto con diversas organizaciones no gubernamentales decidió iniciar el impulso al Acuerdo Regional por la Reconstrucción y Desarrollo, tomando como referencia el Acuerdo Nacional de 2006 y los Acuerdos Regionales que éste generó. El Acuerdo Regional es asumido como un espacio para ampliar e institucionalizar el respaldo a la plataforma de la Reconstrucción, abriéndose un proceso de convocatoria a las diversas organizaciones y fuerzas sociales de la Región. Se sumaron a este camino gremios sindicales, la Federación de Pueblos Jóvenes, el Comité de Defensa del Ambiente y el Foro Regional y la Coordinadora Ciudadana, entre otros. El Gobierno Regional, los gobiernos locales y la sociedad civil organizada en la Coordinadora Ciudadana y Foro Regional han logrado consensuar una Plataforma, que debe orientar el Proceso de Reconstrucción con participación de los actores de la Región y en respuesta a los intereses de los afectados y las mayorías.

15 15 Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar DOCUMENTOS CONSULTADOS FORSUR Fondo de Reconstrucción del Sur. Balance y plan de reconstrucción del sur. Lima, Perú: FORSUR; HUBER, Ludwig y NARVARTE, Leonardo. El Estado en Emergencia: Ica 2007 Proética. Lima, Agosto INEI Censo de las Áreas Afectadas por el Sismo del 15 de Agosto de Instituto Nacional de Estadística e Informática INEI. Octubre de 2007 INDECI Lecciones aprendidas del sur: Sismo de Pisco, 15 agosto INDECI, Lima, p. MINTRA, UNDP, OIT. Informe de los resultados de la aplicación de las Encuestas Rápidas de Disponibilidad y Requerimientos de Empleo (ERDRE) en las áreas urbanas de las Provincias de Ica, Chincha y Pisco. MINTRA, UNDP, OIT. Lima, Enero de MVCS Política y Plan del Sector Vivienda para la recuperación temprana y reconstrucción. Sismo del 15 de Agosto de Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. Lima, Abril de OCHA-UN Identificación de necesidades de la población afectada y recomendaciones para acciones de asistencia humanitaria. Terremoto de 15 de agosto de Ica Perú. Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios/ Sistema de las Naciones Unidas en el Perú. Febrero de OXFAM INTERNACIONAL Agricultura y Recursos Naturales. La cadena productiva que sostiene al país. En: Pobreza, desarrollo y desigualdad Informe PCM Avances en la ejecución del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción. 06 de agosto de PNUD La Provincia de Ica: Información para el Desarrollo Humano Cuadernos PNUD, Serie Desarrollo Humano Nro UN-Hábitat, DFID, MVCS, DESCO. Tenencia de la tierra y la vivienda. Informe de Consultoría/Dossier. Lima, Abril ZOLEZZI, Mario. Cuando pase el temblor. Apuntes para un balance del desastre del 15 de agosto de En: Por aquí compañeros. Aprismo y Neoliberalismo. Serie Perú Hoy. DESCO, Lima, 2008.

16 Fenómenos naturales, negocios inmobiliarios 16 Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar Alfredo Rodríguez Arranz, SUR Corporación de Estudios Sociales y Educación Me voy a referir a tres puntos: (a) no hay desastres naturales, sino desastres sociales que no afectan a todos por igual y, por lo tanto, (b) no son un tiempo de oportunidad para todos por igual; y (c) que sean una oportunidad depende de las respuestas ciudadanas. Cada vez que sucede alguna crisis o algún desastre, se recurre a la ancestral sabiduría china (toda crisis es una oportunidad) para repetir que son problemas y, a la vez, situaciones que abren nuevas posibilidades. Se trata de un discurso que presenta los fenómenos naturales como eventos sorpresivos, imprevisibles; a los ciudadanos, como sujetos indefensos frente a las fuerzas incontrolables de la naturaleza; y a la conjunción de ambos, como situaciones en que surgen nuevas oportunidades para el espíritu empresarial. Es el movimiento destrucción/creación. Los efectos del terremoto y maremoto del 27 de febrero pasado, en las regiones del Maule y Biobío, nos muestran lo contrario: los efectos de las crisis y los fenómenos naturales se pueden predecir y mitigar; no afectan por igual a todos, sus efectos son diferentes para pobres o ricos, para los hombres o las mujeres; y las oportunidades, que efectivamente se abren, son para algunos, para aquellos que tienen control de la información, de la gestión y de las decisiones. A los otros, siendo siempre la ciudad un espacio físico y social en disputa, solo les queda organizarse. No hay catástrofes naturales, hay fenómenos naturales, que serán catastróficos dependiendo del contexto en el que ocurren. Jon Sobrino S.J.

17 17 Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar Las crisis y los desastres producto de fenómenos naturales son eventos previsibles Que ocurra un sismo en Chile o que ocurra un maremoto está dentro de lo previsible, no es algo que nos deba sorprender; y esto, creo, es algo que está internamente incorporado en la ingeniería chilena, a pesar de todas las desregulaciones ocurridas en las normativas. Así, si comparamos, por ejemplo y quiero referirme solo a los daños físicos los efectos del terremoto de Haití, 7.3 grados Richter, que destruyó casi completamente las ciudades de ese país, con los del que afectó las regiones del Maule y Biobío, 8,8 grados Richter, comprobamos que en Chile la edificación, construida según las nomas, soportó bien un terremoto muy grande. Los resultados hablan bien de la ingeniería, de la normativa que ha incorporado las enseñanzas del pasado, en particular las del terremoto de Es indudable que existe en promedio en el país una buena calidad de la construcción. Una prueba ha sido que gran parte del stock de vivienda social en las ciudades de Talca y del Gran Concepción se mantuvo en pie. Sin embargo, en la normativa urbana, tal como lo ha señalado Miguel Lawner, los maremotos no son considerados en la definición de áreas de riesgo. En Talcahuano se puede comprobar que la zona inundada por el maremoto de 1835 es casi similar a la que cubrió el agua en febrero pasado. Es decir, hay en las ciudades zonas de riesgo donde, por diferentes motivos, se ha permitido la ocupación y uso, apostando a que lo que ocurrió no volverá a suceder. Y no se trata de mandar las instalaciones de pesca artesanal tierra adentro, sino buscar para ellas las áreas que según la experiencia y el saber son menos vulnerables. ¿Qué construcciones no soportaron el fenómeno natural? Cuatro tipos de construcciones no soportaron los efectos del sismo y maremoto: la arquitectura de pacotilla; algunos edificios de operaciones inmobiliarias recientes; las construcciones en zonas de riesgo; y las viejas casas de adobe. El mejor ejemplo del primer tipo, de la arquitectura de pacotilla, es lo que ocurrió con el aeropuerto de Santiago, que primero fue clausurado y luego funcionó con instalaciones de emergencia, no por fallas de las pistas ni de la estructura de sus edificios, sino de su arquitectura interior. Una imagen de modernidad mal concebida y mal construida. Un segundo tipo corresponde a unos treinta edificios nuevos en Concepción y en Santiago, incluso algunos sin uso, que colapsaron. ¿Falla del terreno? No, el terreno no falla; lo que falló fue la estructura colocada sobre el terreno. Con un buen estudio geológico y de mecánica de suelo es posible construir en cualquier terreno. El problema es que construir bien es caro y puede no ser un buen negocio. Un buen estudio permite saber que no se puede construir si no se quiere hacer esa inversión. Un tercer tipo de edificaciones que no soportaron el sismo fue el de las construcciones levantadas en zonas de riesgo que no habían sido definidas como tales. Al respecto, dos ejemplos. Uno, las áreas posibles de ser inundadas por un maremoto o que ya lo habían sido, como en el caso de Talcahuano. Dos, áreas con fallas geológicas que pudieran colapsar en un sismo o terremoto y que no han sido identificadas como tales en la normativa urbana, como ocurre con el Plano Regulador de Concepción (El Sur, Concepción, 1 de febrero 2004).

18 18 Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar Finalmente, así como el terremoto de 1985 destruyó las viejas casas de adobe en el centro de Santiago, este terremoto arrasó con las viejas casas de adobe cercanas al centro de Talca. El adobe, que bajo ciertas condiciones puede ser un buen material de construcción, no lo es si no se siguen las normas, si no se le hace mantenimiento, si no se repara, y el resultado puede ser desastroso. Los daños no son iguales para todos En primer lugar, los daños son mayores en las zonas pobres de las ciudades: es lo ocurrido en los centros viejos y las periferias, allí donde las construcciones eran antiguas, precarias o levantadas en zonas de riesgo no declaradas. Esto constituye la mayoría. También, aunque en grado mucho menor, algunos conjuntos de viviendas sociales han quedado inhabitables unas 6 mil viviendas de un total de 600 mil, mientras unas 16 mil requieren reparaciones. Por otra parte, los daños crean nuevos pobres. En Talca, en los barrios Seminario y Santa Ana, próximos al centro de la ciudad, residían familias que, en terrenos grandes, contaban con viviendas amplias que les permitían complementar sus ingresos mediante arriendo de piezas para estudiantes, pequeños negocios, talleres, cuidado de ancianos, etcétera. Hoy día solo cuentan con una mediagua, o la posibilidad de una vivienda de 40 metros para terrenos de 500, o más metros cuadrados. Y como no tienen capacidad de gestión y, por tanto, de acceso a crédito para realizar cooperativamente operaciones inmobiliarias, están siendo objeto de presiones para vender a precios inferiores a los del mercado anterior y tendrán que emigrar a la periferia de la ciudad, perdiendo las ventajas de su actual localización. Y, tal como lo señalan todas las experiencias internacionales pos desastres, las mujeres son quienes están expuestas a situaciones de mayor violencia, ya sea que hayan visto sus viviendas reducidas a una mediagua provisoria o se vean forzadas a vivir en un campamento (aldea). En estos últimos, la vida de las mujeres en cuanto encargadas de sostener la vida doméstica se dificulta por el hacinamiento y las condiciones sanitarias precarias. Han perdido todo lo que era el sustrato material de su quehacer cotidiano: deben cocinar, lavar, cuidar a los niños y a los enfermos, sin conexión de agua, sin baños, sin cocina, con barro y con lluvia, y adentro de la mediagua. Fotos cortesía Taringa.com/ Chile

19 19 Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar Se vende Talca En Talca se impuso este proceso de privatización de la gestión pública por sobre la iniciativa ciudadana y del Concejo Municipal. Desde los primeros días después del terremoto, diversas instituciones sin fines de lucro las universidades de la Región, el Colegio de Arquitectos, algunas ONG y la propia Municipalidad organizaron una Mesa Técnica ciudadana que, en diálogo con los vecinos de los barrios, comenzó la elaboración de propuestas para la reconstrucción. La creación de una Corporación Municipal que se hiciera cargo de la reconstrucción de la ciudad con participación de las organizaciones ciudadanas y empresas locales fue una de las medidas propuestas, y aprobada en la reunión del Concejo Municipal del 14 de abril. No duró mucho esta iniciativa. A los pocos días, el alcalde revirtió este acuerdo y entregó la responsabilidad del futuro urbano de la ciudad a una empresa inmobiliaria de un grupo económico de fuera de la ciudad. Independientemente de la capacidad técnica que pueda tener esta empresa, el hecho en sí es impresentable y muestra un indudable conflicto de intereses: el ordenamiento urbano de una comuna en donde se demolerán alrededor de tres mil propiedades urbanas no puede quedar entregado a la decisión de una empresa inmobiliaria. Las organizaciones ciudadanas no han aceptado esta entrega de la ciudad y han continuado trabajando en torno a la Mesa Técnica, realizando reuniones en los barrios, organizando un seminario sobre el mercado del suelo en Talca, y el sábado 12 de junio convocaron a un Cabildo Comunal que instale a la ciudadanía como contraparte válida de las instituciones públicas y privadas vinculadas a la reconstrucción y al desarrollo de la comuna. Tenemos así una situación límite en lo que ha sido la privatización de las políticas urbanas: (a) no hay municipio: la autoridad local renuncia a asumir el liderazgo de la reconstrucción de su ciudad; (b) hay una empresa inmobiliaria a la cual, sin licitación (sin mercado), se le entrega el ordenamiento del mercado inmobiliario de la ciudad; (c) hay una ciudadanía molesta que exige la palabra. Tal vez como nunca antes en otras ciudades del país, Talca hoy día nos muestra en forma descarnada y descarada que las ciudades son un espacio en disputa. Documentos consultados Centro de Investigación e Información Periodística – CIPER, 2010, en: desembarco-del-grupo-hurtado-vicuna-y-la-presion-inmobiliaria- que-amenaza-a-los-damnificados/ Escuela de Líderes de Ciudad – ELCI, 2010, Plataforma Urbana, 2010, en: y-para-los-talquinos-avanza-propuesta-de-corporacion-de- desarrollo-para-reconstruccion/ Reconstruye, 2010, en: SUR Corporación de Estudios Sociales y Educación, 2010, en: SurMaule, 2010, en:

20 CINCHONA, otra experiencia para aprender 20 Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar. M. Sc. Franklin Solano C. Coordinador Unidad de Investigación, FUPROVI 8 de enero 2009, pasados unos pocos minutos de la 1 de la tarde, la región central del país es sacudida por un fuerte sismo, el cual es sentido en prácticamente todo el territorio nacional y en partes de Nicaragua. El epicentro se ubica en las faldas del Volcán Poás, con una magnitud de 6.2 en la escala Richter. Las zonas más afectadas, todas ellas cercanas al volcán, fueron Fraijanes, Poasito, Vara Blanca, Los Cartagos, Cinchona y Cariblanco. Las anteriores son comunidades rurales, las más cercanas al epicentro, no obstante el impacto del evento repercutió en varias ciudades del país, provocando daños y pérdidas de menor volumen que en la zona más directamente afectada. El centro poblado más afectado y cercano al epicentro era la pequeña comunidad de Cinchona, de ahí que este evento se conoce con el nombre del terremoto de Cinchona. Uno de los aspectos que más influyó para que el desastre no alcanzara mayores daños y pérdidas, es que la zona del epicentro se caracteriza por ser eminentemente rural, con una muy baja densidad poblacional, donde la principal actividad económica tradicional ha sido la agricultura y ganadería de leche. Sumándose en los últimos años, una incipiente actividad de turismo, aprovechando el bello paisaje natural del área. Además, de la reciente construcción de una planta hidroeléctrica, que se vio seriamente afectada por el sismo. En estos casos siempre es difícil poder determinar y cuantificar de manera precisa los daños y pérdidas ocasionados por el evento, pero con base en los registros e informaciones de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), el recuento señala: 23 fallecidos, 7 desaparecidos, 30 kilómetros de carreteras dañados, 5 de ellos prácticamente desaparecidos, destrucción de cultivos e infraestructura (puentes, planta hidroeléctrica, instalaciones turísticas) y una fábrica dedicada a la elaboración de productos alimenticios con materia prima local, la cual es la principal fuente de trabajo e ingresos para las familias de la zona. Se calcula un monto de 280 mil millones de colones en daños y pérdidas (aproximadamente 560 millones de dólares USA, al tipo de cambio actual).

21 Mencionar que se destruyeron 30 km de carretera y cinco de ellos desaparecieron, puede parecer poco significativo, pero en la realidad se trata de la única vía de comunicación al área afectada. Es decir, se interrumpió la comunicación entre poblados, entre familias y el tejido social se desarticuló. Así mismo, que una fábrica y un hotel desaparezcan, no parece tener mayor relevancia. Sin embargo, éstas eran las únicas, con algunas pequeñas excepciones, fuentes de empleo asalariado de la zona. El panorama era terrible; no había comunicación, los sistemas de distribución eléctrica y agua potable destruidos, no había fuentes de empleo, los cultivos perdidos, el ganado que no murió en el sismo, moría por heridas, por falta de atención (los dueños o encargados no podían llegar a alimentar y a ordeñar las vacas, las cuales enfermaban y morían). La situación en cuanto al sector residencial, de acuerdo con los datos de la CNE, era la siguiente: 481 viviendas con daños leves, 795 con daños parciales, 769 con daños totales. 762 viviendas debían reubicarse del todo, ya que el terreno donde estaban no permite o no es apto para uso residencial; 898 casas podían ser reconstruidas. Las familias se fueron instalando en albergues provisionales, algunas se quedaron en sus propiedades, en carpas o refugios improvisados (para cuidar sus pertenencias, atender cultivos o animales), así fueron pasando los días, las semanas y los meses. Escenario de riesgo o crónica de un desastre anunciado Altas pendientes, suelos inestables, lluvias intensas y caminos sin un adecuado diseño, se conjugaron con el movimiento sísmico del 8 de enero del 2009, y con sus sucesivas réplicas, para generar el desastre antes descrito. El evento como tal no es previsible en cuanto al lugar y la hora precisa, sin embargo, se tenía información sobre las condiciones de inestabilidad de suelos y las características generales del lugar. Pero como en la mayoría de los países en desarrollo, a este tipo de información no se le presta la atención y la importancia del caso. Varios factores de confabularon para que el impacto en las viviendas se diera en la forma en que se dio. Entre los principales a señalar se debe mencionar la ubicación de las viviendas en zonas no aptas (pendientes, inestabilidad de suelos), ausencia de estudios de suelos, casas mal construidas, construcciones sin los permisos de ley, sin cumplir con la normativa, sin el apoyo y responsabilidad de profesionales en el ramo (ingenieros, arquitectos), etc. 21 Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar Fotos cortesía de la CNE

22 Al tratarse de una zona rural, con baja presencia y control por parte de instituciones del Estado, pero sobre todo de los gobiernos locales encargados y responsables de la administración del territorio, y de velar por las construcciones en su municipio, así como de la calidad de vida de la población en general, influyó en la creación de unas condiciones de riesgo, que quedaron en evidencia durante el evento sísmico. Uno de los ingenieros de FUPROVI, responsable del trabajo de construcción y reconstrucción de viviendas en la zona afectada, señala que era muy evidente y esclarecedor cómo se observaban casos de viviendas que estaban destruidas y a la par o muy cerca, otras que estaban bien. Las más afectadas en general eran aquellas que no contaban con planos constructivos, que no tuvieron un profesional a cargo de la construcción. Como es general en este tipo de situaciones, la existencia de una amenaza de origen natural (sismo) se encuentra con unas condiciones de vulnerabilidad geomorfológicas y antropogénicas, que unidas permiten que se desencadenen los acontecimientos descritos. Los límites a la atención de la emergencia Los meses siguientes a la emergencia se convierten en un periodo de acciones y contradicciones, de estudios, diagnósticos, solicitudes, improvisación y de falta y búsqueda de respuestas y alternativas, desde el ámbito individual y familiar, pasando por las organizaciones locales, los municipios, instituciones públicas y gobierno central. La restauración de los servicios básicos como agua potable, electrificación, telefonía fija, la reconstrucción de caminos, la puesta en funcionamiento de servicios de salud y educación, la recuperación productiva y otras muchas situaciones en la zona del terremoto, requieren de análisis detallados que escapan a estas pocas líneas. De ahí que en este corto espacio, se analizaran algunas de las aristas principales relacionadas con el Sector Vivienda. La solidaridad de la sociedad costarricense y el interés del gobierno, instituciones públicas y empresas privadas para con los damnificados del terremoto de Cinchona chocan y tienen que enfrentar los obstáculos y contradicciones del marco jurídico existente, algunos ejemplos permiten tomar conciencia de la situación. Una iniciativa del sector privado para recoger donaciones para la construcción de unas 100 viviendas, de una manera rápida y sin tener que pasar por los trámites burocráticos de los fondos estatales, se suspendió debido a que por ley, todos los fondos que se recauden bajo el concepto de atención de emergencia, deben ser canalizados a la CNE. Ante esto, los propulsores de la iniciativa prefirieron declinar de su propuesta. Otra situación que ha dificultado el poder ofrecer mayores opciones de vivienda, tanto para iniciativas de instituciones públicas, como para aquellos que han llevado adelante esfuerzos individuales, es la existencia de planes reguladores en algunos de los cantones afectados. Utilizados como una forma de planificación y ordenamiento del territorio, los planes reguladores señalan zonas de uso diferentes, así como limitaciones a segregaciones o fraccionamientos de las unidades territoriales. Esta situación, se convirtió en un escollo para que las familias pudieran comprar terrenos pequeños para una casa de habitación, ya que la gran parte del territorio es rural y señalado para uso agropecuario, por lo que la segregación en pequeños lotes no está permitida, lo que se tradujo es una escasez de terrenos disponibles en relación a tamaño y costos. 22 Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar

23 El Sistema Financiero Nacional para la Vivienda (SFNV), modelo estatal para el otorgamiento y canalización de subsidio para la vivienda popular, tiene una serie de requisitos para poder ofrecer apoyo a las familias beneficiarias. Uno de ellos, es que los ingresos familiares no deben sobrepasar el monto de cuatro salarios mínimos. Además, otro de los requisitos es que las familias no cuenten con otras propiedades inscritas a su nombre. Considerando lo anterior, algunas de las familias que perdieron sus viviendas no calificaban para un subsidio debido a que sus ingresos eran superiores a los establecidos para tal fin, pero tampoco eran sujetos de un crédito normal de vivienda, lo que dejaba a estas familias sin opciones. Por otra parte, algunas familias que si calificaban para un bono de vivienda, no podían construir en su propiedad, porque la misma no es apta para vivienda, de tal forma que debían ser reubicadas. Esto tenía dos inconvenientes principales; uno el ya mencionada de la falta de disponibilidad de terrenos y, otro, el hecho de que las familias a ser reubicadas, debían ceder su terreno al municipio, lo que no era aceptado por muchas de ellas, ya que sus terrenos eran más amplios, o había en ellos una inversión familiar, que en algunos casos, además de la vivienda, tenían ahí una actividad productiva, ganado, cultivos, etc. Utilizados como una forma de planificación y ordenamiento del territorio, los planes reguladores señalan zonas de uso diferentes, así como limitaciones a segregaciones o fraccionamientos de las unidades territoriales. Esta situación, se convirtió en un escollo para que las familias pudieran comprar terrenos pequeños para una casa de habitación, ya que la gran parte del territorio es rural y señalado para uso agropecuario, por lo que la segregación en pequeños lotes no está permitida, lo que se tradujo es una escasez de terrenos disponibles en relación a tamaño y costos. El Sistema Financiero Nacional para la Vivienda (SFNV), modelo estatal para el otorgamiento y canalización de subsidio para la vivienda popular, tiene una serie de requisitos para poder ofrecer apoyo a las familias beneficiarias. Uno de ellos, es que los ingresos familiares no deben sobrepasar el monto de cuatro salarios mínimos. Además, otro de los requisitos es que las familias no cuenten con otras propiedades inscritas a su nombre. Considerando lo anterior, algunas de las familias que perdieron sus viviendas no calificaban para un subsidio debido a que sus ingresos eran superiores a los establecidos para tal fin, pero tampoco eran sujetos de un crédito normal de vivienda, lo que dejaba a estas familias sin opciones. Por otra parte, algunas familias que si calificaban para un bono de vivienda, no podían construir en su propiedad, porque la misma no es apta para vivienda, de tal forma que debían ser reubicadas. Esto tenía dos inconvenientes principales; uno el ya mencionada de la falta de disponibilidad de terrenos y, otro, el hecho de que las familias a ser reubicadas, debían ceder su terreno al municipio, lo que no era aceptado por muchas de ellas, ya que sus terrenos eran más amplios, o había en ellos una inversión familiar, que en algunos casos, además de la vivienda, tenían ahí una actividad productiva, ganado, cultivos, etc. Unido a esos aspectos, las viviendas otorgadas mediante el SFNV, son viviendas de 42 metros cuadrados y lotes pequeños, en general de no más de 200 metros cuadrados. No todas las familias estaban dispuestas a cambiar su ubicación bajo esas condiciones. 23 Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar. Vista aérea carretera derrumbada cerca de Cinchona, a 45 km de San José.

24 De hecho el SFNV ofreció y reubicó alrededor de 200 familias en soluciones de vivienda fuera de la zona, pero esto tiene un costo social importante, donde se rompe el arraigo, la historia, las redes sociales existentes en la zona del desastre. La atención de la emergencia, particularmente el tema de la tramitología tanto ante instituciones públicas como ante los municipios, para los permisos de construcción, se han tenido que realizar bajo los lineamientos ordinarios, no ha habido flexibilidad u opciones de excepción. Por lo tanto, ante una situación de fuerza mayor, ante una emergencia, el país no ha tenido una respuesta adecuada, se le ha dado el trámite normal a una situación anormal. Una situación muy interesante a reseñar es el caso de la Nueva Cinchona. Debido a que el poblado original quedó destruido, y no es apto para reconstruir ahí, en una medida interesante, de gestión de riesgo, la CNE se propuso reconstruir el poblado, pero en otro lugar. La tarea no fue fácil, obtener un terreno de las dimensiones adecuadas, a un costo adecuado y bajo ciertas condiciones geomorfológicas ha implicado tiempo y recursos. Finalmente, se localizó y se compró una finca, en un lugar relativamente cercano a la ubicación de la Cinchona original. En la finca se desarrolló un conjunto habitacional para casi 100 viviendas, con terrenos para escuela, centro de salud, policía, salón comunal, áreas recreativas y una zona más extensa para proyectos productivos. Los lotes y las casas tienen dimensiones más grandes que las típicas de los proyectos de vivienda de interés social. Además, fue necesario estabilizar los terrenos ya que presentaban problemas de exceso de humedad. El proyecto inició su construcción y casi terminando, aún no contaba con los permisos de construcción del municipio. La CNE justificó su proceder en el sentido de que si se esperaba contar con dicho permiso, la construcción se iba a demorar varios meses más. Recientemente, luego de poco más de dos años del desastre, estas familias pasaron a habitar sus viviendas y su nueva comunidad. Sin embargo, el proyecto ha sido duramente cuestionado por el alto costo de las soluciones, por los trabajos de adecuación de los terrenos, por el tipo de soluciones, por la falta de permisos y otros aspectos más. Es una situación difícil, por un lado el concepto del proyecto es válido, se trata de no reproducir las condiciones de riesgo, construyendo en un lugar adecuado, tratando de no generar un mayor desarraigo, de restablecer el tejido social y brindar una solución integral. Lo cierto del caso, es que la gestión del proyecto no fue la mejor, no se hicieron estudios de suelos in situ, el costo de las soluciones es elevado y no se tramitaron los permisos de manera correcta. Todo lo anterior evidencia las limitaciones y obstáculos en términos institucionales y normativos, que como un segundo desastre, se cierne sobre la situación de emergencia original. Pero sobre esto se volverá más adelante. 24 Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar

25 . 25 La experiencia de FUPROVI De acuerdo con los principios de la Fundación y con la experiencia de otras emergencias, FUPROVI no podía quedarse al lado y dejar de poner su grano de arena para apoyar a la población afectada por el terremoto de Cinchona. En convenio con un par de iniciativas privadas, la Fundación interviene en la zona del desastre, para lo cual, debe de sortear y enfrentar en general todas las condiciones descritas en las páginas anteriores, con la salvedad de que los fondos a utilizar, provienen de fuentes privadas y no deben estar sujetos al trámite de los fondos públicos. Aunque se trató de pocos recursos, se logró en pocos meses brindar soluciones de vivienda adecuada a un grupo de familias del lugar. La construcción fue bastante rápida, tomando en cuenta que se inició en octubre del 2009 y se concluyó en marzo del Pero antes de construir, fue necesario identificar y seleccionar las familias, luego de lo cual, pasar por todo el proceso de trámites y requisitos existentes. En términos de lo que eso significa en el país, el proceso fue muy ágil. Originalmente, el presupuesto con el que se contaba era para 15 viviendas, sin embargo se construyeron 16, gracias a la optimización y aprovechamiento de los recursos existentes. Las soluciones llevadas a cabo por FUPROVI tienen una serie de elementos importantes a recatar, entre los cuales podemos mencionar: Construcción en sitio, evitando la reubicación de las familias, con todo lo que eso significa. Diseños diferentes de acuerdo a características y condiciones de las familias. Soluciones no solo fueron de construcción, sino de reconstrucción, rescatando construcciones existentes, cuando fue posible, lo cual permitió optimizar recursos y mejorar la alternativa de solución. El buen manejo de los recursos, unido a una eficiente práctica constructiva permitió construir una vivienda más. No obstante, que solo se construyeron 16 viviendas, la experiencia permitió demostrar que era posible construir bien, en tiempo y costos eficientes, aprovechar terrenos y materiales y construcción existente. La experiencia de la Fundación y su compromiso, unido a la iniciativa privada que financió las viviendas, posibilitaron que estas familias cuenten hoy con sus viviendas dignas y seguras.

26 Conclusión El terremoto de Cinchona evidenció las condiciones de riesgo en que vive el país. El impacto en daños y pérdidas no fue mayor, debido a lo poco habitada de la zona. Sin embargo, los problemas estructurales de las construcciones, especialmente vivienda y caminos fueron causantes de que el evento sísmico tuviera mayores impactos. La experiencia vivida nos ofrece la oportunidad de mejorar, de garantizar una mayor seguridad y disfrute de la vida, pero es necesario aprender de esa experiencia y no dejarla pasar. Uno de los aspectos desnudados por este caso, es lo relativo a la falta de acciones estratégicas, la necesidad de contar con respuestas de excepción ante situaciones como las vividas. Para FUPROVI, uno de los mayores aprendizajes ha sido el poder participar brindando respuestas ágiles y eficientes a las familias damnificadas, en medio de condiciones sociales y económicas tan adversas y poder enfrentar las dificultades que desde la institucionalidad pública a nivel nacional y local se presentan y que limitan las posibilidades de lograr mejorar la calidad de vida de estas familias en condiciones y plazos razonables. Desastres naturales: Experiencias para analizar y actuar 26 Nueva Cinchona, entrega formal de casas

27 foto FUPROVI (Coordinadora del Grupo) PRODESSA FORONACIONAL CAMP DESCO CESAP CINEP SEHAS SUR JUNDEP FASE CIUDAD CCU COPEVI Grupo Hábitat Este boletín fue diseñado por Comunicación Corporativa de FUPROVI, para el Grupo de Trabajo de Hábitat de ALOP. Periodista: Anabelle Prado, Mayo


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