Department for International Development DFID Department for International Development Perspectivas de una reforma tributaria integral con equidad: ¿Hacia un pacto fiscal en el Perú ? Rossana Mostajo G. XVI Seminario Regional de Política Fiscal Santiago de Chile, 27 enero 2004

Etapas de la política y administración A la informalidad marginal y la propiamente dicha debe ser incorporada a la formalidad, y la evasión debe fiscalizarse más.

Caracterización CRITERIO CARACTERIZACION Suficiencia   CRITERIO CARACTERIZACION Suficiencia - No es capaz de financiar las actividades del Estado - Marcada inestabilidad debido a su dependencia de la actividad económica y frecuentes cambios normativos - Capacidad muy disminuida en razón de gastos tributarios, informalidad y alta evasión - Comportamiento procíclico de la recaudación Simplicidad Pocos tipos de impuesto pero con gran complejidad al interior de cada uno Transparencia y cumplimiento - Proliferación de gastos tributarios y convenios de estabilidad - Espacios para eludir y evadir - Complejidad administrativa - Ineficiencia económica potenciada al distorsionar la asignación de recursos - Uso de mecanismos extra-presupuestarios elevan la opacidad del sistema Eficiencia · Menor rentabilidad y rendimiento de impuestos y elevación de costos medios - Deficiente recaudación y bajo rendimiento de los impuestos municipales - Alta tasa de evasión en el IGV Progresividad - Alto grado de concentración de la recaudación - Mermada por las erosiones del sistema - Predominio de impuestos regresivos y baja recaudación de los progresivos Fiscalización · Muy concentrada en los principales contribuyentes - Complejidad normativa y múltiples tratamientos diferenciados - Fiscalización debilitada e insuficiente - Accionar limitado por marco legal  

Equidad y neutralidad - - + + EQUIDAD NEUTRALIDAD ECONÓMICA Impuesto a la renta ISC * EQUIDAD IGV Exoneraciones y regímenes promocionales - - + NEUTRALIDAD ECONÓMICA

Perforaciones del sistema Exoneraciones 1.7 % Evasión IGV 2.0 % Contrabando 0.5 % Evasión 4ta. Categ. 0.1 % TOTAL …. 4.2 % PBI A la informalidad marginal y la propiamente dicha debe ser incorporada a la formalidad, y la evasión debe fiscalizarse más.

Costo de la administración tributaria Sunat + Aduanas * El costo de cada US$100 de recaudación se incrementa de US$3.16 a 3.36 entre el 2002-04 * Es más costosa la recaudación de aduanas (US$2.8 Sunat vs. US$4.5 Aduanas el 2002) Sunat * En 1994: Perú tenía el costo más alto de la región * Entre 1994 y 2002 se ha más que duplicado El costo promedio internacional en 1994 fue de US$0.9. Perú caía en coto similar a Argentina, Colombia y Uruguay Chile: 50% más de recaudación (en %PBI), costo de 40 centavos US$ y mitad del presupuesto en % PBI

Concentración de la recaudación ene-jul 2003 Esto es por el lado de la equidad vertical: Pagan los que más tienen el impuesto a la renta es progresivo y hasta algunos dicen que extremadamente progresivo debido a la elevada tasa marginal máxima Fuente: Elaborado sobre la base de Sunat.

Incidencia del IGV: 2002 % del ingreso per cápita por quintil Fuente: Elaborado sobre la base de INEI (Enaho 2002-IV).

Opacidad Gastos tributarios y Convenios de estabilidad: * Dificultan la gobernabilidad en términos de transparencia, responsabilidad y predictibilidad * Atentan contra la equidad horizontal * Generan mayores distorciones

Modificaciones al sistema tributario 1994-jul 2003 Fuente: Cámara de Comercio de Lima

En el Perú, el gasto público no es tiene la fuerza redistributiva necesaria para contrarrestar las inequidades y distorsiones del sistema tributario

Distribución geográfica del gasto Presupuesto 2004 Fuente: Elaborado sobre la base de INEI y MEF.

Rigidez salarial en los programas sociales % gasto total, ene-ago 2003 Fuente: Elaborado sobre la base de SIAF-MEF.

Cobertura de los programas sociales % de filtración Nivel de pobreza Cobertura de los programas sociales % de filtración Fuente: Elaborado sobre la base de ENAHO (2002), MEF y “Evaluaciones de impacto de los programas de alimentación complementaria” (2003). */ Menores de 16 años. **/ Medido por la cobertura en el 40% más pobre.

Con todo: No existe legitimización ni credibilidad en el sistema tributario en la medida que por el lado del pago de impuesto, se percibe altos grados de inequidad horizontal y opacidad de los mecanismos implementados y por el lado del destino de los recursos, no se percibe una adecuada atención a las necesidades de la población, tanto en términos de cobertura como de calidad.

* El diseño tiene en esencia los principios básicos deseados por un sistema tributario, sin embargo se ha ido deteriorando y perforando * Al sistema tributario se le ha venido exigiendo lograr objetivos múltiples de manera simultánea * Los objetivos de recaudación de corto plazo han caracterizado a las reformas y modificaciones del sistema * Bajo objetivos que el sistema considera progresivos y equitativos, se han introducido mecanismo que lo han erosionado generando efectos contrarios a los deseados

* La administración tributaria ha tenido avances importantes y se ubica entre las mejores de la región, sin embargo, le resta un largo camino para lograr niveles de eficiencia y eficacia en la recaudación acordes con las necesidades de financiamiento y de equidad del país. * El factor político juega un rol central y hasta preponderante por sobre lo técnico * Existe un divorcio macro-micro que no ha permitido una consistencia entre el crecimiento económico y la reducción de la pobreza

Consideraciones: * Lo tributario tiene un rol importante en cualquier estrategia de superación de la pobreza * La equidad no debe ser un objetivo tributario primario, pero sí una variable de diseño Las estrategias de superación a la pobreza y reducción de la desigualdad de ingresos, no deben verse de manera exclusiva como responsabilidad del gasto público, sino del conjunto del sistema de las finanzas públicas, y en particular el sistema tributario desempeña un papel central en tanto debe ser eficiente en recaudar los recursos necesarios, sin introducir mayores distorciones a la economía y sin hacerle más difícil el trabajo al gasto social: actualmente el gasto no está siendo capaz de superación la situación actual y será menos eficaz en la medida que tenga que contrarrestar efectos adicionales originados por el sistema tributario Para recaudar más para propósitos de equidad, no se trata de exprimir más a los que ya aportan, sino de hacerlo eficientemente

* Cualquier propuesta tributaria debe analizar de manera explícita el costo-beneficio en términos de la recaudación esperada, las consecuencia distributivas y la eficiencia económica * Es necesario identificar a los ganadores y perdedores de manera objetiva * Las prácticas extrapresupuestarias deben sustituirse por mecanismos explícitos de gasto y/o regulación Las estrategias de superación a la pobreza y reducción de la desigualdad de ingresos, no deben verse de manera exclusiva como responsabilidad del gasto público, sino del conjunto del sistema de las finanzas públicas, y en particular el sistema tributario desempeña un papel central en tanto debe ser eficiente en recaudar los recursos necesarios, sin introducir mayores distorciones a la economía y sin hacerle más difícil el trabajo al gasto social: actualmente el gasto no está siendo capaz de superación la situación actual y será menos eficaz en la medida que tenga que contrarrestar efectos adicionales originados por el sistema tributario Para recaudar más para propósitos de equidad, no se trata de exprimir más a los que ya aportan, sino de hacerlo eficientemente

GOBERNABILIDAD FISCAL Es la capacidad de los gobiernos para llevar a cabo una política fiscal sostenible y creíble, con el mínimo costo posible para la eficiencia de la gestión pública. No existe gobernabilidad fiscal cuando los arreglos institucionales o los conflictos políticos impiden el logro de acuerdos estables y duraderos en torno a las finanzas públicas

La gobernabilidad del sistema tributario requiere: legitimidad  valores y normas efectividad  objetivos fundamentales aceptación  sostenibilidad a largo plazo integración  social adaptación  a cambios internos y externos transparencia  amplia difusión y diálogo empoderamiento  de la sociedad

PACTO FISCAL Un “pacto fiscal” es el acuerdo nacional básico que legitima el papel del Estado, como también el ámbito y alcance de las responsabilidades fiscales en las esferas económica y social. En particular, se traduce en consensos sobre el origen, monto y destino de los recursos con los que debe contar el Estado para cumplir con sus funciones.

Con un acuerdo de este tipo, se garantiza la obtención y gestión de los recursos del Estado, al mismo tiempo que se respetan los derechos de los contribuyentes y ciudadanos en general. Se trata de un acuerdo sobre las reglas de juego que respetarán el Estado y los contribuyentes, dentro de los límites de la ley.

El Pacto Fiscal de Guatemala Contexto inicial: una situación fiscal deteriorada resultado de una tradición de reformas tributarias fallidas, caracterizadas por ausencia de procesos de diálogo amplio y negociación. Factor clave: reconocimiento de que tanto el gobierno como la sociedad en su conjunto son responsables de la política fiscal

Etapas: 1) Comisión preparatoria 2) Agenda temática 3) Estudios técnicos 4) Proceso de consulta y difusión 5) Propuesta y reacciones 6) Proceso de acercamiento y consensos 7) Suscripción del Pacto Fiscal 8) Discusión y negociación de medidas tributarias Primero se definió una agenda temática amplia, que no se limitaba al tema de los impuestos sino que también incluía otros temas de política fiscal: el balance fiscal, la administración tributaria, el gasto público, la deuda pública, la gestión del patrimonio, el control y la evaluación y la descentralización A su vez, se decidió que la propuesta no incluiría medidas específicas sino que incluiría únicamente principios y compromisos

Resultado: Acuerdo Político para crear las condiciones adecuadas para la implementación y sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazo. Es integral y está constituido por un conjunto de medidas referidas a: + Fortalecimiento de la administración tributaria y combate a la evasión y al contrabando + Inicio del proceso de revisión de privilegios, exenciones y exoneraciones fiscales + Fortalecimiento de los ingresos tributarios + Programa de reactivación económica y social + Programa de gasto público prioritario + Sistema de garantías y calendario Primero se definió una agenda temática amplia, que no se limitaba al tema de los impuestos sino que también incluía otros temas de política fiscal: el balance fiscal, la administración tributaria, el gasto público, la deuda pública, la gestión del patrimonio, el control y la evaluación y la descentralización A su vez, se decidió que la propuesta no incluiría medidas específicas sino que incluiría únicamente principios y compromisos

Un pacto fiscal: * Debe guiarse por criterios ordenadores sobre el tipo de acuerdos a lograr * Lograr acuerdos que fijen un “norte” pero no que sean una “camisa de fuerza” * Centrarse en niveles generales y no en unos muy específicos

Desafíos de un pacto fiscal: Desafíos de un pacto fiscal: * Cómo conseguir la representatividad efectiva de los sectores, gremios, partidos políticos, etc.? * Cómo hacerlo vinculante tanto en el tiempo como entre distintos gobiernos ? * Cómo consolidar un compromiso político real? * Cómo minimizar el interés político ?

Perú: un proceso de 3 tiempos Etapa 1: Lo inmediato * “Limpiar” gradualmente el sistema tributario * Iniciar un proceso de diálogo abierto * Realizar estudios técnicos rigurosos y serios * Recopilación y sistematización de la experiencia internacional Etapa 1: Lo inmediato “Limpiar” gradualmente el sistema tributario actual Iniciar un proceso de diálogo abierto en temas tributarios involucrando a todos los actores (sector público, sector privado y sociedad civil). No se trataría de debatir propuestas específicas ni lograr acuerdos sobre ellas, sino discutir los grandes temas tributarios como la eficiencia, simplicidad, equidad, informalidad, etc. a fin de ir consiguiendo insumos para la elaboración de un pacto fiscal Realizar estudios técnicos rigurosos y serios que sirvan de insumos al proceso de diálogo y minimicen el nivel político y de improvisación de las soluciones que se proponen Recopilación y sistematización de la experiencia internacional a fin de aprender de los casos de éxito y de fracaso en materia de política y administración tributarias

Etapa 2: Hacia un pacto fiscal en el Perú Etapa 2: Hacia un pacto fiscal en el Perú * Proceso para lograr consensos * Análisis y diseño de una reforma integral del sistema tributario Etapa 3: Hacia la equidad y consolidación de la gobernabilidad del sistema tributario * Implementación de la reforma sustentada en un pacto fiscal. * Funcionamiento de un sistema que garantice el cumplimiento del pacto fiscal. Etapa 2: Hacia un pacto fiscal en el Perú Proceso para lograr consensos sobre objetivos de mediano y largo plazo que fijen un “norte” y den consistencia a las finanzas públicas para que cada gobierno de turno les de continuidad pero, a su vez, lo suficientemente flexibles como para que cada gobierno tenga espacio para implementar políticas y medidas acordes con su plan de gobierno. Análisis y diseño de un sistema tributario que vaya incorporando los criterios y principios de consenso. Etapa 3: Hacia la equidad y consolidación de la gobernabilidad del sistema tributario Implementación de una reforma tributaria integral sustentada en un pacto fiscal. Funcionamiento de un sistema que garantice el cumplimiento del pacto fiscal.