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DOCUMENTO DE TRABAJO ASOCIACIÓN PUBLICO - PRIVADA SECTOR INFRAESTRUCTURA Pascual Bensadon Buenos Aires 2004.

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2 DOCUMENTO DE TRABAJO ASOCIACIÓN PUBLICO - PRIVADA SECTOR INFRAESTRUCTURA Pascual Bensadon Buenos Aires 2004

3 1 Organización del documento de trabajo Definición Aplicación Modalidades APP en el mundo APP en el mundo Distribución de Riesgos Acuerdos Necesarios para implementación Acuerdos Necesarios para implementación Criticas más comunes 6 Estructura

4 2 Definición Asociación Público Privada (APP) La Asociación Público-Privada (APP) es un proceso bajo el cual el sector público contrata al sector privado para que le provea servicios de calidad previamente determinada, asociados al Diseño, Construcción, Financiamiento, Operación y Mantenimiento de un activo a desarrollar. El sector público determina el estándar de calidad que debe tener el activo a desarrollar (y de los servicios asociados a este) reteniendo las atribución de regulación y control sobre el mismo. El esquema básico del APP es DCFOyMT. El sector privado recibe en contraprestación un flujo regular de pagos de tipo unitario (luego de finalizado el desarrollo del activo) estructurado de manera de asegurar la adecuada calidad de servicio asociado. Los riesgos asociados al desarrollo del proyecto quedarán a cargo de la parte que se encuentre en mejores condiciones de gestionarlos. El sector público especifica el OUTPUT y permite al sector privado seleccionar los INPUTS necesarios para desarrollar el proyecto.

5 3 APP implica un a fuerte relación contractual. Sin embargo es una herramienta flexible. APP se diferencia de una PRIVATIZACIÓN ya que no se trata de un activo ya existente, en manos del Sector Público, el cual pasa por un proceso de reorganización para luego ser vendido. Bajo APP se crea un nuevo activo, financiado y luego operado por el Sector Privado, que además proveerá su operación y mantenimiento (como servicio asociado). La privatización es un contrato de tipo permanente mientras que APP es por un período determinado (hasta 25 / 30 años). APP es una forma de CONCESIÓN. La estructura básica de APP (D.C.F.OyM.T.) queda diferenciada ya que en la primera la contraparte privada queda expuesta al riesgo comercial (única fuente de ingresos resultante de la tarifa al usuario). Este puede o no ser el caso del APP, donde la tarifa al usuario no es la exclusiva fuente de ingresos del proyecto. Modalidades APP APP OBRA PÚBLICA Activo regulado por el sector público cuyo propietario es el sector privado (casi a perpetuidad) D.C.F.O.T. DCFO DC DCM COT COO CLOT CAO CAT CAOT PRIVATIZACIONAPP

6 4 APP Estructura (i) FIRMA OBJETO UNICO SECTOR PÚBLICO Préstamos FINANCIADO R BANCOS Contrato de Provisión Servicios o de Obra Contrato de Operación y Mantenimiento FINANCIADO R INVERSORES Accionistas Institucionales CONSTRUCTOR OPERADOR Fuente: IFSL, Londres

7 5 APP Estructura (ii) - Perfiles de repago Obra Pública Convencional Pagos Años Costo estimado de capital Mayores costos Mayores costos por m ayores p lazos Costo estimado de operación Mayores costos de operación APP Pagos Años El sector público no realiza pagos hasta que el activo se encuentre en condiciones de ser operado Pagos según disponibilidad Pagos basados en el uso Construcción Operación y Mantenimiento Construcción Operación y Mantenimiento Según la naturaleza del APP el sector público no tiene que realizar ningún pago hasta que el activo se encuentre desarrollado y en condiciones de ser operado. Los mayores costos (construcción y operación) deben ser afrontados por el sector privado Fuente: IFSL, Londres

8 6 APP Distribución de Riesgos SECTOR PÚBLICO SECTOR PRIVADO Comercial Diseño Construcción Operación Performance Financieros Tecnológicos Regulatorios discrecionales Regulatorio Inflación Cambiario Fuerza Mayor COMPARTIDOS El riesgo debe ser afrontado por la parte mejor preparada para hacerlo Fuente: IFSL, Londres

9 7 APP Aplicación en Reino Unido La implementación del esquema de APP se estructuró luego de pasar por tres etapas bien marcadas: (i) Privatizaciones (1980) (ii) Introducción de mayor grado de competencia en las licitaciones estatales (fin 1980) (iii) Inicio del programa Private Finance Initiative (PFI) (1992) Los primeros contratos fueron otorgados en contratos otorgados a Nov (56 bn. Libras). Frecuencia de contratación: entre 80 y 100 contratos por año. A fin de contratos operativos (transporte, educación y servicios de salud son los sectores que mas utilizan APP). Según el Tesoro (HMT) el 88% de los proyectos bajo APP cumplió con los plazos propuestos mientras que de los proyectos que no están bajo APP sólo lo hizo el 30%. Según National Audit Office el 79% de los proyecto cumplió con el presupuesto estimado (cumplió solo el 27% de los que no estaban bajo APP).

10 8 APP Aplicación APP resulta más apropiado para el desarrollo de complejos proyectos de inversión de capital, pero de distinto tamaño, que requieran servicios asociados (mantenimiento) con una especificación de calidad previa. APP ha sido implementado en sectores tan diversos como: –Salud (hospitales y clínicas) –Educación (escuelas y universidades) –Justicia (cárceles y juzgados) –Servicios públicos (agua, cloacas, recolección de residuos, alumbrado, semaforización, energía -generación, transporte y distribución-) –Transportes (señalización trenes y subterráneos, rutas, puentes, puertos, aeropuertos) –Defensa (simuladores, radarización, espacio aéreo) –Medio ambiente (plantas de tratamiento, calidad del aire) La Embajada inglesa en Berlín fue desarrollada bajo un esquema APP APP NO funciona cuando (i) los costos transaccionales de llevar a cabo el procedimiento son mayores que el valor del proyecto, (ii) cuando el avance de la tecnología precluye realizar especificaciones de calidad de servicios en el muy largo plazo.

11 9 APP Beneficios Fortalecimiento de la infraestructura nacional (cantidad y calidad). Asegura una adecuada operación y mantenimiento durante el ciclo de vida del activo. Se consiguen economías de escala. Innovación e introducción de tecnología. Extensión y difusión de mejores prácticas (estandarización de herramientas contractuales). Desarrollo de nuevas oportunidades de negocios. Eficiente utilización de los recursos públicos. Clara distribución de responsabilidades entre las partes (incluso riesgos). Flexibilidad (distintas modalidades se adaptan a la problemática a resolver). Interrelación incentivos – performance (esquema de pagos). El sector público se convierte en un eficiente consumidor de servicios a largo plazo.

12 10 APP críticas habituales CríticasRespuestas El financiamiento público es más barato que el financiamiento privado. La brecha tiende a disminuir y deben tenerse en cuenta distintas coyunturas. Sin embargo si el sector privado agrega innovación, tecnología y capacidad de gestión y manejo de los riesgos en la implementación de los proyectos, este tipo de beneficios pueden equilibrar el más alto costo eventual del financiamiento privado. Deteriora calidad y calidad del empleo público.La existencia de incentivos y capacitación adecuada para los agentes que tomarán parte en estructuras relacionadas con APP realzarán la calidad y capacidades de la contraparte pública. Distorsiona prioridades de gasto público (proyectos seleccionados en base a si son financiables mas bien que por sus beneficios sociales). Las autoridades deben desarrollar criterios adecuados de priorización de proyectos además de determinar claramente cuales son los requisitos que deben cumplir un proyecto para ser desarrollado bajo un esquema de APP. Contratos de servicios por 20 años pueden no ser óptimos. Los incentivos para realizar cambios pueden resultar débiles y más direccionados a recortar gastos que a mejorar la calidad de los servicios. La estructura de las contrataciones bajo APP permiten será la suficiente flexiblibilidad para responder a necesidades cambiantes La utilización de benchmarkings y la estandarización de los contratos puede ayudar en este sentido. El sector público puede estar asumiendo pasivos contingentes que no se encuentren registrados presupuestariamente. Contratos correctamente estructurados y una distribución de riesgos apropiada no permiten que el estado asuma contingencias que no le correspondan. El mecanismo de pagos predecible bajo APP también ayudará en este sentido.

13 11 APP en el mundo REINO UNIDO iniciador. EUROPA: España, Irlanda, Holanda, Dinamarca y Alemania desarrollaron el esquema en UE. Los siguieron Portugal y Finlandia. Se recomienda fuertemente a los nuevo socios de la UE en adoptar este tipo de esquema para desarrollar su infraestructura (más que esperar ayuda directa de la UE). AFRICA: Sudáfrica, Nigeria y Botswana. OCEANIA: Australia, Nueva Zelanda, Seychelles y la Isla Mauricio. ASIA: Corea, Malasia, China. AMERICA: Canadá, México y Chile. Brasil desarrolla legislación. MEDIO ORIENTE: Qatar, Turquía.

14 12 APP en Argentina Para INSTITUCIONALIZAR un esquema de APP en Argentina no se debe empezar de cero. En nuestro país existen empresas con experiencia internacional en la estructuración de esquemas tipo BOT. Los organismos internacionales son proclives a la inserción de este tipo de mecanismo (BID en Brasil). El Decreto 1299/00 establece el Régimen de Participación Privada en el Desarrollo de Infraestructura (RPPDI) definido como una herramienta contractual y financiera alternativa a los sistemas tradicionales de Obra Pública (Ley ) y de Concesiones (Ley ). Durante 2001, para impulsar el RRPDI, y a pesar de la situación financiera, el sector público trabajó en el diseño de instrumentos y modelos contractuales (pliego general y particular, contrato de obra, de garantía, de auditoria independiente, etc.). Estos instrumentos, disponibles y más allá de las sustantivas correcciones y mejoras que necesitan, podrían aprovecharse como base para INSTITUCIONALIZAR un esquema de APP.

15 13 APP acuerdos mínimos para su implementación Identificar proyectos pilotos Propiciar la estandarización de instrumentos relacionados con este tipo de programas Contar con una cartera de proyectos financiables (identificación y priorización) Insertar incentivos para la innovación Insertar mecanismos ágiles de resolución de disputas Recordar: Adoptar este tipo de sistema no es simple, además lleva tiempo No convierte malos pryectos en buenos proyectos Representantes de todos los actores involucrados en este tipo de esquemas deben participar en su desarrollo desde un principio Compromiso y convencimiento del Sector Público (nacional, provincial y municipal) El objetivo debe ser conseguir mayor eficiencia para los agentes de la economía Fuertes acuerdos institucionales entre sector público y privado para propiciar el sistema (Padrinos) Contar con recursos humanos adecuados. Seleccionar cuidadosamente organizaciones responsables y autoridades Desarrollar instrumentos de largo plazo en el mercado de capitales (Chile – bono de infraestructura)

16 ASOCIACIÓN PUBLICO - PRIVADA SECTOR INFRAESTRUCTURA FIN DEL DOCUMENTO DE TRABAJO Pascual Bensadon Buenos Aires 2004


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